失地農(nóng)民社區(qū)治理特殊性、困境及對(duì)策研究

侯冬梅

摘 要：在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生了失地農(nóng)民社區(qū)。由于失地農(nóng)民社區(qū)自身的特殊性，使得其社區(qū)治理存在著一定困境。擬從失地農(nóng)民社區(qū)治理主體困境的角度，重點(diǎn)研究治理主體權(quán)力困境和能力困境。要突破這雙重困境，必須完善失地農(nóng)民社區(qū)治理相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范社區(qū)治理多元主體之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理主體增權(quán)；同時(shí)通過提供有效的服務(wù)增加社區(qū)治理主體參與機(jī)會(huì)、參與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)治理主體增能。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民社區(qū)；社區(qū)治理；困境；治理主體

中圖分類號(hào)：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-9255（2016）02-0001-06

失地農(nóng)民在征地完結(jié)后，首要面對(duì)的就是城市融入問題。失地農(nóng)民社區(qū)是失地農(nóng)民城市融入問題解決的社會(huì)化組織載體?，F(xiàn)有研究對(duì)于“失地農(nóng)民社區(qū)”并沒有統(tǒng)一的概念，筆者通過整理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，只有學(xué)者周建瑜對(duì)失地農(nóng)民社區(qū)給了明確的界定，她認(rèn)為失地農(nóng)民社區(qū)主要指在法定的城市社區(qū)中，由失地農(nóng)民構(gòu)成的演替式邊緣社區(qū)和含有失地農(nóng)民的混合式綜合社區(qū)，也包括所有戶籍轉(zhuǎn)為城市市民身份的“城村”和“鎮(zhèn)村”居民。[1]學(xué)者們關(guān)于失地農(nóng)民社區(qū)的類屬上也存在一定的分歧，其代表性的觀點(diǎn)主要由兩種：一種認(rèn)為失地農(nóng)民社區(qū)屬于演替式邊緣社區(qū)[2]；另一種認(rèn)為失地農(nóng)民社區(qū)屬于過渡型社區(qū)。[3]不管對(duì)失地農(nóng)民社區(qū)如何界定和歸類，其實(shí)質(zhì)具有一致性，即在中國特色城鎮(zhèn)化背景下，出現(xiàn)了既不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)也不同于現(xiàn)代城市社區(qū)，社區(qū)居民主要是由失地農(nóng)民構(gòu)成的新型社區(qū)。由于失地農(nóng)民社區(qū)自身的“非城非農(nóng)”、“亦城亦農(nóng)”的特殊性，使得其社區(qū)治理存在著一定困境。農(nóng)民失地之后雖有所“失”，但還需能有所“得”。所“得”并不只是以失地農(nóng)民的城市生存替代農(nóng)村生存，而重點(diǎn)是以其所失換取他們?cè)诔鞘械拈L遠(yuǎn)發(fā)展。失地農(nóng)民安居樂業(yè)離不開其主要生活場(chǎng)域——社區(qū)，破解失地農(nóng)民社區(qū)治理的困境，給失地農(nóng)民“更多獲得感”，分享改革開放的成果，它不僅體現(xiàn)了勞動(dòng)者的尊嚴(yán)，也體現(xiàn)了社會(huì)的公平正義。

一、失地農(nóng)民社區(qū)治理的特殊性

失地農(nóng)民社區(qū)治理相比較于城市社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)治理而言，具有著自身更為獨(dú)特的問題和情境，形成這一特殊性的根源在于城鄉(xiāng)二元分割體制，以及由此產(chǎn)生的二元性公民。失地農(nóng)民社區(qū)治理的特殊性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）失地農(nóng)民社區(qū)治理環(huán)境的特殊性

城市與農(nóng)村在發(fā)展過程中形成了各自不同的自然地理環(huán)境和人文社會(huì)環(huán)境，也形成了城鄉(xiāng)社區(qū)不同的治理環(huán)境。[4]失地農(nóng)民社區(qū)具有城市社區(qū)的特征，又或多或少的、頑強(qiáng)地保存著農(nóng)村社區(qū)的精神，形成了鄉(xiāng)土化與城市化交匯融合的獨(dú)特的治理環(huán)境。

從經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，失地農(nóng)民社區(qū)由以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向以從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

