PPP青浦實(shí)驗(yàn)

文‖《上海國(guó)資》記者　王錚

PPP青浦實(shí)驗(yàn)

文‖《上海國(guó)資》記者王錚

政府和企業(yè)雙方態(tài)度均相當(dāng)小心謹(jǐn)慎，僅合同談判即耗時(shí)一年時(shí)間，以求最大限度地平衡各方利益訴求

經(jīng)過兩年多的醞釀，2015年的最后一天，上海青浦區(qū)政府與中建八局、中建方程聯(lián)合體正式簽約，以PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式，系統(tǒng)化全面推進(jìn)24平方公里的重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

這是上海郊區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP模式“第一單”，也是上海市目前入選國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)的唯一重點(diǎn)推薦項(xiàng)目。

重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目合作期限為10年，首期項(xiàng)目總投資額達(dá)120億元，包括集中建設(shè)區(qū)內(nèi)731畝城中村改造工程、195區(qū)域更新及福泉養(yǎng)護(hù)院、重固第二農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、公交樞紐站等十多個(gè)子項(xiàng)目的建設(shè)，集中建設(shè)區(qū)外推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村、美麗河湖、198區(qū)域減量等相關(guān)工作，項(xiàng)目的實(shí)施將大幅改善百姓居住條件，提升全鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境水平。

“在10年的合作期間內(nèi)，我們將開展動(dòng)遷安置、項(xiàng)目投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和提升等相關(guān)工作，在120億元的第一期投資中，將有一部分用于實(shí)施動(dòng)遷安置工作，這將是最具考驗(yàn)的一段時(shí)間?！敝薪ㄖ毓替?zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目工作組對(duì)《上海國(guó)資》介紹。

這是一個(gè)全新的整體新城鎮(zhèn)建設(shè)案例，想象空間巨大。

根據(jù)重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化PPP模式實(shí)施方案，近期可確定的實(shí)施內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：集建區(qū)內(nèi)，在北青公路以北完成“城中村”改造，通過營(yíng)造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高公共服務(wù)水平，努力傳承福泉古韻、打造幸福小鎮(zhèn)；北青公路以南完成約1平方公里的195地塊轉(zhuǎn)型，通過提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次，打造服務(wù)大虹橋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)重要組成部分。集建區(qū)外，完成約1.3平方公里的198減量及宅基地置換，通過“美麗鄉(xiāng)村”、“美麗河湖”建設(shè)，提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌，培育集體經(jīng)濟(jì)組織造血機(jī)制。

PPP項(xiàng)目對(duì)運(yùn)營(yíng)建設(shè)企業(yè)的綜合能力有很高的要求，企業(yè)必須實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃、建設(shè)、融資、設(shè)計(jì)、工程、地產(chǎn)投資與開發(fā)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、資本運(yùn)作、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各種要素的完美整合。

“中建八局近年努力轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營(yíng)商，經(jīng)過前幾年的準(zhǔn)備，我們擁有了一站式解決方案，很有信心也很樂意承接這樣復(fù)雜的工程。亦希望將來能將重固模式復(fù)制到其他地方?！?中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目工作組對(duì)《上海國(guó)資》表示。

據(jù)了解，青浦區(qū)政府旗下青發(fā)集團(tuán)、重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、中建聯(lián)合體將共同出資組建項(xiàng)目公司作為實(shí)施本次PPP項(xiàng)目的唯一主體，在政府主導(dǎo)的前提下，采用市場(chǎng)化方式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。這是一個(gè)黃金交易架構(gòu)，由央企、政府性基金、重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織共同參與混合所有制聯(lián)合體，互相制約，維系平衡。

此次重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目是上海地區(qū)以PPP模式進(jìn)行全區(qū)域開發(fā)的首次嘗試，體系龐大復(fù)雜，政府和企業(yè)雙方因此態(tài)度均相當(dāng)小心謹(jǐn)慎，僅合同談判即耗時(shí)一年時(shí)間，以求在保障重固老百姓利益的前提下，最大限度地平衡各方利益訴求。

