我國(guó)公共財(cái)政改革及其未預(yù)期后果：一個(gè)綜述

高　楠（湖北省武漢市，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，430073）

我國(guó)公共財(cái)政改革及其未預(yù)期后果：一個(gè)綜述

高楠
（湖北省武漢市，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，430073）

本文梳理了國(guó)內(nèi)外關(guān)于財(cái)政改革和現(xiàn)有財(cái)政系統(tǒng)的文獻(xiàn)，勾勒了我國(guó)公共財(cái)政改革所經(jīng)歷的階段，分析現(xiàn)有財(cái)政體系對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，主要從財(cái)政改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)收入差距、房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫以及地方債務(wù)危機(jī)的影響等角度進(jìn)行描述。發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響因指標(biāo)選取和樣本區(qū)間的差異而有所不同；財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生的區(qū)域公共財(cái)力差異導(dǎo)致公共設(shè)施服務(wù)供給不平衡，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理、轉(zhuǎn)移支付政策的低效率進(jìn)一步拉大了地區(qū)收入差距；地方政府公共支出義務(wù)并未隨著財(cái)政收入集權(quán)而相應(yīng)減少，預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)收入共存的情況下，土地出讓金收入備受地方政府追捧，獲取土地的低成本和出讓土地的壟斷價(jià)格助長(zhǎng)了對(duì)土地財(cái)政的依賴，直接導(dǎo)致房?jī)r(jià)的持續(xù)繁榮；在我國(guó)自上而下的晉升體系下，地方官員的晉升需求激勵(lì)著地方為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而大興土木，城市投融資平臺(tái)不僅幫助地方政府為城市建設(shè)項(xiàng)目成功融資，也為地方積累了巨額的政府債務(wù)，考慮到土地作為融資的主要抵押物，地方政府的償債能力和銀行系統(tǒng)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)暴露于土地價(jià)格的波動(dòng)之中。

公共財(cái)政，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，收入差距，房地產(chǎn)泡沫，地方債務(wù)

一、我國(guó)公共財(cái)政的兩次改革

自1978年以來(lái)，經(jīng)歷了大躍進(jìn)、大饑荒和文化大革命后的中國(guó)，開(kāi)始嘗試經(jīng)濟(jì)中各方面的改革以恢復(fù)生產(chǎn)力，公共財(cái)政改革是其中重要的改革之一。80年代實(shí)施的財(cái)政包干制將中央財(cái)政收入進(jìn)行了分權(quán)改革，極大激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大稅基的積極性，但仍然沒(méi)能扭轉(zhuǎn)中央收入銳減的局面。

1. 財(cái)政分權(quán)改革（1980-1993年 ）

1980年以前，中國(guó)公共財(cái)政高度集權(quán)，幾乎所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、財(cái)政收支都由中央政府統(tǒng)一管理，整個(gè)經(jīng)濟(jì)體處于“統(tǒng)收統(tǒng)支”的局面（Jin et al. 2005），這樣的體制并不能給地方政府提供發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，因而中央政府財(cái)政收入呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)。

在此背景下，中央政府進(jìn)行了第一次改革，全國(guó)財(cái)政體系采用財(cái)政包干制（Fiscal Contracting System），該體制下，中央政府向地方承諾了財(cái)政收入的“剩余索取權(quán)”，地方政府僅需要上交一定比例的財(cái)政收入（具體而言，1980-1984年初期上交80%的比例，之后每年和中央進(jìn)行協(xié)商），剩下比例歸地方政府所有。財(cái)政包干的成功在當(dāng)時(shí)是顯著的，不僅極大調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大稅基的積極性以獲得更多的財(cái)政收入，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府留存財(cái)政收入進(jìn)行投資，以獲得進(jìn)一步的發(fā)展（Jin and Zou 2005）。

事實(shí)上，財(cái)政包干制的財(cái)政制度將中國(guó)帶入了高度的財(cái)政分權(quán)體系，地方政府財(cái)政支出比例從1981年的45%增加到了1993的72%（Shen et al. 2012）。中國(guó)財(cái)政分稅制體系及其成功效果，激發(fā)了“中國(guó)式市場(chǎng)保護(hù)的聯(lián)邦主義”理論的發(fā)展（Montinola et al. 1995；Qian and Weingast. 1997），該理論重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)即使沒(méi)有激烈的政治改革，甚至沒(méi)有嚴(yán)格私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的情況下，中國(guó)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革同樣也能獲取成功。財(cái)政分權(quán)體系的設(shè)置限制了中央對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)，反而向地方政府提供了足夠強(qiáng)烈的保護(hù)市場(chǎng)的激勵(lì)，并且激發(fā)了地方之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)（Montinola et al. 1995）。