從制度環(huán)境來看，失地農(nóng)民社區(qū)正經(jīng)歷著從農(nóng)村村民自治向城市居民自治的過渡。農(nóng)村村民自治與城市居民自治兩種基層民主自治在制度形式與制度內(nèi)容上存在顯著差異，制度的運(yùn)行基于一定的形式而又體現(xiàn)于特定的內(nèi)容，失地農(nóng)民“有幸經(jīng)歷兩種自治制度的轉(zhuǎn)化”，“不幸”的是他們對(duì)農(nóng)村的村民自治不很熟悉又對(duì)城市的居民自治十分陌生。失地農(nóng)民在兩種自治制度的變遷過程中適應(yīng)制

度的具體特征包括模糊的制度認(rèn)知、搖擺的制度認(rèn)同、矛盾的制度參與、無奈的制度歸屬。[5]

從社會(huì)關(guān)系環(huán)境來看，失地農(nóng)民社區(qū)由以血緣、宗緣、地緣等為主的初級(jí)社會(huì)關(guān)系向以業(yè)緣關(guān)系為主的次級(jí)社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)變；由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)、陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變。失地農(nóng)民社區(qū)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)正在經(jīng)歷破裂與重構(gòu)，即所謂的“熟人社會(huì)的瓦解”。[6]

從地域環(huán)境來看，失地農(nóng)民社區(qū)多位于城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部的新建安置單元房組成的特定空間。

從人工物質(zhì)環(huán)境來看，失地農(nóng)民社區(qū)以一般城市社區(qū)作為參照物或模板，仿照一般城市社區(qū)的建制，基本包括整排的單元樓、綠化、硬化路面、健身器械、基本公共服務(wù)平臺(tái)等。

（二）失地農(nóng)民社區(qū)治理主體的特殊性

按照哲學(xué)的觀點(diǎn)，主體是指進(jìn)行認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)的有意識(shí)的人，也就是某種行為的行為人。根據(jù)主體在社區(qū)治理過程中所起的作用、參與治理的方式及影響不同，將社區(qū)治理主體分為兩大類，即直接主體和間接主體。

作為失地農(nóng)民社區(qū)直接治理主體的新型村委會(huì)具有其特殊性。新型村委會(huì)作為失地農(nóng)民社區(qū)治理的組織載體具有“二元性”。新型村委會(huì)既有別于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的村委會(huì)也有別于城市社區(qū)的居委會(huì)；既保留了傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)村委會(huì)的管理職能，又增加了現(xiàn)代城市社區(qū)的管理職能。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)治理的核心載體是村委會(huì)，現(xiàn)代城市社區(qū)治理的重要載體是居委會(huì)。失地農(nóng)民社區(qū)面臨著村民自治制度向城市社區(qū)居民自治制度的轉(zhuǎn)型，失地農(nóng)民社區(qū)治理的組織載體——新型村委會(huì)，在這一特殊的背景下必然表現(xiàn)出其獨(dú)特性。失地農(nóng)民社區(qū)當(dāng)前雖然繼續(xù)沿用原農(nóng)村的自治組織載體——村委會(huì)，其班子成員基本未變，但是其治理目標(biāo)有所不同，故此稱為新型村委會(huì)更貼切。新型村委會(huì)在職能上既要在現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加村民的福利收入，又要抓好社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，提高社區(qū)服務(wù)品質(zhì)，創(chuàng)造舒適、和諧的“社會(huì)生活共同體”。同時(shí)還承擔(dān)著為實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社區(qū)向真正意義上的城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的重大職責(zé)。

作為失地農(nóng)民社區(qū)間接治理主體的失地農(nóng)民具有其特殊性。受到城鄉(xiāng)二元體制的長期影響，失地農(nóng)民在身心上具有農(nóng)村與城市的“二元性”。失地農(nóng)民的社會(huì)身份具有“二元性”，既非村民，又非真正意義上的市民；失地農(nóng)民的社會(huì)心理具有“二元性”，既更多地具有對(duì)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，又不得不改變對(duì)城市社區(qū)的認(rèn)知，短期內(nèi)無法化解“農(nóng)民”與“市民”的角色沖突；失地農(nóng)民的社會(huì)交往具有“二元性”，失地農(nóng)民既有傳統(tǒng)農(nóng)民的行為規(guī)范，也有城市居民的價(jià)值要求，既有傳統(tǒng)農(nóng)民樸實(shí)的特點(diǎn)，也有城里人精明的風(fēng)格。

