人民代表大會(huì)制度的地方實(shí)踐創(chuàng)新

孫爽

為了貫徹落實(shí)中央轉(zhuǎn)發(fā)的中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見，研討新形勢(shì)下堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作特別是縣鄉(xiāng)人大工作，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)，由中共北京市委黨校政治學(xué)教研部與北京市人大制度理論研究會(huì)秘書處共同舉辦的“第三屆‘民主與法治學(xué)術(shù)交流研討會(huì)（北京·2016）——人民代表大會(huì)制度的地方實(shí)踐創(chuàng)新”2016年7月在京召開。來自中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院、中國(guó)社科院、北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、南開大學(xué)等科研院所和高校，北京市委黨校、區(qū)縣黨校和全國(guó)部分省市黨校系統(tǒng)等知名專家學(xué)者，全國(guó)人大以及部分省市縣鄉(xiāng)人大的同志共一百多人參加了會(huì)議。參會(huì)人員圍繞“人大制度理論創(chuàng)新”“人大制度實(shí)踐創(chuàng)新”“人大履行法定職權(quán)”“人大代表履職工作”和“區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作”等五個(gè)專題進(jìn)行了研討?，F(xiàn)將本次會(huì)議上有代表性的觀點(diǎn)綜述如下。

一、主題發(fā)言

作為會(huì)議的主辦方，中共北京市委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)王民忠首先對(duì)大家的到來表示熱烈的歡迎。他指出，民主與法治是中國(guó)社會(huì)主義政治文明和法治中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)與基本內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的雙翼。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興意義重大。但是當(dāng)前民主法治建設(shè)過程中還存在若干錯(cuò)誤論述和現(xiàn)實(shí)問題亟需我們正視和解決。正如習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話所講道，當(dāng)代中國(guó)正經(jīng)歷著我國(guó)歷史上最為廣泛而深刻的社會(huì)變革，也正在進(jìn)行著人類歷史上最為宏大而獨(dú)特的實(shí)踐創(chuàng)新，這種前無古人的偉大實(shí)踐必將給理論創(chuàng)造、學(xué)術(shù)繁榮提供強(qiáng)大動(dòng)力和廣闊空間。三年來的實(shí)踐證明，北京市人大制度理論研究會(huì)和北京市委黨校政治學(xué)教研部之間建立起來的學(xué)術(shù)交流研討機(jī)制，是一個(gè)理論與思想迸發(fā)、學(xué)界與實(shí)際工作部門共贏的合作機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)的民主與法治建設(shè)具有積極的貢獻(xiàn)作用。希望廣大同仁能夠在我們的民主與法治學(xué)術(shù)交流研討會(huì)中積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，為推動(dòng)社會(huì)主義政治文明與法治中國(guó)首善之區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)自己的智慧和力量。

作為會(huì)議的另一主辦方，北京市人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)席文啟也對(duì)各位專家學(xué)者的到來表示歡迎。他指出，與前兩次研討會(huì)相比，這次會(huì)議主題更有實(shí)踐價(jià)值。近年來，北京市人大及其常委會(huì)在實(shí)踐創(chuàng)新方面也取得了重要進(jìn)展，包括不斷推進(jìn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的制度化和規(guī)范化，深化對(duì)人大制度本質(zhì)和內(nèi)在優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)等。希望這次研討會(huì)能夠秉持正確政治方向，提倡理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，充分發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、實(shí)踐導(dǎo)向，辦出一屆有特色有成效的研討會(huì)。

中國(guó)人大制度理論研究會(huì)副理事長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任張春生站在更高的平臺(tái)對(duì)該會(huì)議的意義進(jìn)行了肯定，對(duì)會(huì)議內(nèi)容提出了期待。他指出，人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家的根本政治制度，是由一系列制度組成。這一系列制度從無到有、從零散到系統(tǒng)，都是經(jīng)由實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)積累才得以形成。他以視察制度的形成為例進(jìn)行了說明，并進(jìn)一步指出，地方創(chuàng)新應(yīng)該是人民代表大會(huì)制度創(chuàng)新的主渠道：一方面，地方人大，尤其是縣、鄉(xiāng)人大，其人大代表實(shí)行直接選舉，最能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度優(yōu)勢(shì)，也最容易進(jìn)行制度創(chuàng)新和探索出成果；另一方面，地方人大特別是縣、鄉(xiāng)人大，創(chuàng)新的空間大、靈活性強(qiáng)，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注。

