蒙古國參與“一帶一路”的動因、實(shí)施路徑及存在問題

王玉柱

?

中國外交

蒙古國參與“一帶一路”的動因、實(shí)施路徑及存在問題

王玉柱

依靠礦業(yè)繁榮興起的蒙古經(jīng)濟(jì)，在大宗商品價格下行周期下，發(fā)展問題再度凸顯。長期以來，蒙古國充分意識到基礎(chǔ)設(shè)施薄弱給本國經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn)，為此出臺一系列政策規(guī)劃，但由于資金和技術(shù)缺乏，相關(guān)規(guī)劃一直未能得到有效推進(jìn)。隨著中蒙兩國領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成“一帶一路”倡議與“草原之路”對接的戰(zhàn)略共識，中蒙兩國將在具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展務(wù)實(shí)和深度合作。礦產(chǎn)資源、互聯(lián)互通類基礎(chǔ)設(shè)施、貨幣金融、可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域應(yīng)成為中蒙產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略對接和具體政策實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域。這些領(lǐng)域體現(xiàn)了中蒙兩國在供需層面的有效對接和兩國合作的優(yōu)勢互補(bǔ)。盡管如此，由于中蒙在諸多領(lǐng)域尚存在認(rèn)知差異，未來兩國需進(jìn)一步增強(qiáng)政策溝通，以推動具體項(xiàng)目的順利實(shí)施。

蒙古國“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)能合作礦產(chǎn)資源

一、蒙古國對“一帶一路”倡議的認(rèn)知

蒙古國對中國“一帶一路”倡議的情感始終較為復(fù)雜，但隨著對“一帶一路”倡議認(rèn)知的漸行清晰，蒙古國更希望通過參與和融入“一帶一路”倡議，更好地推動蒙古國經(jīng)濟(jì)新一輪發(fā)展，改變當(dāng)前因礦產(chǎn)資源價格下滑形成的增長頹勢。

我國“一帶一路”倡議從提出到相關(guān)政策舉措的清晰和明確，經(jīng)歷了一個發(fā)展轉(zhuǎn)換過程。由于初始階段具體方案尚不明確，一度引發(fā)蒙古方面的猜疑和擔(dān)憂。蒙古方面認(rèn)為中國的“絲綢之路”計(jì)劃有排斥蒙古之嫌，甚至頗有幾分不公平的抱怨道，歷史上蒙古帝國時期的“絲綢之路”能夠包容中國，當(dāng)前中國對蒙古的排斥缺乏發(fā)展的包容性。*Alicia J. Campi， “Mongolia’s Place in China’s ‘One Belt, One Road’，”China Brief， Volume 15,Issue 16.中國公布的“一帶一路”倡議綱領(lǐng)性文件《愿景與行動》對與其鄰接的內(nèi)蒙古自治區(qū)定位較為模糊，因而使得蒙古國進(jìn)一步擔(dān)心因其自身基礎(chǔ)設(shè)施貧弱，可能使得中國在制定計(jì)劃時更傾向于建設(shè)東西走向的通道，以此通過內(nèi)蒙古聯(lián)結(jié)中亞和俄羅斯方向的油氣及其他資源，進(jìn)而使得蒙古國進(jìn)一步被邊緣化。

與此同時，蒙古國對于強(qiáng)大鄰國向來存在“不安全感”。對外交往中，一直推行“第三鄰國”政策。在中國提出“一帶一路”倡議背景下，蒙古國總統(tǒng)額勒貝格道爾吉參加在東京召開的21屆“亞洲未來”國際會議上，提出設(shè)立旨在關(guān)注地區(qū)安全、法制、環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“亞洲論壇”，具有“迷你聯(lián)合國”特征。*Nikkei, “Mongolia’s Elbegdorj Proposes,” Mini UN, Forum of Asia, http://asia.nikkei.com/Features/The-Future-of-Asia-2015/Mongolia-s-Elbegdorj-proposes-mini-UN-Forum-of-Asia.2015年6月，額勒貝格道爾吉訪問歐洲時，在歐洲議會也發(fā)表相關(guān)演講，提出設(shè)立“亞洲論壇”的目的在于促進(jìn)地區(qū)不同利益的公平代表性，建立地區(qū)信任等。此舉被外界予以較多的政治解讀。學(xué)者甚至質(zhì)疑“亞洲論壇”有針對中國“一帶一路”之嫌。