（三）失地農(nóng)民社區(qū)治理目標(biāo)的特殊性

2007年10月，黨的十七大報(bào)告重申：把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。我國學(xué)者鄭杭生提出理想社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是四個(gè)“共同體”的統(tǒng)一，即生活共同體、社會(huì)共同體、精神共同體、文化共同體。[7]

對(duì)城市居民而言，城市社區(qū)是社會(huì)生活共同體，其治理的目標(biāo)可以概括性地表述為安居。而對(duì)失地農(nóng)民而言，失地農(nóng)民社區(qū)成為他們生活方式、角色轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)，也是他們開始尋找新的生計(jì)的起點(diǎn)。失地農(nóng)民社區(qū)不僅僅是社會(huì)生活共同體，還應(yīng)是社會(huì)生產(chǎn)共同體，其治理的目標(biāo)可以概括性地表述為安居樂業(yè)。失地農(nóng)民社區(qū)不僅要像一般城市社區(qū)那樣為居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，更重要的是他們要承擔(dān)起幫助失地農(nóng)民就業(yè)的重任，社區(qū)治理應(yīng)針對(duì)生產(chǎn)和生活服務(wù)兩個(gè)主要方面展開。失地農(nóng)民社區(qū)治理在生產(chǎn)和生活服務(wù)內(nèi)容上要更加切合失地農(nóng)民的需要。在生產(chǎn)服務(wù)方面應(yīng)側(cè)重于失地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的指導(dǎo)培訓(xùn)，以提升其人力資本水平；在生活服務(wù)方面應(yīng)側(cè)重于社會(huì)福利保障、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、側(cè)重于通過社區(qū)教育完成失地農(nóng)民的市民化等。

二、失地農(nóng)民社區(qū)治理困境

治理是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程——國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。[8]治理既不同于國家也不同于市場(chǎng)的制度安排，可以實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府在資源配置方面的不足，成為市場(chǎng)和政府手段的有效補(bǔ)充，但治理也不是萬能的，它不能代替國家而享有合法的政治權(quán)力，它也不可能代替市場(chǎng)而自發(fā)地對(duì)大多數(shù)資源進(jìn)行有效的配置。在社會(huì)資源配置中，皆存在一定程度的政府失靈、市場(chǎng)失靈、治理失靈。

社區(qū)治理失靈即社區(qū)治理困境。已有研究分別從不同的視角概括了社區(qū)治理困境，其中比較有代表性的觀點(diǎn)有：鄭杭生提出的共同體困境和居委會(huì)困境[7]，游善濤提出的有關(guān)過渡型社區(qū)中失地農(nóng)民市民化困境、流動(dòng)人口社會(huì)融入困境和社區(qū)整合困境[9]，史斌提出的社區(qū)治理“失靈困境”——社會(huì)資本缺失[10]，趙倫提出的制度困境——制度認(rèn)知模糊、制度認(rèn)同搖擺、制度參與矛盾和制度歸屬無奈等。[11]以上所提出的有關(guān)社區(qū)治理困境的觀點(diǎn)盡管角度不同，但也有其一致性，即社區(qū)治理困境主要是社區(qū)治理主體困境。無論是在理論上還是在實(shí)踐中，人是解決一切問題的關(guān)鍵。社區(qū)治理主體就是具有社區(qū)治理行為的行為人，包括社區(qū)治理中的所有行動(dòng)者。社區(qū)治理主體權(quán)能不足是導(dǎo)致社區(qū)治理困境的主要原因。據(jù)此，筆者提出失地農(nóng)民社區(qū)治理主體困境包括權(quán)力困境和能力困境兩個(gè)主要方面。

（一）權(quán)力困境

全球治理委員會(huì)1989年提出：治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。簡(jiǎn)而言之，治理的對(duì)象是某一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)。無論是國家范圍內(nèi)的公共事務(wù)還是社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)，都是把不同利益集團(tuán)或個(gè)體黏合為暫時(shí)利益共同體所必需的一類事務(wù)，這些事務(wù)關(guān)乎共同體中每個(gè)成員的利益。社區(qū)同國家一樣需要對(duì)其范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行治理，而一個(gè)國家范圍內(nèi)的公共事務(wù)治理是由一個(gè)國家的政府體系為主負(fù)責(zé)完成，其中權(quán)力體系和公共財(cái)政是實(shí)現(xiàn)治理的重要手段，但是這一切在社區(qū)治理中往往不具備。換言之，在社區(qū)范圍內(nèi)，治理不是萬能的，它不能代替國家而享有合法的政治權(quán)力，這就是社區(qū)治理權(quán)力困境之所在。