財(cái)政包干制帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的巨大成功，并沒(méi)有遏止住中央政府財(cái)政收入逐年遞減的趨勢(shì)，1984年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到41%，而這一比例到了1993年末降低到了22%（Shen et al. 2012）。導(dǎo)致這一局面產(chǎn)生的部分原因是舊的財(cái)稅收入體制和稅務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置問(wèn)題（Wong. 2000），政府財(cái)政收入隨著國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的下降而減少，尤其私有企業(yè)迅猛發(fā)展更加削弱了國(guó)有企業(yè)的盈利能力，而稅收系統(tǒng)卻并沒(méi)有隨之改變以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，導(dǎo)致很多經(jīng)濟(jì)部門(mén)未征稅。此外，中央政府放棄了稅務(wù)征收權(quán)力的同時(shí)，也放棄了在地方稅務(wù)征收的控制和管理：中央政府在地方上并沒(méi)有設(shè)立自己的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致地方政府和中央政府就上交比例的協(xié)商方面有更多的主動(dòng)權(quán)。在這段時(shí)期，地方政府和中央政府私下協(xié)商的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，中央政府收集地方稅務(wù)的過(guò)程十分艱難（Yang and Scapens. 2010）。

除此之外，地方政府也有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入。地方政府不愿意征稅上交到中央政府，其通過(guò)將部分預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外可以實(shí)現(xiàn)（Wang et al. 2009）。預(yù)算外收入的金額較大，甚至被認(rèn)為是地方政府的“第二財(cái)政”（Wong. 1991，2000）。地方政府這些舉動(dòng)極大地減少了中央政府對(duì)地方資源的“掠奪”，地方留存了大部分的財(cái)政收入用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央財(cái)政收入不可避免地急劇減少。

2. 分稅制改革（1994年至今）

為解決中央財(cái)政收入銳減的問(wèn)題，1994年中國(guó)啟動(dòng)了分稅制改革，這一改革的主要目的之一是增加中央財(cái)政的“兩個(gè)比例”：中央政府的財(cái)政收入比例和政府收入占GDP的比例（Wong. 2000； Qiao et al. 2008；Yang and Scapens. 2010）。改革的效果是立竿見(jiàn)影的，中央財(cái)政收入占比從1993年的22%增加到1994年底的56%（Shen et al. 2012），而預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入占GDP的比例也從90年代初的不到10%增加到現(xiàn)在的20%左右。

分稅制改革對(duì)大多數(shù)稅率進(jìn)行了統(tǒng)一和簡(jiǎn)化，其中一項(xiàng)改革是增值稅的引入（Value Added Tax）。增值稅用于替代以往的產(chǎn)品稅，主要是對(duì)生產(chǎn)的產(chǎn)品以17%的統(tǒng)一稅率進(jìn)行征收，并且逐漸成為政府稅收主要的收入來(lái)源之一（Qiao et al. 2008）。在這樣固定稅率的設(shè)置下，地方政府將再不能通過(guò)減少或者免除企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)的稅收而達(dá)到“藏稅于企”的目的（Wong. 2000）。

此外，稅收被劃分為中央稅、地方稅和共享稅，中央和地方的預(yù)算也分開(kāi)單獨(dú)計(jì)算。關(guān)稅、消費(fèi)稅歸屬于中央；增值稅、工商稅、個(gè)人所得稅以及企業(yè)所得稅等稅收，中央和地方按一定比例共享。例如75%的增值稅、60%的個(gè)人和企業(yè)所得稅、97%的證券交易稅歸中央所有，地方獲得剩下的稅收；而工商稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等收入歸屬于地方所有（Lou. 2008； Shen et al. 2012）。

分稅制改革另一個(gè)重要的成功是稅收機(jī)構(gòu)的調(diào)整（Wong and Bird. 2008；Lou. 2008）。中央政府將原有的稅務(wù)機(jī)關(guān)分成國(guó)家稅務(wù)部門(mén)和地方稅務(wù)部門(mén)，前者主要負(fù)責(zé)中央稅和分享稅的征收，并歸屬中央政府監(jiān)管，而后者歸屬地方政府監(jiān)管，負(fù)責(zé)地方稅的征收。這樣的設(shè)立使得中央政府對(duì)于稅收的征收控制更加緊密（Shen et al. 2012）。

分稅制改革的成功是顯而易見(jiàn)的，不僅提高了“兩個(gè)比例”以改變中央財(cái)政收入遞減的尷尬境地，同時(shí)極大簡(jiǎn)化了稅收結(jié)構(gòu)，提高了稅收征收環(huán)節(jié)的效率，更重要的是分稅制改革大大提高了政府的財(cái)政能力，使其有足夠的資源進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)。

圖1描述了中央財(cái)政和地方財(cái)政的收入占比變動(dòng)趨勢(shì)。

圖1　中央和地方財(cái)政收支占比變動(dòng)

二、公共財(cái)政改革對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響

盡管財(cái)政改革最初目的是扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政收入減少的局面，財(cái)政分權(quán)和分稅制的引進(jìn)卻使得中國(guó)改變了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長(zhǎng)的方式，稅收結(jié)構(gòu)的改變和稅收激勵(lì)的改變，不可避免地帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的影響。本文就其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入差距、房地產(chǎn)市場(chǎng)以及地方債務(wù)方面的影響進(jìn)行描述。