蒙古對自身經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的政策構(gòu)想由來已久，蒙古國希望通過國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善蒙古國投資環(huán)境，推動蒙古進(jìn)一步融入國際市場。為推進(jìn)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，蒙古國出臺一系列政策文件。其中，2013年蒙古國推出新的發(fā)展戰(zhàn)略“陸上之路”，亦即后來的“草原之路”。該計(jì)劃主要以交通基建為導(dǎo)向，通過鐵路和公路聯(lián)結(jié)俄羅斯和中國，以此拓展蒙古的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)空間。該計(jì)劃由5大項(xiàng)目組成，包括連接中俄的997公里高速公路，1100公里電氣線路，擴(kuò)展跨蒙古鐵路，天然氣管道和石油管道。*Damba Ganbat, “Silk Road-2015 Forum Essay,” International Document for Silk Road Forum, 2015.“草原之路”作為打通中俄蒙之間的經(jīng)濟(jì)通道，蒙古國一方面希望通過交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)提供更多的出口通道。同時更寄希望于通過健全基礎(chǔ)設(shè)施體系，吸引更多的國外投資流入，以此推動蒙古國經(jīng)濟(jì)競爭力和可持續(xù)發(fā)展。

隨著蒙古國對“一帶一路”倡議認(rèn)知的漸行清晰，蒙古開始意識到“一帶一路”倡議與“草原之路”存在諸多共通之處，借助兩大戰(zhàn)略的對接將有助于推動“草原之路”更好地實(shí)施。*實(shí)際上蒙古國出臺了諸多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，但因?yàn)橘Y金和技術(shù)問題，推進(jìn)緩慢。比如，早在2010年蒙古國議會通過“鐵路運(yùn)輸國家政策”，擬分三個階段建設(shè)5683千米的鐵路，最終實(shí)現(xiàn)每年5000萬噸的運(yùn)能。此外，為提升蒙古在鐵路運(yùn)輸中的樞紐位置，蒙古國內(nèi)正討論建設(shè)三縱三橫的鐵路網(wǎng)絡(luò)。 但因技術(shù)和資金問題，上述政策尚未得到有效推進(jìn)。為此，蒙古方面積極加強(qiáng)同中俄兩國接觸，希望推動中俄蒙三邊框架下的區(qū)域合作。在多方面的努力之下，2014年9月，中俄蒙三方領(lǐng)導(dǎo)人在上合組織杜尚別峰會期間，提出中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)合作的基本構(gòu)想。2014年習(xí)近平主席訪問蒙古時提出推動“一帶一路”倡議與蒙古“草原之路”對接的倡議，兩國之間簽署了一系列合作協(xié)議。至此，蒙古國成為“一帶一路”倡議中重要節(jié)點(diǎn)國家之一。2015年5月份，“一帶一路”領(lǐng)導(dǎo)小組組長張高麗特地強(qiáng)調(diào)了蒙古在“一帶一路”倡議中的地位。該背景下，蒙古國自身對“一帶一路”倡議的認(rèn)知也進(jìn)一步清晰。目前“一帶一路”倡議和“草原之路”對接正得到有效推進(jìn)。*《“一帶一路”與蒙古“草原之路”倡議對接得到推進(jìn)》，http://news.cyol.com/content/2016-05/17/content_12591983.htm。

二、蒙古國重視“一帶一路”倡議及對接的動因分析

1.歷史因素、單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及蒙古國轉(zhuǎn)型發(fā)展困境

蒙古作為原蘇聯(lián)衛(wèi)星國，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重依附于原蘇聯(lián)計(jì)劃體制。長期以來，蒙古國一直努力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，希望以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和競爭力提升。蘇聯(lián)解體之前，蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重偏向原材料生產(chǎn)，主要向原蘇聯(lián)國家出口原材料和半成品，比如肉類、黃金和銅等原材料，再從俄羅斯和波羅的海地區(qū)進(jìn)口制成品。受到蘇聯(lián)解體影響，蒙古與原蘇聯(lián)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系被割裂，蒙古向蘇聯(lián)出口原材料渠道受阻，因而無法獲得有效的外匯供給以彌補(bǔ)國內(nèi)生產(chǎn)資料更新的資金需求。與此同時，由于原蘇聯(lián)時期蒙古國內(nèi)建設(shè)基金全部主要來自蘇聯(lián)的援助或低息貸款，蘇聯(lián)解體后，蒙古經(jīng)濟(jì)增長愈發(fā)受到資金缺口的制約，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依舊無法得到有效升級。