不憑借政治權(quán)力，我們依據(jù)什么來實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理？需要我們從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理和現(xiàn)代城市社區(qū)治理實(shí)踐中找到答案。傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理模式是依據(jù)人情的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及社會(huì)聲望機(jī)制、民間權(quán)威、民間組織等形式來展開的?？梢杂梅钦疥P(guān)系、非正式權(quán)威、非正式組織來概括?，F(xiàn)代城市社區(qū)治理是依據(jù)正式組織、正式制度、正式治理結(jié)構(gòu)、正式治理方式等來實(shí)現(xiàn)的。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的金字塔的塔尖——民間組織成了現(xiàn)代城市社區(qū)治理的起點(diǎn)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，民間組織往往出現(xiàn)在非正式關(guān)系解決不了問題的領(lǐng)域。組織這種形式促使資源的聚集與使用方式發(fā)生了質(zhì)變，人力、物力、財(cái)力、信息等資源在組織中以特定的方式組合起來，是解決問題的重要力量和方式。在現(xiàn)代城市社區(qū)治理中，組織是它的起點(diǎn)，正式制度、正式規(guī)范、正式權(quán)威是它的起點(diǎn)。因?yàn)椋诔鞘猩鐓^(qū)治理中，每一個(gè)人都有權(quán)利選舉，經(jīng)選舉產(chǎn)生了進(jìn)行決策的權(quán)力體系，權(quán)力體系便任命執(zhí)行層，執(zhí)行層一旦產(chǎn)生出來，將按照科層制，依照正式的制度和去人格化的方式來提供公共服務(wù)。綜上所述，筆者認(rèn)為：不憑借政治權(quán)力，我們依據(jù)組織來實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。

社區(qū)治理權(quán)力可以細(xì)分為所有權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)。所有權(quán)與行政權(quán)分離和行政權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離是實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理的關(guān)鍵。組織是權(quán)力運(yùn)行的載體。在我國社區(qū)治理實(shí)踐中，無論是鄉(xiāng)村社區(qū)治理的組織載體村委會(huì)還是城市社區(qū)治理的組織載體居委會(huì)，其主要職能都是代表社區(qū)居民行使社區(qū)治理權(quán)力，為社區(qū)發(fā)展服務(wù)。理想中的居委會(huì)或村委會(huì)只是社區(qū)居民通過選舉等程序找到為自己所在社區(qū)提供服務(wù)的隊(duì)伍而已。而現(xiàn)實(shí)中的組織載體無論是居委會(huì)還是村委會(huì)（尤其是居委會(huì)）在代表社區(qū)居民行使社區(qū)治理權(quán)力時(shí)主要受到上級(jí)政府的控制，而不是所謂的社區(qū)選民。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，由于政府掌握著居委?huì)的財(cái)權(quán)、事權(quán)和用人權(quán)，居委會(huì)便自然成為政府行政體系的延伸，成了基層政府在社區(qū)的執(zhí)行層，即居委會(huì)的行政化，這也是居委會(huì)失靈的根源所在。社區(qū)管理行政化和社區(qū)工作機(jī)關(guān)化是居委會(huì)行政化的主要表現(xiàn)。正是由于居委會(huì)要處理大量行政事務(wù)而難以有時(shí)間和精力深入社區(qū)了解居民需求承擔(dān)起社區(qū)自治應(yīng)有的功能。此外，無論從公共選擇理論視角還是委托代理理論視角，居委會(huì)的工作人員都缺乏主動(dòng)服務(wù)社區(qū)的動(dòng)機(jī)。

在失地農(nóng)民社區(qū)治理中，新型村委會(huì)履行雙重職能，不僅要在現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上處理大量經(jīng)濟(jì)事務(wù)和行政事務(wù)，工作職能又要向處理城市社區(qū)的行政事務(wù)、公共服務(wù)和自治事務(wù)轉(zhuǎn)變，同時(shí)還承擔(dān)著為實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社區(qū)向真正意義上的城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的重責(zé)大任。新型村委會(huì)承擔(dān)了過多的責(zé)任，很難有精力做好自己的本職工作——自治，加上政府行政權(quán)力的介入導(dǎo)致其角色錯(cuò)位，“當(dāng)家人”的角色常被“代理人”的角色取代，進(jìn)而出現(xiàn)機(jī)會(huì)失靈、動(dòng)機(jī)失靈。因?yàn)椤皺?quán)力層”成員的精力、能力也是有限的，他們把大部分時(shí)間放在完成政府交辦的任務(wù)上，自治因此由“課堂作業(yè)”變成“課外作業(yè)”，有時(shí)間、有精力就做，沒時(shí)間、沒精力就算了，成了既普遍又無奈的選擇。

