新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)村基礎設施投融資路徑優(yōu)化

張婷婷　賈敬全

摘要：目前我國農(nóng)村基礎設施由于投資大、回報率低以及眾多的歷史遺留問題，出現(xiàn)了巨大的供給不足，嚴重制約了農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟的建設發(fā)展。根據(jù)目前我國農(nóng)村基礎設施現(xiàn)狀，通過借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗模式，分析了我國農(nóng)村基礎設施建設投融資出現(xiàn)的問題，最后提出了適合我國農(nóng)村基礎設施投、融資機制的若干建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎設施建設；投融資；創(chuàng)新體制

中圖分類號：F323.9 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）08-0034-03

一、農(nóng)村基礎設施投融資困境及其成因分析

（一）農(nóng)村基礎設施建設現(xiàn)狀

根據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)61866萬人，占全國人口總數(shù)的45.23%，但是由于農(nóng)村基礎設施建設資金短缺，基礎設施老化年久失修，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的快速增長，最具代表性的就是電力水平和農(nóng)村土地灌溉問題。

1.電力水平：農(nóng)村水電建設2015年完成。投資額和農(nóng)村當年新開工電站規(guī)模在逐年下降，而農(nóng)村用電需求量卻在不斷增長（農(nóng)村新增發(fā)電設備容量不斷增長），且農(nóng)村發(fā)電量遠遠不能滿足需求量，我國農(nóng)村電力建設出現(xiàn)了相當?shù)墓┣笫Ш狻?/p>

2.土地灌溉：農(nóng)業(yè)建設離不開土地，目前我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設主要集中在農(nóng)田水利方面，受到我國氣候影響，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本依靠灌溉來實現(xiàn)種植。受漫灌等傳統(tǒng)灌溉方式影響，我國農(nóng)村灌溉依然存在很大的浪費，這不僅降低了水資源的利用率，也使得水資源緊缺程度進一步加深，更提高了農(nóng)業(yè)成本，加大了農(nóng)民負擔。

（二）農(nóng)村基礎設施投、融資存在的問題及形成原因

我國改革開放以后，農(nóng)村基礎設施在投資的數(shù)量和絕對金額上有了巨大的發(fā)展，但是與經(jīng)濟增長速度和人口增長速度相比，其發(fā)展程度遠遠達不到社會主義新型城鎮(zhèn)化建設的標準，目前我國農(nóng)村基礎設施的發(fā)展速度與人口增長速度、經(jīng)濟增長速度嚴重不符，基礎設施建設歷史遺留問題嚴重，供給不足。

1.國家財政投入嚴重不足，基層政府財政赤字，財政投資能力弱

農(nóng)村基礎設施建設的一個主要的資金來源依賴于政府財政撥款，近年來政府財政對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投資額絕對值不斷地增加，而農(nóng)業(yè)基礎設施建設投資額在全國整個基本建設投資中占據(jù)的比重卻日益下降，這與國家所說對三農(nóng)的重要地位和認識的發(fā)展相悖，其根源在于我國在很長一段時間實行完全的計劃經(jīng)濟體制，對于農(nóng)村基礎設施建設，基本上依賴于政府無償?shù)呢斦С?，長久以來，基層政府累積了巨大的財政赤字（見圖1）雖然改革開放以后，政府無償?shù)呢斦С植辉偈寝r(nóng)村基礎設施建設的唯一方式，但是仍然占有主導的地位。1994年后，我國實施分稅制，事權(quán)、財權(quán)相分離，基層政府財政沒有穩(wěn)定的稅收來源，收入不穩(wěn)定，更加劇了財政赤字。沒有了穩(wěn)定的稅收來源，政府只能減少農(nóng)村基礎設施的投資或者犧牲農(nóng)民利益，將資金壓力轉(zhuǎn)移給農(nóng)民。

2.農(nóng)村集體投資制度存在缺陷，農(nóng)民增收緩慢缺乏投資動力

目前農(nóng)村基礎設施建設投資主體仍然集中在中央與地方財政撥款上，我國政府吸收發(fā)達國家基礎設施建設的經(jīng)驗，形成了多種投、融資模式，但是由于起步晚，經(jīng)驗不足，以及農(nóng)村集體投資制度的不匹配，仍然很難有效提高私人資金的使用效率。在我國，“一事一議”的方式仍然是農(nóng)民集體決策使用資金的主要方式。但是基于農(nóng)民之間收入水平、收入結(jié)構(gòu)等存在較大差異，使得“一事一議”制度成本過高，操作難度過大。另外，農(nóng)村居民人均純收入與農(nóng)村居民家庭平均每人消費支出差距較?。ㄒ妶D2），說明我國農(nóng)村居民年可支配余額不足，造成了依靠農(nóng)民集資獲得基礎設施建設資金難以實現(xiàn)的問題。

