城中村改造中的困境及對(duì)城市政府職能轉(zhuǎn)變的要求

李強(qiáng)

摘 要：伴隨著我國快速的城市化進(jìn)程，城中村作為一種特殊的社區(qū)形態(tài)曾大量出現(xiàn)，隨后又開始逐漸消失。在此過程中，出現(xiàn)了大量的社會(huì)問題，甚至引發(fā)暴力沖突和群體性事件。本文歸納了城中村的若干特征，總結(jié)了城中村目前存在的突出問題，分析了城中村改造中的困境及其成因，并在此基礎(chǔ)上探討了城市政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力和方向。

關(guān)鍵詞：城中村改造；困境；政府職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)： F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）26-85-2

1 城中村及其特征

1.1 城中村莊的定義

村，又稱“城中村”，是指已納入城市總體規(guī)劃和建設(shè)范圍內(nèi)的，農(nóng)業(yè)用地很少或根本沒有居民的職業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式，城市改造，但建筑景觀和民俗居民仍然缺乏城市社區(qū)的特點(diǎn)，建立的性質(zhì)上的集體土地仍然被稱為“村”居民的結(jié)算。城中村在當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^出租房屋獲得經(jīng)濟(jì)來源，外國永久居民通過租賃住房獲得臨時(shí)居住，因此它是一種內(nèi)部服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的城鄉(xiāng)社區(qū)。

1.2 城市村的2個(gè)特點(diǎn)

與周邊城市地區(qū)相比，該村的主要特點(diǎn)：

①土地。農(nóng)村宅基地屬于集體所有制，農(nóng)村宅基地為主，其他建設(shè)用地為輔，農(nóng)業(yè)用地減少了，一些成熟的村莊沒有農(nóng)業(yè)用地。

②架構(gòu)。家庭住宅建筑的主要建筑，通常缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建筑密度和容積率非常高，違法建設(shè)、私搭亂建豐富，配套的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，更少的公共綠地、文化、體育和休閑設(shè)施。

③人口。地方居民的職業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式既有城鄉(xiāng)二元、職業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，當(dāng)?shù)鼐用窈土鲃?dòng)人口的文化素質(zhì)普遍不高，社會(huì)保障的難度，當(dāng)?shù)鼐用窈土鲃?dòng)人口之間的房東和租客的關(guān)系，形成了孤立的二元社會(huì)。

④經(jīng)濟(jì)。村民的主要經(jīng)濟(jì)來源是出租收入和集體經(jīng)濟(jì)紅利和小規(guī)模的餐飲業(yè)、商業(yè)，部分外來人口在農(nóng)村從事商業(yè)，因此房屋租賃和衍生經(jīng)濟(jì)成為一種主要的經(jīng)濟(jì)模式。

2 城中村存在的主要問題

城中村是我國城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，這一過程中的主要問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1 建筑密度過大，環(huán)境質(zhì)量普遍較差

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房價(jià)上漲迅猛。人們對(duì)廉價(jià)住房的需求日益迫切，城中村房租價(jià)格也水漲船高。為了獲得更多的租金，違法亂建、亂搭蓋“握手樓”和“接吻樓”等極為常見，有的城中村建筑密度達(dá)到70%以上，甚至達(dá)到90%。城中村建筑呈無序布局狀態(tài)，住宅的日照、間距等難以滿足基本的衛(wèi)生和生活要求，隨之而來的亂設(shè)牌匾、亂懸掛、亂晾曬、亂堆亂放等現(xiàn)象嚴(yán)重影響到了居住環(huán)境。再加上垃圾處理、排水排污等基礎(chǔ)設(shè)施先天不足，使得垃圾無序堆放、排水不暢等現(xiàn)象更為突出。

2.2 市政基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，安全隱患極為嚴(yán)重

城中村的住宅建筑新舊混雜，既有近期新建的衛(wèi)生設(shè)施較全、裝修較好的鋼筋混凝土住房；也有20世紀(jì)七八十年代建造的有部分衛(wèi)生設(shè)施的磚混結(jié)構(gòu)住房；還有建造歷史較久的無衛(wèi)生設(shè)施的木、石、磚木結(jié)構(gòu)住房。村里的對(duì)外交通往往只有一兩處寬度約為5～7米的道路，村內(nèi)道路多為2米以內(nèi)的小巷，遠(yuǎn)不符合消防通道標(biāo)準(zhǔn)。許多城中村甚至沒有納入統(tǒng)一的城市污水排放系統(tǒng)，沒有沖水式廁所和排污管道。老房子安裝的電線太亂，隨著人口和家用電器的不斷增加，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的線路經(jīng)常出現(xiàn)短路現(xiàn)象。

2.3 公共服務(wù)設(shè)施普遍不足

城中村里的文化和公益性娛樂設(shè)施普遍數(shù)量少、檔次低，供老年人和兒童使用的公共活動(dòng)場(chǎng)所和綠地則幾乎沒有。受到規(guī)劃限制，幼兒園、醫(yī)院、菜場(chǎng)、公廁等配套設(shè)施也多不全。