失地農(nóng)民社區(qū)治理主體單一，以新型村委會(huì)為主，輔之以老人會(huì)，個(gè)別社區(qū)有少量的社會(huì)組織，其中社會(huì)組織提供的服務(wù)多是由地方政府購買的。社區(qū)治理多元主體中的業(yè)委會(huì)、物業(yè)等組織實(shí)體在失地農(nóng)民社區(qū)極少甚至沒有。由于缺乏完整的組織體系，社區(qū)治理權(quán)力配置出現(xiàn)了不合理而又無奈的現(xiàn)象，所有權(quán)名存實(shí)亡，監(jiān)督權(quán)作用式微，新型村委會(huì)集行政權(quán)、自治權(quán)為一身，而行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大，自治權(quán)力不足。

（二）能力困境

根據(jù)社區(qū)治理過程中主體所起的作用、參與治理的方式及影響不同，將社區(qū)治理主體分為直接主體和間接主體兩大類。社區(qū)治理直接主體——新型村委會(huì)的能力困境主要表現(xiàn)在動(dòng)員能力和合理利用權(quán)力資源能力兩個(gè)方面；社區(qū)治理間接主體——社區(qū)居民的能力困境主要表現(xiàn)在參與能力方面。

1.新型村委會(huì)的能力困境

社區(qū)治理就是一個(gè)多元主體集體行動(dòng)的過程。集體行動(dòng)需要金錢、時(shí)間和成員，如何積聚這些集體行動(dòng)必需的資源？需要組織者和積極分子開展復(fù)雜而艱辛的動(dòng)員。動(dòng)員的成功與否也受到許多因素的制約，比如人際網(wǎng)絡(luò)、集體認(rèn)同感的包容性、集體行動(dòng)目標(biāo)的共意性、組織者的動(dòng)員技術(shù)等等。動(dòng)員技術(shù)是指從非積極分子身上籌集資源和動(dòng)員成員的策略和方式。社區(qū)治理實(shí)踐中，除了行政控制和物質(zhì)刺激還能憑借什么來動(dòng)員社區(qū)？通常對(duì)于資源獲取依賴社區(qū)內(nèi)的居民而言，憑借行政手段效果較佳；可是對(duì)于資源獲取在社區(qū)外的居民而言，社區(qū)動(dòng)員能力則嚴(yán)重缺失。失地農(nóng)民社區(qū)的人際網(wǎng)絡(luò)、集體認(rèn)同感的包容性、集體行動(dòng)目標(biāo)的共意性比鄉(xiāng)村社區(qū)低但是比城市社區(qū)高。失地農(nóng)民社區(qū)是個(gè)典型的移民社區(qū)，除了占絕大多數(shù)的原行政村的村民，還有一部分外來人口，新型村委會(huì)的動(dòng)員能力面對(duì)在社區(qū)之外獲得資源的居民群體陷入艱難境地。而一旦動(dòng)員失靈，集體行動(dòng)也將難以進(jìn)行。

2.社區(qū)居民參與能力困境

居民參與是失地農(nóng)民社區(qū)治理中的重要部分。無論是在選舉、監(jiān)督、重大事項(xiàng)的決策討論、決策執(zhí)行，每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開社區(qū)居民的參與。然而實(shí)踐中，社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄，主動(dòng)性不高，熱情不足，他們只關(guān)心與自己利益相關(guān)的事方，對(duì)于社區(qū)事務(wù)卻是漠不關(guān)心。在對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行訪談中有被訪者提到，自己不識(shí)字或文憑不夠、沒有那個(gè)權(quán)力、沒有時(shí)間、不管事說話不管用、選舉中怕得罪人、年紀(jì)大了沒有必要參與社區(qū)事務(wù)了。