重固鎮(zhèn)福泉山古文化遺址

重固鎮(zhèn)法會(huì)庵

重固鎮(zhèn)

重固鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積24平方公里，是青浦區(qū)地域面積最小的鎮(zhèn)，背靠大虹橋，面向長(zhǎng)三角，區(qū)位優(yōu)勢(shì)絕佳，東距虹橋機(jī)場(chǎng)10公里，四面都有高速公路環(huán)繞，G1501、S26、G15、G50都有下閘道口。未來崧澤高架西延伸段距離鎮(zhèn)區(qū)僅1公里。重固鎮(zhèn)擁有比較合理的產(chǎn)業(yè)布局，南側(cè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、中部集鎮(zhèn)商業(yè)住宅區(qū)及北部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的布局比較清晰，加上鎮(zhèn)區(qū)西部的國(guó)家級(jí)大遺址福泉山古文化遺址及通波塘明清老街區(qū)，在規(guī)劃上擁有良好的開發(fā)條件和前景。

據(jù)了解，近年來重固鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，稅收收入連續(xù)10年均保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，2015年實(shí)現(xiàn)稅收13.26億元，2016年1月份即實(shí)現(xiàn)6億元稅收，以重固僅1.6萬的戶籍人口來衡量，人均產(chǎn)出量極高。另外，市場(chǎng)投資咨詢專家介紹，重固鎮(zhèn)社會(huì)穩(wěn)定，信訪矛盾較少，干群關(guān)系和睦，就業(yè)安排、動(dòng)拆遷、違章建筑等問題順利解決，文化事業(yè)投入力度較大，社會(huì)關(guān)系和睦。重固鎮(zhèn)已連續(xù)幾年被評(píng)為國(guó)家衛(wèi)生鎮(zhèn)，2015年被評(píng)為全國(guó)文明鎮(zhèn)，各項(xiàng)指標(biāo)優(yōu)秀，擁有實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)良好的社會(huì)和群眾基礎(chǔ)。

中建八局的評(píng)估專家亦對(duì)重固鎮(zhèn)的潛力和可塑性高度評(píng)價(jià)?！霸撴?zhèn)不屬于生態(tài)保護(hù)區(qū)，在開發(fā)建設(shè)上沒有太多限制，且其具有獨(dú)特的文脈資源，擁有福泉山文化遺址和法會(huì)庵、老通波塘等。”

因此，綜合來說，重固鎮(zhèn)不論從鎮(zhèn)域面積、區(qū)位條件、人口規(guī)模等硬性條件，還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)管理、文化資源等軟條件上，都可算是新城鎮(zhèn)開發(fā)樣板。

2013年，青浦區(qū)將重固鎮(zhèn)列為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)。

但新型城鎮(zhèn)化該如何建設(shè)？此前并沒有可供復(fù)制和參考的經(jīng)驗(yàn)，據(jù)《上海國(guó)資》了解，在2014年和2015年，重固鎮(zhèn)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑曾進(jìn)行探索和實(shí)踐，在充分征求市、區(qū)各相關(guān)職能部門及專家學(xué)者意見的基礎(chǔ)上，在“以人為本”理念基礎(chǔ)上，明確了“產(chǎn)鎮(zhèn)融合、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)融合、文化融合”四個(gè)融合的發(fā)展理念，明確了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是更好的服務(wù)和更健全的基礎(chǔ)設(shè)施，包括完善的農(nóng)民保障設(shè)施，比如養(yǎng)老院、醫(yī)院；美麗鄉(xiāng)村和美麗河湖建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、道路設(shè)施和各類管線修整、土地用途置換、城中村改造等，最終，綜合考慮發(fā)展質(zhì)量、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、政府職能轉(zhuǎn)變等因素，提出了依靠社會(huì)資本，采取PPP模式推進(jìn)工作的思路。