3.金融機構(gòu)信貸不足，支農(nóng)力度弱

由于農(nóng)村基礎設施建設周期長、風險高，公益性高，導致農(nóng)村基礎設施建設利潤低，因而出現(xiàn)普遍的“慎貸”和“惜貸”現(xiàn)象，再加上出于穩(wěn)定經(jīng)營的目標，銀行等金融部門對關(guān)于農(nóng)村基礎設施建設相關(guān)的貸款審批愈加嚴格，普遍收縮了相關(guān)業(yè)務。即使是與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其資金能力也很難成為農(nóng)村基礎設施的主要資金來源，更不用說規(guī)模更小的農(nóng)村信用社等。

4.相關(guān)政策、法規(guī)及激勵措施不健全

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，國家對于農(nóng)村基礎設施建設投資額度不斷增加，因此需要更加詳盡的法律、法規(guī)對其進行規(guī)范與約束。但是，目前我國農(nóng)村基礎設施建設相關(guān)的法律、法規(guī)，主要依靠《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《貸款風險分類指導原則》等，這些政策、法規(guī)等由于適用范圍廣缺乏針對性，因此，在農(nóng)村基礎設施建設中有很多模糊、不明確的問題，在面對目前經(jīng)濟快速發(fā)展、貸款金額不斷增加的局面時，這些政策、法規(guī)已經(jīng)無法滿足建設的要求，甚至阻礙農(nóng)村基礎設施建設的健康發(fā)展，在面對這種情況，制定相關(guān)法規(guī)、政策、扶持及激勵措施已經(jīng)刻不容緩。

二、農(nóng)村基礎設施投、融資的國際經(jīng)驗借鑒

（一）美國農(nóng)村基礎設施投、融資

美國很早就已開始對農(nóng)村基礎設施建設進行探究，最早的法律制度保證可以追溯到十九世紀，1862年的《莫里哀法》，其后，《哈奇法》、《美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》相繼出臺。這些法律、法規(guī)的出臺，保證了美國建立并完善農(nóng)村投融資體制，從而避免了建設中不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，美國建立了完善的金融投資格局，隨著美國農(nóng)業(yè)發(fā)展對基礎設施建設的資金需求不斷地擴大，美國開始完善金融格局，建立了美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)，并且發(fā)行大量相關(guān)債券，極大地推動了農(nóng)村基礎設施的建設。

（二）日本農(nóng)村基礎設施投融資

日本政府非常重視農(nóng)村基礎設施的建設，在資金投入上已占到了財政資金的30%，同時，日本政府還設立了農(nóng)業(yè)協(xié)同組織，并要求農(nóng)協(xié)承擔部分盈利少甚至不盈利的業(yè)務，比如幫扶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，開展農(nóng)村教育、文化科普活動等。相對應的，中央政府在財政稅收方面給予農(nóng)協(xié)補助，使得農(nóng)協(xié)可以更有效地展開農(nóng)村服務。日本的農(nóng)村基礎設施金融體系同樣值得我們借鑒，日本建立了覆蓋全國范圍的農(nóng)村金融體系，包括農(nóng)協(xié)、信聯(lián)、農(nóng)林中央金庫三級，各級之間獨立存在，但上級對下級有管理和服務的責任，以此形成了以農(nóng)協(xié)金融體系為主。以政府制度保證為輔的有效金融體系。

由于農(nóng)村基礎設施建設在農(nóng)村發(fā)展中的重要地位，許多國家在很早就開始對農(nóng)村基礎設施投、融資進行探索，積累了大量的經(jīng)驗，借鑒吸收這些優(yōu)秀的經(jīng)驗，對我國更好地進行農(nóng)村基礎設施投融資建設起到促進作用。

三、促進農(nóng)村基礎設施投、融資機制的創(chuàng)新建議

（一）加大財政資金的支持力度，優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)