長期以來蒙古缺乏自身完備的產(chǎn)業(yè)體系，早在蘇聯(lián)解體之前，蒙古就意識到長期追隨蘇聯(lián)面臨的產(chǎn)業(yè)發(fā)展危機(jī)，國內(nèi)推動改革的呼聲日漸高漲。第一階段改革早在1985-1989年便已展開，旨在改革和更新經(jīng)濟(jì)體系。但改革推進(jìn)效果相對滯后，蘇聯(lián)解體加速了經(jīng)濟(jì)體制改革步伐，尤其是1990年7月蒙古完成第一屆多黨制政府，積極推動市場化改革。改革的內(nèi)容與其他轉(zhuǎn)型國家類似，推動國有企業(yè)私有化，放開市場價格管制，允許私有銀行建立，同時推動本幣圖格里克貶值。經(jīng)過數(shù)年的通脹和市場動蕩后，20世紀(jì)90年代中期經(jīng)濟(jì)開始好轉(zhuǎn)，2000年左右GDP水平恢復(fù)至轉(zhuǎn)型前。*D. Khongorzul, “Mongolia and Central Asia in Transition，” Ritsemeikan Asia Pacific, 2007, No.3, pp.117～149.

2.國際大宗商品價格下行使蒙古經(jīng)濟(jì)脆弱性進(jìn)一步凸顯

礦產(chǎn)作為蒙古國的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一，正常年份礦產(chǎn)品生產(chǎn)占GDP比重超過60%，由于相對較小的經(jīng)濟(jì)體量，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)波動對整體經(jīng)濟(jì)影響較大。比如，進(jìn)入新世紀(jì)以來，在中國高速增長的刺激下，蒙古國進(jìn)入礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)繁榮期。礦產(chǎn)出口占蒙古出口總額的90%，并且礦產(chǎn)出口的90%去向中國。2011年蒙古國GDP增速曾達(dá)到17.5%，位居世界第一。然而，后危機(jī)時代，中國國內(nèi)產(chǎn)能過剩背景下，礦產(chǎn)需求萎縮對深居內(nèi)陸的蒙古國而言帶來巨大的發(fā)展挑戰(zhàn)。受到礦產(chǎn)資源價格和出口總量雙重下滑的影響，蒙古經(jīng)濟(jì)遭受較大沖擊，2015年前三季度GDP僅增長2.5%。*《2015年蒙古國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體情況》，http://www.fmprc.gov.cn/ce/cemn/chn/mgdt/t1335451.htm。

礦產(chǎn)行業(yè)也是蒙古國出口創(chuàng)匯和吸引外資的主要領(lǐng)域，后危機(jī)時代，全球礦產(chǎn)價格和需求下滑對蒙古經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的沖擊。以奧尤陶勒蓋(Oyu Tolgoi)銅礦為例，*該礦距中蒙邊境近90公里，礦藏儲量巨大，開發(fā)前景廣闊，是世界大型金銅礦之一，初步探明銅儲量為3110萬噸、黃金儲量為1328噸、白銀儲量為7600噸。內(nèi)蒙古商務(wù)廳：《蒙古奧尤陶勒蓋銅金礦產(chǎn)量巨增》, http://www.nmgswt.gov.cn/news-1bf79f00-acfb-4395-a128-33bd520283c8.shtml。目前由澳大利亞力拓公司和蒙古國共同開發(fā)，力拓旗下的綠松石山資源公司擁有該礦的66%的股權(quán)，享控股地位，預(yù)計(jì)該礦業(yè)項(xiàng)目未來年產(chǎn)值將占據(jù)蒙古國GDP總額的1/3強(qiáng)。然而受全球礦產(chǎn)資源價格下滑的影響，目前銅礦價格僅相當(dāng)于2012年峰值時的1/3，力拓集團(tuán)開始降低對該銅金礦項(xiàng)目的投資，使得蒙古國FDI總額大幅度縮減。為此，力拓和蒙古國政府之間產(chǎn)生了較長時間的爭執(zhí)。

3.蒙古國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步激發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施需求