國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部主任范文以“尊重人民主體地位，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度”為主題，對(duì)如何加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)談了三點(diǎn)看法。他認(rèn)為，第一，要明確加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)的價(jià)值選擇，即尊重人民主體地位，保障人民當(dāng)家作主。第二，要明確加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)的奮斗目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。第三，要在堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”、處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系和落實(shí)五大發(fā)展理念的前提下，明確加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)的著力點(diǎn)與創(chuàng)新點(diǎn)。

中共中央黨校原副教育長(zhǎng)、科社教研部主任王懷超認(rèn)為，黨的十八大以來，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段——制度建設(shè)階段。他以30年左右時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，將1949～2049年劃分為三個(gè)階段：第一階段為1949～1979年的毛澤東時(shí)代，也即新中國(guó)的奠基期，主要目標(biāo)是推翻舊時(shí)代，建立新時(shí)代。第二階段為1979～2012年的改革開放時(shí)代，主要目標(biāo)是揚(yáng)棄舊體制，建立新體制。第三階段為2012年黨的十八大之后的制度建設(shè)時(shí)代，以黨的十八大和三中、四中、五中全會(huì)為依托，初步形成了一個(gè)內(nèi)含政治綱領(lǐng)、施政綱領(lǐng)、國(guó)家綱領(lǐng)（法治綱領(lǐng)）和發(fā)展理念綱領(lǐng)的黨中央戰(zhàn)略布局。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)燕繼榮以“什么是中國(guó)特色社會(huì)主義和什么是中國(guó)特色社會(huì)主義制度”“中國(guó)特色社會(huì)主義是否已經(jīng)固定成型、應(yīng)該如何發(fā)展”這兩個(gè)問題為大背景談了六點(diǎn)看法。他認(rèn)為，一是要把“制度”“社會(huì)主義制度”和“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”這幾個(gè)概念區(qū)分清楚。現(xiàn)在“社會(huì)主義制度”還尚待厘清。二是要把中國(guó)制度安排的法理依據(jù)弄清楚?，F(xiàn)在關(guān)于制度安排還缺乏一個(gè)充分的解釋。三是要弄清楚現(xiàn)代文明制度的底線。現(xiàn)代文明制度的底線應(yīng)該是民主和法治。四是什么樣的制度才算是好制度？如果以學(xué)界政道與治道區(qū)分之說為分類依據(jù)，政道與治道之間應(yīng)是疊加關(guān)系而非替代關(guān)系。五是如何評(píng)價(jià)中國(guó)的制度？中國(guó)的制度在理念上不輸理但缺少具體的制度設(shè)計(jì)。六是中國(guó)制度改革的方向究竟是什么？毫無疑問應(yīng)該是民主與法治。

清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治學(xué)系主任張小勁以“依法治國(guó)與全面深化改革”為背景，就改革布局中的人大、改革進(jìn)程中的人大、改革研究中的人大談了自己的看法。第一，在全面深化改革整體布局中，人民代表大會(huì)制度不是一個(gè)改革的對(duì)象，而是一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)的中軸，主要應(yīng)對(duì)其他制度運(yùn)作提供保障和改善。第二，改革進(jìn)程中的人大面臨著并列式改革，即一方面人大自身要改革，另一方面黨和人大要為改革提供支撐和保障。第三，在人大改革研究中，要關(guān)注人大如何實(shí)行并列式改革——既做好自身改革又為改革發(fā)揮好保障功能；要關(guān)注在體制不變的情況下，如何通過制度的完善和機(jī)制的推進(jìn)，使整個(gè)制度走向更加成熟。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系主任王續(xù)添從社會(huì)構(gòu)建與基層治理中的地方人大關(guān)系的視角談了對(duì)地方人大制度的思考。在他看來，地方各級(jí)人大是社會(huì)聯(lián)系最為緊密的地方所在，最能夠發(fā)揮社會(huì)構(gòu)建與基層治理的功能。首先，地方人大是社會(huì)構(gòu)建和基層治理的制度基礎(chǔ)；其次，地方人大是公民社會(huì)和政府之間的橋梁和紐帶；再次，地方人大是地方治理的維護(hù)者和捍衛(wèi)者；最后，面向社會(huì)構(gòu)建和基層治理，地方人大應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)連接制度和授權(quán)、監(jiān)督制度建設(shè)。

二、關(guān)于人大制度理論創(chuàng)新

關(guān)于人大制度的理論創(chuàng)新，學(xué)者們的關(guān)注點(diǎn)主要集中在人民代表大會(huì)制度本身及其具體制度的設(shè)計(jì)上。