1. 財(cái)政改革和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系

財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系在理論和實(shí)證方面都有大量的文獻(xiàn)進(jìn)行研究。

從理論上來(lái)看，分權(quán)被認(rèn)為能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府與民眾的接觸更多，能夠獲知人們關(guān)于公共品需求的信息，基于這樣的信息優(yōu)勢(shì)，地方政府在提供地方公共服務(wù)時(shí)將會(huì)更加有效（Hayek. 1945； Tiebout. 1956；Oates. 1972；Lin and Liu. 2000；Jin et al. 2005）。從對(duì)中國(guó)的分析來(lái)看，“中國(guó)式市場(chǎng)保護(hù)的聯(lián)邦主義”（Montinola et al. 1995，Qian and Weingast. 1997）強(qiáng)調(diào)了地方政府提供公共物品并且保護(hù)本地市場(chǎng)的意愿。通過(guò)鼓勵(lì)發(fā)展非國(guó)有企業(yè)和改革國(guó)有企業(yè)，地方政府這只“援助之手（helping hand）”極大促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（Montinola et al. 1995， Jin et al. 2005）。此外，在分權(quán)初期，地方政府有極強(qiáng)的動(dòng)機(jī)將地方財(cái)政資源隱藏，免于中央政府“掠奪”，將留存資源用于再投資以進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)（Qian and Weingast. 1997；Shen et al. 2012），同時(shí)，財(cái)政收支相匹配的制度設(shè)計(jì)更加強(qiáng)了地方政府的職責(zé)（Jin and Zou. 2005）。此外，財(cái)政分權(quán)的設(shè)置“硬化”了地方政府的預(yù)算約束，進(jìn)而提高了企業(yè)生產(chǎn)效率，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Qian and Roland. 1996；1998， Lin and Liu. 2000）。

分權(quán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響并不僅局限于此，也有許多文獻(xiàn)對(duì)分權(quán)的正向作用進(jìn)行質(zhì)疑。從信息優(yōu)勢(shì)角度來(lái)看，地方政府并不一定比中央政府獲得更多信息。我國(guó)政治體系是自上而下的選舉結(jié)構(gòu)，中央政府負(fù)責(zé)地方官員的任命，公眾并沒(méi)有權(quán)力直接進(jìn)行選舉，這樣的設(shè)計(jì)使得信息優(yōu)勢(shì)假說(shuō)并不成立，即便地方政府有信息優(yōu)勢(shì)，地方政府也可能很少回應(yīng)這些信息（Prud’homme. 1995；Jin and Zou. 2005）。更重要的是，中央政府在做出供應(yīng)公共物品決策時(shí)，能夠在當(dāng)?shù)卦O(shè)定自己的機(jī)構(gòu)獲取相關(guān)信息（Lin and Liu. 2000）。另外一個(gè)質(zhì)疑分權(quán)促增長(zhǎng)作用的觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)軟化①Ong （2012）詳細(xì)討論了導(dǎo)致中國(guó)預(yù)算軟約束問(wèn)題的情形，以防“太大而不能倒”的情況出現(xiàn)，地方政府能夠獲得中央政府的援助，同時(shí)地方政府也極大地代表了立法機(jī)關(guān)。這些因素都能導(dǎo)致預(yù)算軟約束問(wèn)題的出現(xiàn)。而不是硬化了預(yù)算約束。很大比例的國(guó)有企業(yè)歸屬于地方政府，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、效率低下的時(shí)期，地方政府將出面援助這些企業(yè)（Qian and Weingast. 1997），這帶來(lái)了國(guó)有企業(yè)雇員過(guò)多、給經(jīng)濟(jì)增加沉重負(fù)擔(dān)、政府經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)模過(guò)大等問(wèn)題（Dong and Putterman. 2003； Wong and Bird. 2008）。

從實(shí)證文章來(lái)看，學(xué)界對(duì)二者關(guān)系沒(méi)能達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。Davoodi and Zou （1998）找到了國(guó)家層面的證據(jù)支持分權(quán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抑制作用，使用地方政府支出比例作為財(cái)政分權(quán)的衡量指標(biāo)，解釋各個(gè)國(guó)家的GDP增長(zhǎng)率。他們認(rèn)為，分權(quán)的抑制作用主要源于稅收的征收和支出決定受限于中央政府，地方政府并沒(méi)有對(duì)地方民眾的需求做出積極回應(yīng)，對(duì)于地方官員不由公眾選舉產(chǎn)生的地區(qū)，分權(quán)的抑制作用將更加明顯。

現(xiàn)已有大量文獻(xiàn)分析我國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，具有代表性的文章如Zhang and Zou（1998， 2001）。他們將分析重點(diǎn)集中在財(cái)政分權(quán)改革初期（分稅制改革之前）。在這個(gè)階段，分權(quán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的抑制作用主要在于：財(cái)政分權(quán)后，中央政府有限的財(cái)政資源限制了其更好地發(fā)揮作用投資于國(guó)家優(yōu)先項(xiàng)目（高速公路、鐵路等等），因而抑制了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，由中央政府提供公共物品更重要而有效，分權(quán)程度過(guò)高并不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和增長(zhǎng)（Zhang and Zou 1998， Jin and Zou 2005）。