3 城中村改造的困境

3.1 改造成本的問題

城中村改造的真正難點(diǎn)在于改造資金的來源。政府自己因發(fā)開成本過于高昂而難以啟動(dòng)改造，村民集體經(jīng)濟(jì)通常也無此財(cái)力，只能給予優(yōu)惠政策吸引房地產(chǎn)商介入開發(fā)。巨大的居民數(shù)量和高密度的建筑體量，以及前期的安置增加的成本投入，使得拆遷補(bǔ)償費(fèi)用成為城中村改造項(xiàng)目中最重要的一項(xiàng)成本。除拆遷補(bǔ)償安置外，開發(fā)商還要負(fù)擔(dān)道路拓寬、市政管線改造等市政配套費(fèi)用。

3.2 拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}

以前城中村居民的收益主要來自出租住房和村集體經(jīng)濟(jì)的可分配收益，其中又以前者在居民家庭收入中所占的份額為最大。若按照現(xiàn)行模式進(jìn)行城中村改造，改造中最大的矛盾和沖突是關(guān)于確定土地與房屋一次性貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。目前在實(shí)際改造中，補(bǔ)償價(jià)格的形成往往通過結(jié)合市場(chǎng)交易和行政強(qiáng)制的方法來解決。城中村居民對(duì)拆遷有普遍的抵觸心理，覺得補(bǔ)償應(yīng)該覆蓋拆遷改造所帶來的一切損失和支出。而通常的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮城中村土地的特殊性質(zhì)，普遍較低，補(bǔ)償費(fèi)用分配也不盡合理。由于對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理解的分歧，以及部分地方在實(shí)施拆遷過程中的違法行為，造成拆遷過程中出現(xiàn)種種矛盾激化，甚至暴力沖突的情況。

3.3 人員安置的問題

很多城中村還有鄉(xiāng)、村等行政建制，以及集體企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，這是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民賴以為生的生存基礎(chǔ)，如何處理這些財(cái)產(chǎn)，給城中村的改造增加了很多困難。征地后，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員沒有了最根本的生活資料，傳統(tǒng)的生活方式被改變，也沒有基本生活技能以適應(yīng)新城市化的生活。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育都是尚待解決的問題。此外，城中村拆遷后，以低收入打工者為主的外來暫住人口的居住、生活亦會(huì)受到較大影響。

4 城中村問題的成因

4.1 城鄉(xiāng)二元體制

該系統(tǒng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。1951《城市住宅管理暫行條例》頒布實(shí)施，城鄉(xiāng)人口制度從制度的正式實(shí)施中分離。此后，隨著工業(yè)化的發(fā)展，大量的農(nóng)村人口遷移到城市，增加了城市的負(fù)擔(dān)，為了緩解這種狀況，在1958個(gè)戶籍的<<中華人民共和國戶籍管理?xiàng)l例>>開始在戶口遷移、食品供應(yīng)、就業(yè)安排、社會(huì)保障等方面嚴(yán)格區(qū)分了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口、城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)二元分割的二元制度實(shí)施。從那時(shí)起，在城市化的過程中，村里的原始土地被接管，村成為城市的一部分。村民生活在城市，但不能享受同城鎮(zhèn)居民一樣的就業(yè)和社會(huì)保障等福利。

4.2 土地集體所有制

在城市化的一些地區(qū)，集體土地實(shí)際上是從事國有土地的某些職能。根據(jù)我國法律規(guī)定，城市土地所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于村集體所有，已經(jīng)包圍城市的村民住宅和部分村集體財(cái)產(chǎn)的土地仍歸村集體所有。村民的身份仍然是一個(gè)農(nóng)民，是固定在集體土地上的。土地名義上屬于集體所有，由村委會(huì)管理，但土地所有制的實(shí)際主體不明確，業(yè)主缺位。此外，土地使用權(quán)不明確，社會(huì)保障制度不完善，村民將宅基地作為基本的生活保障?，F(xiàn)行宅基地制度是政府管理城市村的根本原因。

4.3 土地產(chǎn)權(quán)的定義不明確

城市中的村莊問題主要集中在土地產(chǎn)權(quán)問題上。產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等。我國土地的集體所有制只是以所有權(quán)的名義，村集體和村民都只有使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，事實(shí)上，村集體不完整的土地產(chǎn)權(quán)。這一土地制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，優(yōu)越的地理優(yōu)勢(shì)使村用地差別地租非常高，在缺乏規(guī)范化管理的條件下，其價(jià)值是由村民的房屋租賃來實(shí)現(xiàn)的。經(jīng)過長時(shí)間的積累，農(nóng)村土地被各種違法建設(shè)所覆蓋，成為村里的土地所有制的最大障礙，成為城中村改造的最大障礙。

4.4 快速城市化進(jìn)程

隨著城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，原有的中心城市不斷擴(kuò)大，郊區(qū)的村莊逐漸被包圍，大部分耕地被開發(fā)利用，霍姆斯戴德酒店也保留下來。城市中的村莊處于一定的社會(huì)階段，為我國的城市化進(jìn)程做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而由于缺乏有效的、合理的規(guī)劃，城中村在城市中造成了無序的土地利用，給城市建設(shè)和管理造成了巨大的隱患，最終影響到城市整體規(guī)劃的實(shí)施，成為城市建設(shè)中不可避免的弊病。