相關(guān)市場(chǎng)咨詢專家評(píng)價(jià)重固鎮(zhèn)以PPP模式推進(jìn)區(qū)域整體開發(fā)是響應(yīng)了上海市政府號(hào)召，力求改變以往郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)打補(bǔ)丁式的發(fā)展之路，提升城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的品質(zhì)，讓當(dāng)?shù)匕傩臻L(zhǎng)期分享城鎮(zhèn)化紅利。

值得一提的是，在這份PPP模式的方案中，社會(huì)資本將不參與土地收入的分成，所有的土地收入將全部留在重固，從而最大限度地保障重固老百姓的利益。

商業(yè)模式

重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)采取一次授權(quán)、分期分類開發(fā)的模式，由政府與社會(huì)資本開展區(qū)域內(nèi)新型城鎮(zhèn)化整體投資建設(shè)開發(fā)合作。

“一次授權(quán)、分期分類開發(fā)”指的是，第一期120億元投資項(xiàng)目通過招標(biāo)后確定中建八局和中建方程聯(lián)合體，通過此次招標(biāo)對(duì)整體新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行一次性授權(quán)，其余項(xiàng)目待實(shí)施條件成熟以后，通過項(xiàng)目子合同進(jìn)行確定。

一次性授權(quán)的范圍包括規(guī)劃修編、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施、功能提升項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等。青浦區(qū)政府會(huì)建立相應(yīng)的考核機(jī)制對(duì)社會(huì)資本的工作績(jī)效進(jìn)行考核。

本次重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的方式推進(jìn)，青浦區(qū)政府在涉及公共利益的事項(xiàng)上擁有一票否決權(quán)。

據(jù)《上海國(guó)資》了解，關(guān)于決策權(quán)，曾是政府和企業(yè)談判過程中的焦點(diǎn)問題，最終經(jīng)過艱苦的談判拉鋸，青浦區(qū)政府在涉及公共利益的問題上取得一票否決權(quán)，中建八局則拿到了規(guī)劃修編建議權(quán)。

這當(dāng)是頗為務(wù)實(shí)的設(shè)計(jì)。

社會(huì)資本在此次PPP項(xiàng)目的資金回報(bào)渠道也是開放型設(shè)計(jì)，主要采取“1+3+X”合作模式。

所謂“1”，即一個(gè)基本模式，主要指綜合開發(fā)模式；“3”，指的是三個(gè)補(bǔ)充模式，包括政府購(gòu)買模式，即由財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算解決；缺口補(bǔ)助模式，即由政府配置定向出讓用地補(bǔ)償；特許經(jīng)營(yíng)模式?！癤”即其他可能的合作模式。

基本模式主要是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)開發(fā)責(zé)任與存量開發(fā)收益的捆綁，補(bǔ)充模式則以功能提升類項(xiàng)目與增量開發(fā)收益結(jié)合的原則，充分體現(xiàn)責(zé)權(quán)對(duì)等原則，有助于激發(fā)市場(chǎng)活力。

具體來說，基本模式是采取成本報(bào)銷的方式。在基礎(chǔ)開發(fā)過程中，以鎮(zhèn)政府為責(zé)任主體，項(xiàng)目公司為實(shí)施主體，主要適用于開展動(dòng)遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。資金來源為土地出讓。

補(bǔ)充模式中的政府購(gòu)買的方式，主要適用于開展集建區(qū)外的部分公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，資金來源為政府中長(zhǎng)期預(yù)算及各類專項(xiàng)資金。

缺口補(bǔ)助模式，則主要適用于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)部分功能項(xiàng)目及公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，資金來源為二級(jí)開發(fā)的存量收益，即定向出讓價(jià)差。

特許經(jīng)營(yíng)是將按照上海市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法實(shí)施，無需配置財(cái)政資金及經(jīng)營(yíng)性用地。

各模式開發(fā)責(zé)任和增量收益均存在單獨(dú)設(shè)定和調(diào)節(jié)的余地，投資主體將按照實(shí)際發(fā)生投資額的一定比例獲得投資回報(bào)，還可以通過相關(guān)建設(shè)工程利潤(rùn)、二級(jí)市場(chǎng)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入績(jī)效報(bào)酬等產(chǎn)生其他額外收益。