由于我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設底子薄、起步晚，盡管每年的建設的財政支出不斷加大，目前仍然還有著較大的資金缺口，使得問題日益嚴峻。對此要合理發(fā)揮政府財政在農(nóng)村基礎設施建設中的作用，推動中央及地方財政對農(nóng)村基礎設施的建設，一方面要繼續(xù)加大財政支出力度，另一方面也要做好合理的支出規(guī)劃。具體來說，首先，需要對各個地區(qū)關(guān)于農(nóng)村基礎設施的財政支出總額進行合理預算，其次，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的能力，對其財政支出份額進行確認，最后，估算差額，由中央財政支付差額部分。這樣，對于地方財政支出困難的地區(qū)，農(nóng)村基礎設施建設也能得到公共財政的支持。

（二）拓展民間資本投融資方式，引導私人資本參與建設

在當前的情況下，政府投資力度不足，已經(jīng)嚴重制約農(nóng)村基礎設施建設的發(fā)展，民間大量的資本卻難以發(fā)現(xiàn)很好的投資渠道，如何尋找到穩(wěn)定而又充分的融資方式，使民間私人資本與農(nóng)村基礎設施建設得到結(jié)合，成為當今形勢下的又一大難題。首先，中央政府可以以國家信用為基礎發(fā)行政府債券，同時吸引國外資本，如雙邊政府之間的合作投資、多邊機構(gòu)提供的貸款和援助、外商直接投資，這樣不僅可以解決農(nóng)村公共服務設施建設資金龐大的問題，同時也提供了一個良好的投資方式和渠道。另外，可以借鑒福利彩票與體育彩票發(fā)行經(jīng)驗，公開設立發(fā)行農(nóng)村公共服務設施建設彩票，有力支持國家農(nóng)村基礎設施建設的發(fā)展的同時也刺激了消費。最后，由政府成立具有法人資格的，被廣大群眾認可的資本投、融資平臺，用以向農(nóng)村基礎設施建設單位提供資金保證。

（三）發(fā)揮金融機構(gòu)的支持作用，實現(xiàn)多方面共贏局面

農(nóng)村基礎設施建設由于投資大、周期長以及公益性的特點，所需資金規(guī)模并非農(nóng)民個人可以負擔得起，因此需要發(fā)揮金融機構(gòu)農(nóng)村基礎設施的支持作用。首先，需要將政策性銀行的資金投入到農(nóng)村基礎設施建設，作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要政策性銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應該調(diào)整建設方向，不僅僅是把資金投入在糧、棉、油收購資金等小規(guī)模政策性貸款上。其次，要推進農(nóng)村金融機構(gòu)改革，形成具有競爭力的、和良好效益的現(xiàn)代化的金融機構(gòu)，使其成為農(nóng)村金融的主要動力。最后，廣泛吸收各方資金，成立發(fā)展基金會，可以大力建設農(nóng)村因資金問題而被擱置的各種項目，這樣不僅可以提高資金利用率和收益率，與此同時，也凸顯了村民基礎設施建設的主人翁地位，更可以減輕政府財政赤字，實現(xiàn)多方面共贏局面。

（四）加強農(nóng)村基礎設施投融資法制建設，保證私人合法權(quán)益

加快完善農(nóng)村基礎設施建設，必須加強法律及政策的建設，這樣才能夠真正減少外界不確定因素的干擾，使農(nóng)業(yè)政策真正落到實處。對于相關(guān)的法律、法規(guī)要進行補充，根據(jù)時代的發(fā)展制定私人資本進人基礎設施投資領域的機制，使其有法可依，以保證私人資本的合法權(quán)益；成立對應的監(jiān)管部門，對民間資本進入農(nóng)村基礎設施進行規(guī)范和監(jiān)督，合理利用民間資本，提高資本利用率，落實中央及地方的相關(guān)政策，為農(nóng)村基礎設施建設創(chuàng)造良好的運行環(huán)境；跟進社會現(xiàn)實，及時取消農(nóng)村基礎設施建設中不利于私人資本發(fā)展的限制性規(guī)定。由于農(nóng)村基礎設施建設盈利能力較弱，具有很強的公益性質(zhì)，政府可以對私人資本采取稅收、信貸等方面的優(yōu)惠，鼓勵私人資本參與農(nóng)村基礎設施建設。