分權(quán)和增長(zhǎng)的正向關(guān)系也有文獻(xiàn)證實(shí)。在Lin and Liu （2001）的研究中，他們使用了邊際分成率（marginal retention rate）作為財(cái)政分權(quán)的衡量指標(biāo)，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)改革和其他改革共同促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，資源分配效率提高是分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要表現(xiàn)。不過(guò)，這一關(guān)系有可能不是線性的，太多或太少的財(cái)政分權(quán)都將阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Qiao et al. 2008）。此外，基于非國(guó)有企業(yè)的發(fā)展是中國(guó)初期改革經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的這一認(rèn)識(shí)（Qian and Xu 1993），Jin et al. （2005）提供相應(yīng)的證據(jù)，表明財(cái)政分權(quán)通過(guò)促進(jìn)非國(guó)有部門(mén)的增長(zhǎng)而推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

導(dǎo)致以上不同結(jié)論的原因可能歸因于指標(biāo)選取和樣本區(qū)間的不同（Lin and Liu 2001；Jin and Zou 2005；張晏、龔六堂，2005），單獨(dú)使用政府支出或者收入作為指標(biāo)并不能完全描述分權(quán)程度。Jin and Zou （2005）、 Feltenstein and Iwata （2005）、 Song （2013）同時(shí)從財(cái)政支出和收入的角度分析分稅制改革前后分權(quán)程度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。通常而言，財(cái)政支出比財(cái)政收入的分權(quán)程度更高，在分稅制改革以前，稅收通過(guò)地方政府征收，財(cái)政收入的分權(quán)程度要高于財(cái)政支出，中央政府在提供公共產(chǎn)品方面更加有效，因而更多的分權(quán)將進(jìn)一步抑制經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)（Zhang and Zou 1998；Jin and Zou 2005）。而在1994年分稅制改革之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅收體制改革導(dǎo)致了稅收資源分配更有效，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用更加顯著（Zhang and Gong 2005；Wang et al. 2009； Song 2013）。類似研究如Feltenstein and Iwata （2005）、Jin et al. （2005）、Brehm （2013）也提供了分權(quán)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的證據(jù)。

總體來(lái)看，分權(quán)的引入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)并不明確，二者關(guān)系取決于衡量指標(biāo)和樣本區(qū)間的選取。在分稅制改革以前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，中央政府提供公共物品更加有效（Zhang and Zou 1998），財(cái)政分權(quán)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系；而隨著稅收制度的完善，地方提供公共物品的效率更高，因而分權(quán)和增長(zhǎng)的關(guān)系在1994年之后變?yōu)檎嚓P(guān)。

2. 財(cái)政改革對(duì)財(cái)稅差距和地區(qū)收入差距的影響

1994年后的分稅制改革產(chǎn)生了一系列影響，地區(qū)間財(cái)稅差距是其中之一，隨著分權(quán)制度建立，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政不平等間的權(quán)衡逐漸引起重視（Qiao et al. 2008）。

分稅制改革后，地方政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)并沒(méi)有隨著財(cái)政收入的集權(quán)而減輕（Shen et al. 2012），其中一些支出負(fù)擔(dān)甚至超出了地方政府的財(cái)政能力，對(duì)于低層級(jí)的政府而言，這一問(wèn)題更加嚴(yán)重（Wong 2000）。財(cái)政收入集權(quán)后，地方政府疲于平衡預(yù)算表而減少對(duì)低層級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付（Yong and Scapens 2010）。而在縣級(jí)政府層面，極高比例的財(cái)政支出用于政府的管理費(fèi)用和娛樂(lè)支出項(xiàng)目上（Jin et al. 2012），用于提供基本公共服務(wù)或者固定資產(chǎn)投資資金不可避免地減少，因而在資金匱乏的農(nóng)村及貧困地區(qū)，核心的公共設(shè)施、服務(wù)（教育、醫(yī)療保障等），長(zhǎng)期處于供應(yīng)不足的局面（West and Wong 1995； Zhang 2006； Dollar 2007； Shen et al. 2012）。

已有研究探討了公共產(chǎn)品提供不足的財(cái)政原因。例如Chou and Wang （2009）研究了不同地區(qū)醫(yī)療支出不平等的問(wèn)題，他們發(fā)現(xiàn)1995年城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的人均醫(yī)療支出分別是57.04元和24.53元，而這一數(shù)字在2006年分別變?yōu)榱?70.78和95.06元。他們認(rèn)為地方政府的財(cái)政赤字是導(dǎo)致這一醫(yī)療支出不平等的主要原因之一，而改善貧窮地區(qū)的地方財(cái)政能力是解決醫(yī)療支出差距的主要手段之一，同時(shí)也能夠改善居民的身體狀況。Uchimura and Jutting（2009）也認(rèn)為低層級(jí)政府的財(cái)政能力對(duì)于居民身體狀況的改善有至關(guān)重要的作用。