人民代表大會(huì)制度究竟為何有優(yōu)勢(shì)，上海市委黨校政治學(xué)教研部主任程竹汝從學(xué)理上對(duì)人大制度及其改革問題作出了獨(dú)到的解釋。與很多學(xué)者認(rèn)為的民主“元”問題只有一個(gè)不同，他認(rèn)為，民主的“元”問題有兩個(gè)：一個(gè)是政權(quán)的合法性，即針對(duì)權(quán)力來源于人民的問題，國(guó)家政權(quán)所推行的政策在多大程度上獲得民眾的授權(quán)和認(rèn)可；另一個(gè)是公共政策的社會(huì)適應(yīng)性，即聚焦權(quán)力服務(wù)于人民的問題，國(guó)家政權(quán)所推行的政策在多大程度上反映了國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、又在多大程度上反映了大多數(shù)民眾的利益和主張。人民代表大會(huì)制度不僅承載著權(quán)力來源于人民的要求，也體現(xiàn)著權(quán)力服務(wù)于人民的邏輯。它是集公民選舉權(quán)和公民的參與權(quán)，選舉制度和參與制度為一體的制度。

選舉問題歷來是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授何俊志針對(duì)選舉的道路問題開創(chuàng)性地提出了中國(guó)選舉制度改革的第三種思路。在他看來，現(xiàn)有的兩種改革思路——直接選舉先行還是競(jìng)爭(zhēng)選舉先行——都蘊(yùn)含著某種潛在的危機(jī)。無論走哪條路，都必然要有一套著眼于未來的理性制度設(shè)計(jì)。一個(gè)可行的思路是，在權(quán)衡直接化與競(jìng)爭(zhēng)化的選擇之間，應(yīng)該首先開啟理性化改革，走理性化先行的思路，建立起一套理性的選舉管理體系與規(guī)則。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系副主任孫龍對(duì)縣級(jí)人大代表直選中選區(qū)劃分制度進(jìn)行了考察分析。他指出，現(xiàn)有的選區(qū)劃分制度重描述性代表而輕實(shí)質(zhì)性代表，強(qiáng)調(diào)職業(yè)代表而非地域代表，采取事先指定機(jī)制來保證特定黨派和群體的結(jié)構(gòu)比例。建議以居住地為基礎(chǔ)劃分選區(qū)，將小選區(qū)名額和性別、民族和民主黨派等方面的結(jié)構(gòu)比例名額分開，通過選后補(bǔ)償機(jī)制來保證性別、民族和民主黨派等方面的代表性。北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授黃小鈁就代表與選舉的關(guān)系進(jìn)行了更深層次的理論闡釋。他認(rèn)為，選舉與代表是現(xiàn)代民主政治的兩個(gè)要素，選舉主要是解決權(quán)力的來源，即合法性問題；代表主要是解決民主所代表的規(guī)模困境。雖然選舉和代表密不可分，但是從二者的概念來看，并沒有關(guān)聯(lián)，只是隨著時(shí)間的推演，二者的關(guān)系才變得如此緊密，并形成了今天的代議制民主。針對(duì)“我們應(yīng)該如何對(duì)待今天的選舉與代表”問題，他從正反兩個(gè)角度進(jìn)行了闡釋：從正面的意義來講，一方面選舉可以提升代表的合法性；另一方面選舉可以提升代表的活躍性和責(zé)任心。從負(fù)面的意義來講，人們過度的關(guān)注選舉，則會(huì)忽視選舉之后代表干什么；相反，如果過度關(guān)注選舉之后干什么，選民則會(huì)對(duì)選舉行為不關(guān)注，進(jìn)而造成公民的冷漠。