失地農(nóng)民社區(qū)的居民主要是由失地農(nóng)民構(gòu)成的。由于原來長期生活在農(nóng)村社區(qū)，失地農(nóng)民對(duì)原治理的組織載體村委會(huì)過度依賴，這是村委會(huì)憑借行政手段控制資源分配的結(jié)果。失地農(nóng)民對(duì)村委會(huì)的這種過分依賴心理和慣性，加上自身文化素質(zhì)不高，使得失地農(nóng)民缺乏共同參與、共同行動(dòng)的意識(shí)和能力。社區(qū)居民被動(dòng)接受權(quán)力控制的不良結(jié)果之一就是無法增長自身的主人翁意識(shí)和參與能力。

三、破解失地農(nóng)民社區(qū)治理困境的對(duì)策

破解失地農(nóng)民社區(qū)治理主體的權(quán)力困境和能力困境，需要從制度增權(quán)和服務(wù)增能兩個(gè)方面著手。

（一）制度增權(quán)

農(nóng)村社區(qū)依據(jù)《中華人民共和國村民委會(huì)組織法》實(shí)行自治，城市社區(qū)依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》實(shí)行自治，可是在失地農(nóng)民社區(qū)，由于失地農(nóng)民社區(qū)非農(nóng)非城的性質(zhì)，其治理至今尚無明確的法律依據(jù)。而法律明確賦予失地農(nóng)民社區(qū)治理組織載體即新型村委會(huì)相應(yīng)的治理權(quán)是解決治理主體權(quán)能不足的關(guān)鍵所在。

失地農(nóng)民社區(qū)治理需要多元主體共同發(fā)揮作用，而社區(qū)治理多元主體之間的關(guān)系尤其是權(quán)力關(guān)系需要制度來保障和規(guī)范。

首先，需要理順政府與社區(qū)關(guān)系。社區(qū)治理的對(duì)象是社區(qū)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益為目標(biāo)，而政府治理的對(duì)象是國家范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它與社區(qū)公共事務(wù)具有重合的部分。只有科學(xué)合理地劃分基層政府及街道辦事處公共管理和服務(wù)與社區(qū)自我管理和服務(wù)的界限，合理配置政府與社區(qū)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以克制政府行政權(quán)力的擴(kuò)張沖動(dòng)，并為社區(qū)自治系統(tǒng)留下足夠的自主空間。

其次，需要調(diào)整社區(qū)內(nèi)部關(guān)系。政府通過建立健全正式制度對(duì)社區(qū)治理多元主體有序賦權(quán)，授予社區(qū)治理多元主體與其角色相對(duì)應(yīng)的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理多元主體之間權(quán)力的配置與制衡。此外，應(yīng)逐步建立和完善涵蓋民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度體系。

最后，建立和完善促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的正式制度。由于失地農(nóng)民社區(qū)客觀條件所限和失地農(nóng)民自身的自治意識(shí)薄弱和能力不足，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織具有必要性。第一，要建立健全有關(guān)社區(qū)社會(huì)組織的法律法規(guī)體系。以法律的形式保障社區(qū)社會(huì)組織的權(quán)責(zé)利，并促進(jìn)其更好地發(fā)展；第二，地方政府和新型村委會(huì)要加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度。例如，由政府購買社會(huì)組織的服務(wù)，新型村委會(huì)投入相應(yīng)的資源支持社會(huì)組織在本社區(qū)開展服務(wù)等。

（二）服務(wù)增能

社區(qū)治理的過程就是多元主體共同參與管理社區(qū)公共事務(wù)的過程。在現(xiàn)代社區(qū)治理中，社區(qū)居民已經(jīng)不單單強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的完成，而且強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民在治理中的參與。參與的含義就是自己以主人的身份一起來完成治理的過程。參與本身的價(jià)值體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，參與可以增加治理的效果，促使人們?cè)黾幼约旱呢?zé)任心，破解集體行動(dòng)難題；另一方面，參與還可以實(shí)現(xiàn)參與者本身的改變，能夠?yàn)閰⑴c者提供增能的機(jī)會(huì)，尊嚴(yán)的滿足，提升公民素質(zhì)。

1.完善公共服務(wù)