對(duì)于現(xiàn)存的地區(qū)間財(cái)稅差距問(wèn)題（尤其城鄉(xiāng)差距），中央政府向貧窮地區(qū)提供部分的轉(zhuǎn)移支付資金以平等化地區(qū)財(cái)政，但是這一舉措能否有效減少區(qū)域差距卻值得懷疑。盡管已有證據(jù)表明中央政府轉(zhuǎn)移支付能夠一定程度縮小財(cái)政差距（曹俊文、羅良清，2006），但這一效應(yīng)也被證明在長(zhǎng)期內(nèi)呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)（Martinez-Vazquez et al. 2008），絕大多數(shù)中央政府轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)稅收返還的形式實(shí)施，而考慮到稅收返還主要偏向于沿海和發(fā)達(dá)地區(qū)，這種返還形式起到平等化的作用其實(shí)非常有限（Tusi 2005，Lin et al. 2006；Wang et al. 2009；Song 2013）。而另一種轉(zhuǎn)移支付形式——專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付同樣也不能起到財(cái)政平等化的作用，地方需要拿出配套資金配合轉(zhuǎn)移支付資金的使用，這無(wú)疑抑制了貧困地區(qū)獲得該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的積極性（Wong 2000；Huang and Chen 2012）。更重要的是，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的使用效率而非金額更應(yīng)該引起重視（Shen et al. 2012）。事實(shí)上，不少的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是特設(shè)的，不透明程度較高（Wong 2000），中央政府的轉(zhuǎn)移支付并不基于完全固定的準(zhǔn)則，轉(zhuǎn)移支付的申請(qǐng)過(guò)程也容易產(chǎn)生尋租等低效率行為（Huang and Chen 2012）。

財(cái)政不平等擴(kuò)張是導(dǎo)致地區(qū)間收入差距擴(kuò)大和兩極社會(huì)出現(xiàn)的原因之一。

收入差距的擴(kuò)大是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而自然產(chǎn)生的，對(duì)于新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體而言尤其如此（Dollar 2007）。在我國(guó)，不同區(qū)域的家庭（沿海和內(nèi)陸地區(qū)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)）享受到的經(jīng)濟(jì)繁榮和市場(chǎng)發(fā)展往往有很大差距。政府財(cái)政政策——主要是財(cái)政支出政策——被認(rèn)為對(duì)消除區(qū)域不平等、減少貧困有極其顯著的作用（Bastagli et al. 2012）。然而觀察中國(guó)的財(cái)政體系，卻得到了相反的效果。事實(shí)上，財(cái)政支出方面的財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的惡化（莫亞琳、張志超，2011）以及地區(qū)間的收入不平等加劇（Kanbur and Zhang 2005； Song 2013）。在縣級(jí)層面，來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付抑制了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性（為了獲得更多的轉(zhuǎn)移支付），導(dǎo)致一些貧困地區(qū)即使有中央的扶持也不能脫貧。例如，部分國(guó)家級(jí)的貧困縣并不積極改善地方投資環(huán)境以吸引投資——即使能夠減少地區(qū)不平等和貧困，而是更積極地尋求中央的轉(zhuǎn)移支付（Zhang 2006； Fan et al. 2011）。據(jù)此推論，如果不改變當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系，未來(lái)區(qū)域間收入差距將不可避免地繼續(xù)擴(kuò)大（Yao 2009）。

從以上分析來(lái)看，分稅制改革將地方收入集權(quán)化，但地方政府的支出職責(zé)并沒(méi)有減少，極大地加大了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致了地區(qū)間提供公共物品的差距，而中央轉(zhuǎn)移支付體系效率不高，抑制了地方脫貧的積極性，導(dǎo)致了地區(qū)間收入差距繼續(xù)的擴(kuò)大（Lin and Liu 2000；Tsui 2005； Yang and Scapens 2010；Jin et al. 2012；Song 2013）。

3. 公共財(cái)政改革導(dǎo)致地方政府依賴于土地財(cái)政，引發(fā)房?jī)r(jià)高漲

我國(guó)的財(cái)政體制允許預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入同時(shí)存在，被認(rèn)為能提供給地方政府足夠資源用于公共物品和公共服務(wù)的供給。然而預(yù)算外收入由地方政府管理，未納入中央政府管理框架有可能導(dǎo)致監(jiān)管不力和不透明的問(wèn)題。Shen et al.（2012）發(fā)現(xiàn)，2004年，所有地方政府預(yù)算外收入占財(cái)政總收入的17.8%、GDP的3%，而超過(guò)72%的預(yù)算外支出用于支付政府管理費(fèi)用。不僅如此，除了預(yù)算外收入的規(guī)模，其透明度也值得懷疑。為了規(guī)避外部審查，預(yù)算外收入常常列入單獨(dú)的賬目和核算體系（Yang and Scapens 2010）?？紤]到地方政府將預(yù)算外收入作為規(guī)避中央政府限制的工具之一，財(cái)政資源分配必然同時(shí)伴隨著支出浪費(fèi)、腐敗等問(wèn)題，極大降低了整個(gè)財(cái)政體系的運(yùn)行效率。