隨著中央對(duì)協(xié)商民主的日益重視，協(xié)商民主及其具體實(shí)施方式也成為學(xué)者們關(guān)注的對(duì)象。北京市委黨校政治學(xué)教研部副主任周美雷就人大制度框架下的協(xié)商民主創(chuàng)新進(jìn)行了研究。在他看來，人大制度內(nèi)涵了協(xié)商民主的基因，人民協(xié)商是人大制度框架下協(xié)商民主的基本屬性。在人大制度中推進(jìn)協(xié)商民主，應(yīng)包括內(nèi)在路徑和外在路徑兩個(gè)維度。內(nèi)在路徑要推進(jìn)立法協(xié)商、監(jiān)督協(xié)商、決定協(xié)商、選舉協(xié)商；外在路徑要推動(dòng)人大代表的建議協(xié)商和社會(huì)團(tuán)體在人大平臺(tái)上開展的協(xié)商。他指出，在人大制度中推行協(xié)商民主具有極其重要的價(jià)值：一是社會(huì)主義民主建設(shè)的重要途徑；二是國(guó)家制度內(nèi)的民主道路的中國(guó)模式；三是當(dāng)前發(fā)揮人大制度作用的一種需要。此外，立法協(xié)商作為協(xié)商民主的一種重要方式也備受學(xué)者關(guān)注。江蘇省委黨校法政部主任布成良認(rèn)為，立法協(xié)商屬于我國(guó)的優(yōu)良傳統(tǒng)，在我國(guó)原有制度和實(shí)踐中早已存在，近年來，則逐步轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)和制度建設(shè)的歷史階段。就立法協(xié)商的實(shí)踐而言，目前存在著制度規(guī)范有待提升、參與主體范圍和事項(xiàng)有待拓展、參與主體的地位有待提高等問題。提高立法協(xié)商質(zhì)量，必須正確理解立法協(xié)商的概念、主體和性質(zhì)問題，這是破解立法協(xié)商實(shí)踐難題的關(guān)鍵。廣東省委黨校行政學(xué)教研部副主任陳家剛則對(duì)基層人大代表參與立法協(xié)商問題進(jìn)行了探索。他指出，現(xiàn)行立法體制決定了基層人大代表無法直接參與立法活動(dòng)，但是基層人大代表可以通過立法協(xié)商等方式間接在立法工作中反映民意、整合民意以及促進(jìn)民意的實(shí)現(xiàn)。目前，基層人大代表參與立法協(xié)商還存在一些問題，建議在形式多樣化、內(nèi)容廣泛化、過程透明化以及反饋制度化等方面進(jìn)一步完善。

三、關(guān)于人大制度實(shí)踐創(chuàng)新

北京市人大近年來在推動(dòng)制度創(chuàng)新方面作了積極探索。北京市人大常委會(huì)研究室副主任田洪俊指出，推動(dòng)地方實(shí)踐創(chuàng)新，首先要把制度搞清楚。就北京市人大及其常委會(huì)30多年來的實(shí)踐而言，一是正確認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度本質(zhì)特征和內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。二是劃清國(guó)家根本政治制度、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、人大工作三者之間的區(qū)別與聯(lián)系。三是進(jìn)一步樹立正確的權(quán)力觀和工作價(jià)值觀。四是著力解決思想上和程序上兩個(gè)突出問題。其次，要把制度好好用。具體而言，就是要堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一。人民代表大會(huì)制度以保證人民當(dāng)家作主為核心，要將人民民主的實(shí)現(xiàn)方式、黨的執(zhí)政方式和國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行方式融為一體。最后，要堅(jiān)持人大好好干。近年來，北京市人大在以下幾個(gè)方面進(jìn)行了努力：在立法工作方面，進(jìn)一步解決立法的公正性、針對(duì)性和有效性問題；在重大事項(xiàng)決定方面，不求說了算、只求說得對(duì)；在監(jiān)督工作方面，進(jìn)一步增強(qiáng)有效性；在代表工作方面，推進(jìn)代表聯(lián)系人民群眾的制度化、規(guī)范化。北京市人大制度理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)席文啟在此基礎(chǔ)上對(duì)北京市人大的創(chuàng)新工作進(jìn)行了一些補(bǔ)充。他認(rèn)為，北京市人大創(chuàng)新有以下四個(gè)特點(diǎn)：第一，堅(jiān)持制度依托，用制度引領(lǐng)創(chuàng)新。第二，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，為解決問題創(chuàng)新。第三，堅(jiān)持工作中心，為推動(dòng)工作創(chuàng)新。第四，堅(jiān)持人民為本，為人民主動(dòng)創(chuàng)新。在對(duì)創(chuàng)新原因進(jìn)行分析時(shí)，他認(rèn)為有以下六點(diǎn)可以解釋近年來北京人大的創(chuàng)新工作：第一，對(duì)人大制度有比較深刻的自覺、自信。第二，對(duì)人大工作有比較深厚的責(zé)任、感情。第三，對(duì)人大的工作屬性有比較深入的了解。第四，對(duì)人大工作的特點(diǎn)有比較準(zhǔn)確地把握。第五，對(duì)人大工作規(guī)律有比較深入的認(rèn)知。第六，對(duì)人大建設(shè)有比較前瞻的思想。