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，讓無論生活在城市社區(qū)、失地農(nóng)民社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)的居民都能享受到一樣的公共服務(wù)。這不僅能解決社區(qū)居民大量的社會(huì)生活需求，提升居民的生活質(zhì)量，還能提升社區(qū)居民的參與熱情和參與能力，提高失地農(nóng)民社區(qū)治理的民主化程度。政府是公共服務(wù)的重要主體，也是提升社區(qū)治理主體參與能力的重要力量。政府通過引導(dǎo)社區(qū)建立社區(qū)重大事項(xiàng)公示制度、社區(qū)聽證制度、居民意見反饋制度等為社區(qū)治理主體參與社區(qū)治理提供制度保障。政府對(duì)失地農(nóng)民社區(qū)治理提供一定的資金，為治理主體參與社區(qū)治理提供物質(zhì)保障。政府通過購買專業(yè)社會(huì)組織的服務(wù)為社區(qū)治理主體參與社區(qū)治理提供服務(wù)保障。政府通過完善教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)，提升失地農(nóng)民的人力資本和社會(huì)資本，提升失地農(nóng)民參與能力，保障其合法權(quán)益。

2.優(yōu)化社區(qū)服務(wù)

新型村委會(huì)應(yīng)在深入了解和尊重不同類型的居民參與動(dòng)機(jī)和方式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造積極便利的條件來鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與；新型村委會(huì)既要繼承傳統(tǒng)的動(dòng)員方法，如黨的群眾路線、運(yùn)動(dòng)式手段等，還要培養(yǎng)專業(yè)化的居民組織動(dòng)員方法，如人性化的居民聯(lián)系、民主的集體協(xié)商、科學(xué)的項(xiàng)目策劃、理性的組織管理、有效的激勵(lì)引導(dǎo)等；新型村委會(huì)應(yīng)提供多元化的社區(qū)公共事務(wù)參與途徑和手段。社區(qū)公共事務(wù)的參與途徑和手段，不僅僅限于公共事務(wù)公開，還有決策咨詢、協(xié)調(diào)執(zhí)行、授權(quán)執(zhí)行、居民監(jiān)督、居民評(píng)價(jià)等多種形式。

新型村委會(huì)要大力開展社區(qū)文化建設(shè)，引導(dǎo)失地農(nóng)民積極參與社區(qū)治理。失地農(nóng)民社區(qū)中的失地農(nóng)民雖然文化程度不高，但是對(duì)原來的農(nóng)村社區(qū)具有很高的認(rèn)同感和歸屬感，通過社區(qū)文化建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)文化的功能，使失地農(nóng)民形成對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和作為社區(qū)居民的使命感，并產(chǎn)生對(duì)社區(qū)的歸屬感，從而增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，進(jìn)而提高其作為社區(qū)居民的參與熱情和積極性。開展社區(qū)文化活動(dòng)是社區(qū)文化建設(shè)的重要方式。應(yīng)在滿足社區(qū)居民需求的基礎(chǔ)上，開展人民群眾喜聞樂見的文化活動(dòng)，比如跳廣場(chǎng)舞、兒童夏令營等。此外，社區(qū)文化宣傳也是社區(qū)文化建設(shè)的重要手段。社區(qū)文化宣傳要針對(duì)居民普遍關(guān)注的問題，還要注意利益因素對(duì)居民參與社區(qū)治理的影響作用，當(dāng)居民感到社區(qū)利益和自己密切相關(guān)時(shí)，參與的積極性自然就高。

此外，大力培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織是居民鍛煉參與能力和提高參與意識(shí)的重要場(chǎng)所。在社區(qū)社會(huì)組織中，成員有了表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)，這種民主的氛圍不僅影響到人們的參與意愿，而且通過參與逐漸學(xué)會(huì)了參與的技巧，認(rèn)可了參與的做法，最終促使人們形成一個(gè)公共參與的習(xí)慣，能力上得到了鍛煉，意識(shí)上得到了提高。

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（責(zé)任編輯 王錦坤）

Study on the Specificity and Plight of Community Governance on Land-lost Peasants and Countermeasures

HOU Dong-mei

（School of Management， Yang-en University， Quanzhou 362014， China）

Abstract： Land-lost peasant communities began to appear in the process of urbanization. Its specificity leads to certain plights in the community governance. This paper mainly studies the power and ability plights of governance subjects and thinks that to solve the double plights， we must optimize the relevant laws and regulations concerning land-lost peasant community governance and regulate the relationship between multi-subjects of governance to give more power to the subjects. At the same time we should provide efficient services to give the governance subjects more opportunities and platforms to participate in the governance so as to enhance their governance ability.

Key Words： land-lost peasant community； community governance； plight； governance subject