地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴源于預(yù)算外收入的稅制結(jié)構(gòu)和低成本的土地獲取。預(yù)算收入項(xiàng)目主要包括了公共設(shè)施使用費(fèi)、道路維護(hù)費(fèi)、土地出讓金收入等，其中占比最高的是土地出讓金收入（Yang and Scapens 2010）。由于土地的所有權(quán)歸屬于國(guó)家，而土地的管理由地方政府進(jìn)行操作，地方政府作為土地市場(chǎng)上的壟斷供應(yīng)方，出讓土地所獲得的收入是十分可觀的。據(jù)估計(jì)，土地使用權(quán)出讓金收入占地方財(cái)政收入的49%（Lin and Ho 2005），土地相關(guān)收入②除了土地出讓收入，土地相關(guān)稅收（土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收）也成為財(cái)政收入重要的組成部分。從我國(guó)稅法來(lái)看，土地相關(guān)的稅種除了城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅之外，土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等也是財(cái)政收入的重要來(lái)源之一。構(gòu)成各級(jí)地方政府30%-50%、市級(jí)政府50%-60%的財(cái)政收入（周飛舟，2007）。與此同時(shí)，獲取土地的低成本也助長(zhǎng)了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴（Cao et al. 2008），農(nóng)業(yè)土地以較低的價(jià)格征收，之后用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)我國(guó)的土地法相關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償金不能超過(guò)土地產(chǎn)量的30倍，并且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)用途的不同也有所差異③具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)Ding（2007）和Cao et al.（2008）的詳細(xì)描述。。實(shí)際操作過(guò)程中，由于公路建設(shè)導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民平均被征收0.07公頃的土地，而據(jù)此獲得的補(bǔ)償金額平均為5 000-9 000元，拿到市場(chǎng)上出售的土地出讓價(jià)格為210萬(wàn)-525萬(wàn)/公頃，是土地征收成本的7-10倍（Cao et al. 2008）。

從上述分析可知，低廉的土地獲取成本和高額的土地出讓收入導(dǎo)致地方政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)持有極大的熱情，土地開(kāi)發(fā)甚至被用于促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速（Lin and Yi 2011），我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化以驚人的速度發(fā)展。有研究估計(jì)每年有250萬(wàn)至300萬(wàn)農(nóng)民因?yàn)槌擎?zhèn)化而一無(wú)所有，而全國(guó)工業(yè)園區(qū)從2003年的3 837個(gè)增加到2006年底的6 015個(gè)（Cao et al. 2008）。相比1990年25.8%以及2000年35.4%的全國(guó)城鎮(zhèn)化水平，2011年底的城鎮(zhèn)水平達(dá)到了51.3%，增長(zhǎng)速度十分迅速（Chen et al. 2014）。

地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，加上政府官員自上而下的晉升考核體系，中國(guó)房?jī)r(jià)正經(jīng)歷著持續(xù)的繁榮和高漲。中國(guó)的地方政府常常被認(rèn)為是積極的、追求地方利潤(rùn)最大化的壟斷者（Peterson 2007）。低成本獲得土地，高價(jià)出讓到土地市場(chǎng)進(jìn)行城市建設(shè)，導(dǎo)致的后果之一是城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。從2003年起，全國(guó)城市房?jī)r(jià)以平均每年14%的增長(zhǎng)率上漲，部分城市（如北京）的上漲速度甚至達(dá)到了22%（Ren et al. 2012），分析導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲的因素也成為相關(guān)領(lǐng)域的重要課題。家庭收入、住房建設(shè)成本、人口密度、貸款利率等因素在研究領(lǐng)域中比較常見(jiàn)，除此之外，財(cái)政結(jié)構(gòu)導(dǎo)致地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴也是重要的因素之一。

作為房?jī)r(jià)中重要的組成部分，土地價(jià)格理所當(dāng)然被認(rèn)為是導(dǎo)致高房?jī)r(jià)的重要原因（Du et al. 2011），也有不少文獻(xiàn)證明房?jī)r(jià)的波動(dòng)主要由土地價(jià)格的波動(dòng)所導(dǎo)致（Deng et al. 2012）。即便如此，土地價(jià)格也并不能完全勾勒出我國(guó)房?jī)r(jià)的情況。另一個(gè)值得重視的因素是我國(guó)的官員晉升系統(tǒng)，增加財(cái)政收入的財(cái)政激勵(lì)，結(jié)合官員所面臨的晉升激勵(lì)，共同導(dǎo)致了我國(guó)房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲。