4.5 廉租住房供求之間的巨大差距

村已成為所有類型的人的共同選擇，最根本的原因在于它的低租金。城中村，利用城鄉(xiāng)二元的城鄉(xiāng)二元制度，通過低租金賺了很多錢，這就是為什么城中村有著頑強(qiáng)的生命力。我國城市廉租住房項(xiàng)目還處于初步實(shí)施中，這也為村民們利用宅基地實(shí)現(xiàn)自己的利益提供了機(jī)會(huì)。

4.6 城市建設(shè)管理“近視眼”

在城市建設(shè)和投資的過程中，政府為了短期的利益和間接的土地收購，而且還出現(xiàn)了城市起到了推波助瀾的作用?，F(xiàn)行的耕地征收補(bǔ)償政策有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償缺乏必要的界定。因此，政府為了減少土地征收和補(bǔ)償資金的數(shù)額，采取各地農(nóng)村、農(nóng)地征收，尋求城市建設(shè)的快速擴(kuò)張。

5 城中村改造與政府職能轉(zhuǎn)變

城中村的改造主要依賴市場(chǎng)機(jī)制，其問題集中反映在各方利益主體之間的關(guān)系上，關(guān)鍵是各方的利益分配與協(xié)調(diào)。政府在拆遷改造過程中的角色主要有三個(gè)：發(fā)放拆遷許可證、行政裁決（拆遷人和被拆遷人達(dá)不成協(xié)議的情況下）、執(zhí)行裁決。在實(shí)際的拆遷改造過程中，政府角色經(jīng)常表現(xiàn)為越位或缺位。越位包括濫用拆遷行政許可權(quán)，為追求效率而忽視法定程序，對(duì)拆遷評(píng)估的干預(yù)較重，價(jià)格評(píng)估與市場(chǎng)往往脫節(jié)。缺位包括裁決程序不公開，裁決內(nèi)容不具體。給公眾的印象是政府和開發(fā)商是合伙人，進(jìn)一步損害了政府的形象。在城中村改造問題困境的壓力下，城市政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)重點(diǎn)圍繞以下幾方面展開：

5.1 在職能范圍上，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變

其中關(guān)鍵是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府應(yīng)集中精力管理公共事務(wù)，而不要干預(yù)市場(chǎng)事務(wù)與社會(huì)自我協(xié)調(diào)處理的事務(wù)，這樣有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性。要深入貫徹行政許可法，減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)。要完善行政審批方式，簡化和規(guī)范程序，制定操作規(guī)程，向社會(huì)公開。其次要做到權(quán)責(zé)相一致，對(duì)權(quán)力的行使實(shí)行問責(zé)制，履責(zé)過程接受各方面監(jiān)督，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和公眾的監(jiān)督。城中村改造主要依賴市場(chǎng)機(jī)制，政府要實(shí)行政策引導(dǎo)下的多元市場(chǎng)主體（包括政府、企業(yè)、市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)和民間組織等）參與的新型改造機(jī)制，逐漸從政企、政社、政事不分和高度集中的管理職能中抽離出來，將屬于企事業(yè)單位、中介組織的權(quán)力歸還，將自身定位成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控者和改革開放的推動(dòng)者。

5.2 創(chuàng)建服務(wù)型政府，履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能

包括公共設(shè)施、廉租房、環(huán)境衛(wèi)生、人口計(jì)生、治安等領(lǐng)域。在改造過程中，為了確保農(nóng)民失地不失利，要及時(shí)在村民中建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行最低生活保障制度，保障原村民的基本生活。其關(guān)鍵之處就在于促進(jìn)社會(huì)保障制度的改革與創(chuàng)新。如成立村民社會(huì)保險(xiǎn)基金，或積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)村民參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。要充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的作用，利用社區(qū)建設(shè)最大限度地發(fā)揮社區(qū)管理和服務(wù)的功能。

5.3 加強(qiáng)法制建設(shè)，包括制度管理與規(guī)則管理

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是法制經(jīng)濟(jì)，法治政府的重要標(biāo)志是重視立法、按法作為、依法行政、公正執(zhí)法、違法必究。在立法方面首先要打破城鄉(xiāng)二元體制，終結(jié)二元戶籍制度，讓城中村村民和城市居民保持身份一致。其次根據(jù)城市化實(shí)際進(jìn)程，明確城中村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。如將城中村土地征為國有，出讓給村股份公司或其他集體經(jīng)濟(jì)組織作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地或村民住房建設(shè)用地。土地所有權(quán)歸國家所有，股份公司只有使用權(quán)，村民具有地上建筑物的所有權(quán)和使用權(quán)。允許城中村居民土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)并獲得收益。村民以土地使用權(quán)在開發(fā)公司中入股，并以此享有一定面積的住宅分配權(quán)和年度分紅權(quán)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 白濤，葉嘉國.珠江三角洲城中村問題探析[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2004（03）.

[2] 陳鵬.“城中村”改造的策略轉(zhuǎn)變[J].規(guī)劃師，2004（05）.