蒙古國經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈發(fā)受到落后基礎(chǔ)設(shè)施的限制。受到運(yùn)能限制，目前蒙古國內(nèi)礦產(chǎn)資源無法便捷地運(yùn)往中國及東北亞其他地區(qū)，蒙古國當(dāng)前亟需通過基礎(chǔ)設(shè)施改良提升礦產(chǎn)資源出口能力，盡管短期內(nèi)中國進(jìn)口增速下滑，但由于中蒙之間地理位置優(yōu)勢，未來中國會更加傾向于從資源安全角度，推動進(jìn)口渠道多元化，蒙古在中國礦產(chǎn)資源進(jìn)口的總份額中將進(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)前，蒙古國出口的5000萬噸左右的煤炭及其他銅鐵礦產(chǎn)品，主要依賴公路運(yùn)輸。公路運(yùn)輸成本居高不下，通關(guān)壓力也較大。并且由于大部分重載汽車存在嚴(yán)重超載現(xiàn)象，公路運(yùn)輸對蒙古公路等基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重。隨著未來礦產(chǎn)出口的進(jìn)一步增強(qiáng)，增強(qiáng)鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無疑將成為重要選擇。

對蒙古而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)早在世紀(jì)之初就被列入議事日程，2001年蒙古國提出“千年之路”發(fā)展戰(zhàn)略，后來由于資金和勞動力的缺乏，工程進(jìn)展遲緩。隨著蒙古礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的興起，基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸成為制約蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。蒙古政策規(guī)劃部門很早就提出更新國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的呼聲，2008年蒙古國國家大呼拉爾批準(zhǔn)實(shí)施《基于千年發(fā)展目標(biāo)的國家綜合發(fā)展戰(zhàn)略》提出為推動出口經(jīng)濟(jì)發(fā)展，蒙古國基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)需要提升至新的水準(zhǔn)，提出鼓勵私營部門參與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。*B. Otgonsuren, “Mongolia-China-Russia Economic Corridor Infrastructure Cooperation,” Erina Report, No. 127, 2015.但由于資金和技術(shù)缺乏，諸多政策難以有效落實(shí)，相關(guān)工程建設(shè)嚴(yán)重滯后。

4.宏觀改革困境下蒙古國對外來投資需求進(jìn)一步增強(qiáng)

受限于經(jīng)濟(jì)體量和人口規(guī)模，蒙古大量礦產(chǎn)品出口產(chǎn)生的外匯盈余并未能有效促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，反而使得蒙古國貨幣的實(shí)際有效匯率大幅上漲，僅2009-2013期間就上升了30%，一定程度上造成了其他產(chǎn)業(yè)的出口蕭條，形成了所謂的“荷蘭病”。*Mongolia Staff Report for the 2015 Article IV Consultation, IMF Country Report, No. 15/109, http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=42880.0.蒙古國在前一期礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)繁榮中并未能實(shí)現(xiàn)有效的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)競爭力的有效提升。

針對出口和外資流入的不景氣，蒙古國曾推行擴(kuò)張性財(cái)政政策，同時為避免財(cái)政法關(guān)于2%財(cái)政赤字的限制，蒙古國甚至通過設(shè)立蒙古國家開發(fā)銀行發(fā)放債券的方式進(jìn)行變相財(cái)政擴(kuò)張。目前實(shí)際財(cái)政赤字甚至達(dá)到10%，預(yù)計(jì)2017年蒙古國債務(wù)總規(guī)模將達(dá)到GDP的75%。*Mongolia Staff Report for the 2015 Article IV Consultation, IMF Country Report, No. 15/109, http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=42880.0.受到貿(mào)易赤字和財(cái)政赤字的雙重影響，蒙古國此前積累的外匯盈余規(guī)模大幅縮減，從2013年中期的40億美元下滑至2015年11月的14.59億美元，其中還包括中國人民銀行和蒙古國央行之間的貨幣互換額度。此外，受到出口驟然下滑和政府債務(wù)擴(kuò)張等因素的影響，蒙古銀行業(yè)脆弱性漸顯，銀行壞賬率也開始飆升，對經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)成潛在風(fēng)險。