從政治體制的角度來(lái)看，我國(guó)政治權(quán)力集中（Blanchard and Shleifer，2001），官員的任命和提拔是自上而下進(jìn)行的，集權(quán)的人事制度使得中央政府通過(guò)晉升的政治激勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)意志（許成剛，2009），地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方官員仕途的升遷緊密結(jié)合在一起。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府官員處于“政治晉升錦標(biāo)賽”（Political Tournament；周黎安，2004）的政治環(huán)境下，地區(qū)間官員通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的相互競(jìng)爭(zhēng)（包括惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、過(guò)度投資等）獲得晉升，政治激勵(lì)已經(jīng)成為一個(gè)重要的因素推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和發(fā)展。在晉升激勵(lì)下，房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮不僅能夠滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的財(cái)政資金，同時(shí)，所帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的繁榮也是顯而易見(jiàn)的。Gao et al.（2014）提供的證據(jù)表明，在新任官員比例（以新任省委常委比例衡量）較多的地區(qū)，地方官員的晉升激勵(lì)越大，住房?jī)r(jià)格和房屋銷(xiāo)售額也更高。

分稅制改革之后，當(dāng)前的財(cái)政體系鼓勵(lì)了地方政府更多依賴預(yù)算外收入來(lái)提供公共物品（Shen et al. 2012），而土地出讓金收入是預(yù)算外收入中較大的組成部分，因而地方政府高度依賴土地財(cái)政的現(xiàn)象十分普遍，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)迅猛的擴(kuò)張和房?jī)r(jià)的不斷上漲。

4. 公共財(cái)政改革與地方債務(wù)擴(kuò)張問(wèn)題

由前文的分析，政治上的晉升激勵(lì)，導(dǎo)致地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)展眾多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目的進(jìn)展需要龐大的財(cái)政資金支持。除了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入之外，地方債是另一種用于支持城市建設(shè)的資金來(lái)源。地方政府不允許直接從資本市場(chǎng)融資，絕大多數(shù)的債務(wù)來(lái)源于地方投融資平臺(tái)，城市信托投資公司是地方投融資平臺(tái)的主要形式之一（Wang et al. 2011）。幾乎所有的市政府都有自己的信托投資公司，城市信托投資公司的主要職能是幫助政府募集城市建設(shè)資金，市政府通常是這類公司的主要成員，并且支持其發(fā)展。地方政府通常會(huì)使用財(cái)政收入注資，并且轉(zhuǎn)給其土地使用權(quán)以及其他公共資產(chǎn)，保證城市信托投資公司符合抵押物要求而獲得更多的銀行貸款（Tsui 2011）。

有研究認(rèn)為，2008年后的金融危機(jī)導(dǎo)致地方投融資平臺(tái)的擴(kuò)張，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，中國(guó)政府制定了一系列的財(cái)政刺激計(jì)劃，包括4萬(wàn)億的財(cái)政注資保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。4萬(wàn)億的財(cái)政計(jì)劃中，中央政府提供其中的1.8萬(wàn)億，地方政府提供其余的資金（Lu and Sun 2013）。在地方政府財(cái)政吃緊的情況下，該舉措導(dǎo)致了地方對(duì)投融資平臺(tái)極大的需求，在2009年中期，各級(jí)政府的投融資平臺(tái)數(shù)量為3 800個(gè)（Lu and Sun 2013），而根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年的調(diào)研報(bào)告，這一數(shù)字達(dá)到了7 170個(gè)。

通過(guò)地方投融資平臺(tái)，地方政府成功地為各個(gè)城市建設(shè)項(xiàng)目融資，但同時(shí)累積了數(shù)額巨大的地方政府債務(wù)，根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，全國(guó)的政府債務(wù)達(dá)到了20.7萬(wàn)億元，其中10.9萬(wàn)億元的地方政府債務(wù)，這一比例占GDP的36.7%。地方政府債務(wù)中，絕大多數(shù)（37%左右）是通過(guò)地方投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)的，86.8%的債務(wù)主要用于支持交通建設(shè)、市政建設(shè)以及保障房建設(shè)。地方政府有直接償付責(zé)任的債務(wù)余額為10.6萬(wàn)億元，相比2010年的債務(wù)增長(zhǎng)了20%。

地方債務(wù)的擴(kuò)張使得地方政府和銀行關(guān)系十分脆弱，考慮到這些債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)，地方債已成為目前地方政府最大擔(dān)心的問(wèn)題之一。根據(jù)審計(jì)署2013年的報(bào)告，地方政府過(guò)度依賴于土地財(cái)政，地方政府約37.2%有直接償付責(zé)任的債務(wù)都將土地作為主要的抵押物。土地貶值的情形下，地方政府將不能籌集足夠的資金償還債務(wù)，而銀行流動(dòng)性同時(shí)也受到極大的打擊，對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來(lái)不可預(yù)計(jì)的后果。同時(shí)，地方投融資平臺(tái)也使用土地作為抵押物以獲得貸款，其融資能力主要依賴于土地，土地價(jià)值下降的時(shí)期，地方投融資平臺(tái)將可能達(dá)不到銀行的資本金要求，而降低其為城市建設(shè)而融資的能力（Lu and Sun 2013）。