讓市場(chǎng)稱贊的是，未來在城中村改造時(shí)，將有5萬平方米的商辦物業(yè)無償移交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，讓農(nóng)民獲得長(zhǎng)期回報(bào)，保障農(nóng)民權(quán)益。

無論是政府還是社會(huì)資本方，都希望通過此次重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)形成可復(fù)制可推廣的成熟商業(yè)模式。

分享蛋糕

據(jù)了解，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地出讓收益將嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行管理，在政策上不會(huì)有突破，因此中建八局希望資本回報(bào)能更多的來自基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入收益，“我們將分主力產(chǎn)業(yè)和次主力產(chǎn)業(yè)，主力產(chǎn)業(yè)即現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等，形成區(qū)域發(fā)展引擎，在提升區(qū)域商業(yè)環(huán)境品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的前提下，我們希望能分享增值”。中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目工作組表示。

青浦區(qū)政府方面對(duì)運(yùn)營(yíng)商利益的增值也有相關(guān)安排。據(jù)悉，在未來產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入方面，區(qū)政府將設(shè)立招商引資的評(píng)估機(jī)制，以此激發(fā)社會(huì)資本的積極性，在此次簽訂的合作協(xié)議中，在這方面預(yù)留了空間。

事實(shí)上，作為世界500強(qiáng)企業(yè)中國(guó)建筑骨干成員的中建八局近年來正力圖轉(zhuǎn)型，此前有多單成片開發(fā)實(shí)踐，成功失敗間雜有之，創(chuàng)造一個(gè)經(jīng)典的城鎮(zhèn)開發(fā)案例是其承接重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP項(xiàng)目的內(nèi)在原因。

“2016年，中國(guó)將全面實(shí)施新城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略，新的城鎮(zhèn)建設(shè)的核心是生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)愿景，當(dāng)避免地方政府主導(dǎo)下的補(bǔ)丁式城鎮(zhèn)化，而是市場(chǎng)化的，通過頂層設(shè)計(jì)，一張藍(lán)圖到底的新城鎮(zhèn)建設(shè)。從國(guó)家戰(zhàn)略和上海城市的發(fā)展來看，新城鎮(zhèn)價(jià)值將會(huì)大幅度增值，我們承接重固鎮(zhèn)項(xiàng)目是順勢(shì)而為?！?中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目工作組表示。

“從建筑商、地產(chǎn)商向投資商、城市運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型，最終希望成為城市價(jià)值增值服務(wù)商?！?中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目工作組介紹。

在這種考慮下，與此次投資回報(bào)的高低多少相比，中建八局更在意其能否迎來轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)突破。

另一方面，青浦區(qū)政府出于政府職能轉(zhuǎn)變及發(fā)展品質(zhì)提升等多方面的考慮，也對(duì)與中建八局等大型央企開展合作持開放態(tài)度。

據(jù)了解，由區(qū)長(zhǎng)親自掛帥，青浦區(qū)專門成立了區(qū)級(jí)層面重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這將有力協(xié)調(diào)各部門加快推進(jìn)進(jìn)程，同時(shí)給予了社會(huì)資本合作方充分的操作空間，賦予其規(guī)劃修編權(quán)建議權(quán)，并在未來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。

市場(chǎng)對(duì)未來重固鎮(zhèn)前景寄予厚望，重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，不再是大拆大建、房地產(chǎn)化的1.0版城鎮(zhèn)化之路，而是更加注重“人的城鎮(zhèn)化”“四化同步”的2.0版新型城鎮(zhèn)化模式。

重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP項(xiàng)目的順利落地充分體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變意愿、企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型意愿與老百姓改善居住環(huán)境意愿的統(tǒng)一與結(jié)合，在各方利益交匯點(diǎn)上開啟的上海市新型城鎮(zhèn)化PPP模式第一單，“文心重固、云尚小鎮(zhèn)”未來可期。