當(dāng)前礦產(chǎn)資源出口困境背景下，蒙古國愈發(fā)受到“資本缺口”導(dǎo)致的增長約束問題。解決這些問題的出路在于尋求和吸引外部資本和技術(shù)流入，推動新增長點(diǎn)的形成。針對蒙古國出現(xiàn)的貿(mào)易赤字、財(cái)政赤字和外國投資缺口等問題，蒙古國對國際資本和技術(shù)流入充滿期待。盡管如此，蒙古國當(dāng)前發(fā)展遇到的問題相對于其龐大的礦產(chǎn)資源和潛在的生產(chǎn)能力而言顯得微乎其微。“一帶一路”倡議可為蒙古國帶來新發(fā)展機(jī)遇。隨著蒙古國對“一帶一路”倡議的認(rèn)識和參與的深入，蒙古國經(jīng)濟(jì)增長將與“一帶一路”倡議實(shí)現(xiàn)互動發(fā)展。因此，蒙古國領(lǐng)導(dǎo)人也充分意識到“一帶一路”倡議對于蒙古的巨大發(fā)展機(jī)遇。

三、“一帶一路”倡議與蒙古國產(chǎn)業(yè)對接的發(fā)展領(lǐng)域與路徑研究

中蒙兩國領(lǐng)導(dǎo)人2014年8月簽署的《中華人民共和國和蒙古國關(guān)于建立和發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》提出，雙方將繼續(xù)本著礦產(chǎn)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融合作“三位一體，統(tǒng)籌推進(jìn)”原則開展全方位互利合作。因此，中蒙政策對接亦應(yīng)此為指導(dǎo)，注重優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。與此同時，從可持續(xù)發(fā)展角度加強(qiáng)合作探索。*由于兩國間尚未在具體領(lǐng)域達(dá)成合作框架，本文旨在就“三位一體，統(tǒng)籌推進(jìn)”的具體合作內(nèi)容和路徑進(jìn)行探索，在現(xiàn)有政策文件基礎(chǔ)上，從供需對接角度進(jìn)行原則性和框架性的分析，具有前期可行性研究特征。

1.中蒙兩國在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的深度合作研究

相對于蒙古國僅有的156萬平方公里領(lǐng)土和300多萬人口而言，蒙古國可謂資源富國。*蒙古境內(nèi)已探明礦產(chǎn)有80多種，煤、銅、鐵、磷、黃金和石油等資源儲量尤為巨大。其中煤炭儲量達(dá)到152億噸，并且主要煤礦均為露天煤礦，開采程度相對較低；銅礦2.4億噸，位于中蒙邊境的奧尤陶勒蓋銅礦號稱世界級大礦；油氣儲量也較為可觀，自20世紀(jì)90年代恢復(fù)油氣開采以來，目前探明儲量達(dá)到60億～80億桶，從地質(zhì)條件看，遠(yuǎn)景探明儲量較為可觀； 蒙古國鐵礦地質(zhì)儲量為7.8億噸，探明儲量4.8億噸，是蒙古出口創(chuàng)匯的重要礦產(chǎn)資源之一。王紹媛：《中、俄、蒙三國的油氣合作》，《東北亞論壇》2010年第11期。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展關(guān)乎整體經(jīng)濟(jì)增長和國民福利能否有效實(shí)現(xiàn)。然而，由于基礎(chǔ)設(shè)施等因素的制約，這些礦產(chǎn)總體上處于初步開發(fā)狀態(tài)。蒙古國的礦產(chǎn)資源主要靠近與中國接壤的一側(cè)，中國是蒙古現(xiàn)有礦產(chǎn)資源的主要出口市場。由于陸地運(yùn)輸始終受到成本限制，因此意味著未來中國將長期成為蒙古礦山資源的出口市場?！耙粠б宦贰背h下，互聯(lián)互通和礦能大項(xiàng)目合作為優(yōu)先方向，是兩國務(wù)實(shí)合作取得新突破的重要政策抓手。

中蒙在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的合作主要可以從如下三個方面展開：

第一，利用中國成熟的技術(shù)，幫助蒙古礦產(chǎn)開采。蒙古國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，地質(zhì)勘探、專業(yè)隊(duì)伍和技術(shù)裝備都較為落后，大部分礦產(chǎn)資源仍未充分開發(fā)。中國企業(yè)在這方面具有較強(qiáng)的競爭優(yōu)勢，未來可在勘探等領(lǐng)域予以技術(shù)支持。比如額爾登特銅礦作為蒙古國最大的礦山，20世紀(jì)70年代由蘇聯(lián)援建，年礦石處理量只有400萬噸。該礦引進(jìn)由我國中信重工和江西耐普礦機(jī)等企業(yè)生產(chǎn)的裝備后，礦石處理量有了質(zhì)的提升。*《耐普蒙古額爾登特銅礦600萬噸擴(kuò)產(chǎn)EPC項(xiàng)目舉行投產(chǎn)儀式》，http://www.naipu.com.cn/news_detail/newsId=225.html。除礦產(chǎn)資源外，近年來，蒙古國石油產(chǎn)業(yè)也迅速發(fā)展，中國可提供勘探和石油煉廠的一系列技術(shù)支持。