三、結(jié)論及政策含義

從本文所描述的事實(shí)來(lái)看，現(xiàn)有公共財(cái)政體系在經(jīng)歷了幾輪改革后，結(jié)構(gòu)已經(jīng)較為成熟。公共財(cái)政對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可磨滅的作用，尤其分稅制改革后稅制精簡(jiǎn)、征稅效率提高，極大改善了公共財(cái)政結(jié)構(gòu)。分稅制改革不僅提高了中央財(cái)政收入占比和財(cái)政收入占GDP的比例，同時(shí)保證了政府有足夠的財(cái)政能力為地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)提供資金支持，也能為公共服務(wù)提供必要保障。

但財(cái)政改革并不是沒(méi)有成本，財(cái)政結(jié)構(gòu)所帶來(lái)區(qū)域間財(cái)力的差異導(dǎo)致公共設(shè)施服務(wù)供給不平等，不同地區(qū)公眾所能享受到的公共設(shè)施和服務(wù)（如醫(yī)療保障方面）差異較大，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理、轉(zhuǎn)移支付政策的低效率又進(jìn)一步拉大了地區(qū)間的收入差距。與此同時(shí)，地方政府公共支出義務(wù)并未隨著財(cái)政收入集權(quán)而相應(yīng)減少，對(duì)地方公共服務(wù)供給的要求甚至超出了地方的財(cái)政能力。在允許預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)收入共存的情況下，土地出讓金收入成為地方政府追捧的收入來(lái)源之一，而土地征收的低成本和以壟斷價(jià)格出售更是助長(zhǎng)了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，土地價(jià)格高企更是導(dǎo)致區(qū)域房?jī)r(jià)持續(xù)高漲的重要原因。

在我國(guó)自上而下的晉升體系下，地方官員的晉升需求激勵(lì)著官員為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而大興土木，大量的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目在各地啟動(dòng)。由于資本市場(chǎng)對(duì)政府的準(zhǔn)入限制，城市投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。投融資平臺(tái)的存在不僅幫助地方政府為城市建設(shè)項(xiàng)目成功融資，也為政府積累了巨額的地方債務(wù)?？紤]到土地作為融資的主要抵押物，地方政府的償債能力和銀行系統(tǒng)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)暴露于土地價(jià)格的波動(dòng)之中。

就本文所分析的內(nèi)容來(lái)看，減少財(cái)政系統(tǒng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)負(fù)面影響或許可以通過(guò)進(jìn)一步完善財(cái)政體系得以實(shí)現(xiàn)。目前公共財(cái)政結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的地區(qū)財(cái)政不平等或許能夠通過(guò)更加有效的轉(zhuǎn)移支付得以改善，提高轉(zhuǎn)移支付的公開(kāi)性和透明度，減少貧困地區(qū)對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼的依賴，激勵(lì)地方為擺脫貧困而改善地方投資環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政工具能夠有效降低地區(qū)財(cái)政差距和地區(qū)間收入差距的目的。

地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，財(cái)政收入相對(duì)集權(quán)，而財(cái)政支出負(fù)擔(dān)依然較重。改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴需要從政府所面臨的財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)同時(shí)入手。財(cái)政激勵(lì)方面，考慮如何將地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)相對(duì)應(yīng)、加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政收支的約束，減少重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資項(xiàng)目；而政治激勵(lì)方面，自上而下的政治晉升環(huán)境可以考慮轉(zhuǎn)變地方官員所面臨的激勵(lì)內(nèi)容，引導(dǎo)地方政府將財(cái)政支出投往民生、醫(yī)療、教育等長(zhǎng)期的公共服務(wù)領(lǐng)域，既能縮小區(qū)域間的公共服務(wù)差距和不平等，也能改變當(dāng)前政府扭曲的投資結(jié)構(gòu)和依賴土地財(cái)政的現(xiàn)狀。

［1］ 曹俊文，羅良清. 轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政均等化效果實(shí)證分析.統(tǒng)計(jì)研究 1 （2006）: 43-45.

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Public Finance Reform in China and Unintended Consequences: a Survey

GAO Nan
（Wenlan School of Business， Zhongnan University of Economics and Law， 430073， China）

This paper collecting massive amount of paper about Chinese reform in public finance， we illustrates that public finance system have great influence on China in economy growth and social development. We focus on its effect on economic growth， income inequality， housing bubble and local government debt crisis. We found that the effect of public finance on growth differs from the measurement and time period of sample selection. Fiscal decentralization have led to fiscal inequality and differs in public services providing， the distortion of fiscal expenditure worse the income inequality among different regions. Regarding the local government have great expenditure burden， land leasing revenue become one of the main income resources which let the local government have great reliance on land finance， which directly leading to housing bubble in China. Meanwhile， the local government facing a great promotion incentives which lead to huge amount of infrastructure construction， and local government have accumulated a massive amount of debt， this make the repayment ability and banking system more fragile to housing price.

public finance， economic growth， income inequality， housing bubble， local government debt.

F062.6

A

2095-7572（2016）05-0070-12

〔執(zhí)行編輯：秦光遠(yuǎn)〕

2016-6-26

高楠，（1987--）男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)文瀾學(xué)院助理教授，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。