第二，國際產(chǎn)能合作背景下，推動蒙古礦業(yè)資源深加工。從運(yùn)輸成本和中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型角度看，直接進(jìn)口深加工資源產(chǎn)品有助于減輕中國國內(nèi)環(huán)境承載壓力，同時有效降低陸地運(yùn)輸成本，蒙古國自身也需要礦產(chǎn)開采的產(chǎn)業(yè)鏈拓展和升級。2014年8月中蒙兩國元首會晤簽署了《中蒙中長期戰(zhàn)略合作伙伴發(fā)展綱要》，后期兩國還簽署了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭加工合作的諒解備忘錄》，進(jìn)一步提出除礦產(chǎn)開采外，雙方擬在煤炭貿(mào)易合作、煤化工、礦產(chǎn)品本地深加工、煤礦坑口電廠、煤制天然氣等諸多產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合作。

第三，推動中蒙兩國電力合作。當(dāng)前蒙古礦產(chǎn)發(fā)展面臨電力能源供應(yīng)的瓶頸。比如，目前尚處于開發(fā)中的奧尤陶勒蓋銅金礦的電力供應(yīng)全部來自中國。未來隨著產(chǎn)能的進(jìn)一步擴(kuò)大，電力供應(yīng)缺口問題將逐步顯現(xiàn)。根據(jù)《中蒙中長期戰(zhàn)略合作伙伴發(fā)展綱要》，中蒙兩國可在電廠改造方面加強(qiáng)技術(shù)和資本合作，目前蒙古國具有豐富的煤炭資源，火電在電力供應(yīng)中占絕對份額，未來可引進(jìn)中國清潔火電技術(shù)，提升燃煤發(fā)電效率。此外，蒙古國潛在電力生產(chǎn)能力巨大，蒙古計(jì)劃充分利用自身在風(fēng)能和太陽能方面的資源優(yōu)勢，在滿足自身用電需求的同時，借助“亞洲超級電網(wǎng)”向亞洲其他地區(qū)供電。*《蒙古大使呼吁推進(jìn)“亞洲超級電網(wǎng)”項(xiàng)目》，http://www.jl.xinhuanet.com/2012jlpd/2012-09/08/c_113004608.htm。

2.中蒙在互聯(lián)互通類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作路徑探索

(1)優(yōu)化中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊通道布局，提升蒙古國貿(mào)易樞紐地位。

蒙古居于中俄之間，是中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊的核心樞紐，考慮到中蒙和中俄之間具有較強(qiáng)的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性，*王明昊:《中俄蒙貿(mào)易互補(bǔ)性的實(shí)證研究》，《外國問題研究》2015年第1期，第37～43頁。從商品和生產(chǎn)要素自由流動角度看，互聯(lián)互通類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的根本。目前中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊內(nèi)鐵路和公路運(yùn)輸效率較低，成本較高。未來需要從布局優(yōu)化角度，提升走廊內(nèi)交通運(yùn)輸?shù)暮侠硇浴Ｄ壳霸谥卸砻山?jīng)濟(jì)走廊內(nèi)只有兩條有效鐵路通道，一條是聯(lián)接烏蘭巴托經(jīng)內(nèi)蒙古二連浩特最終達(dá)到天津港，全長1963公里的鐵路。蒙古國商品可以經(jīng)該鐵路向西運(yùn)往歐亞廣大地區(qū)，向東運(yùn)往中國，經(jīng)天津港可轉(zhuǎn)運(yùn)至東北亞其他國家和地區(qū)。但前該條線路運(yùn)能受到嚴(yán)重的限制，一方面該線路在蒙古境內(nèi)大部分為單線，并且需要經(jīng)二連浩特/扎門烏德境段需重新?lián)Q裝。*Alicia J. Campi， “Mongolia’s Place in China’s ‘One Belt, One Road’，” China Brief， Volume 15， Issue 16.另外，目前天津港作業(yè)繁忙，貨物在港口轉(zhuǎn)運(yùn)滯留時間較長，目前這條歷史最悠久的運(yùn)輸線路目前正遭遇運(yùn)能瓶頸。*李勇慧:《中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊的戰(zhàn)略內(nèi)涵和推進(jìn)思路》，《東北亞學(xué)刊》2015年第4期。另一條是從蒙古國第三大首府喬巴山市-俄羅斯境內(nèi)-滿洲里-大連港線路，全長2264公里的鐵路。但這條鐵路由于線路較長，運(yùn)輸成本較高，尚未得到有效利用。因此，未來需要增強(qiáng)中俄蒙三方的規(guī)劃協(xié)調(diào)，優(yōu)化線路設(shè)計(jì)。尤其需要避免政策溝通缺乏產(chǎn)生的協(xié)調(diào)低效。比如，計(jì)劃中的從喬巴山市直接通往遼寧錦州港的鐵路路程只有1100公里，具有較大成本優(yōu)勢，但由于幾方政策溝通問題，目前尚未得到有效推進(jìn)。*B. Otgonsuren, “Mongolia-China-Russia Economic Corridor Infrastructure Cooperation，” Erina Report, No. 127, 2015, http://www.erina.or.jp/wp-content/uploads/2015/02/se12710_tssc.pdf.

(2)借助中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(CAREC)平臺，推動蒙古國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

《愿景與行動》提出，強(qiáng)化CAREC等現(xiàn)有多邊機(jī)制的作用，加強(qiáng)與相關(guān)國家的政策協(xié)調(diào)。蒙古作為CAREC成員，需要強(qiáng)化“一帶一路”倡議與該多邊合作機(jī)制的政策對話和協(xié)調(diào)。*國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部:《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和 21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，外文出版社2015版。在亞行等國際組織的推動下，中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作計(jì)劃(CAREC Program)于1997年啟動，蒙古作為其成員國之一，是CAREC諸多發(fā)展戰(zhàn)略的參與者和受益者。2006年底CAREC第五次部長級會議在中國新疆召開，提出“中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作交通運(yùn)輸戰(zhàn)略”，旨在建立亞洲區(qū)域內(nèi)的公路網(wǎng)絡(luò)體系，同時推動運(yùn)輸和貿(mào)易便利化建設(shè)。該合作計(jì)劃主要圍繞中亞地區(qū)交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，于2011年制訂了《中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作2020戰(zhàn)略》作為系統(tǒng)實(shí)施計(jì)劃。*CAREC: “CAREC Development Effectiveness Review 2014,” http://www.carecprogram.org/uploads/docs/CAREC-DEfR/CAREC-Development-Effectiveness-Review-2014-Brochure.pdf.

目前CAREC框架諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)展順利，其中“交通運(yùn)輸戰(zhàn)略”提出6條經(jīng)中亞地區(qū)的通道建設(shè)方案，其中通道4過境蒙古，聯(lián)結(jié)俄羅斯和中國。*丁一：《中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作運(yùn)輸通道概況》，《中國鐵路》2008年第9期，第56～59頁。CAREC報告顯示，目前通過蒙古的通道建設(shè)進(jìn)展順利，其中：西部地區(qū)通道走廊發(fā)展計(jì)劃(CAREC 4a)*CAREC 4a從蒙古國西部向南通往中國新疆方向。擬于2018年完工，2014年底初步修善和新建196公里；地區(qū)通道發(fā)展計(jì)劃(CAREC 4b)部分已于2014年完工，該段為鐵路線路，4b是鐵路線路，沿二連浩特、烏蘭巴托連接俄羅斯，是歐亞國際鐵路干線中的重要組成部分；*丁一:《中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作運(yùn)輸通道概況》，《中國鐵路》2008年第9期，第56～59頁.經(jīng)過蒙古國Undurkhan-Baruun Urt-Bichegt并最終到中國赤峰/錦州的公路(Corridor 4c)旨在建立烏蘭巴托到中國東北部港口的陸上公路運(yùn)輸，截至2014年底，Undurkhan-Baruun Urt 之間177.9公里路段已完工，剩余275公里正處于建設(shè)中。*CAREC，“Transport Sector Progress，” November 2014 Report, http://www.carecprogram.org/uploads/events/2014/SOM-Oct/Key-Documents/002_102_206_Transport-Sector-Progress-Report.pdf.

未來CAREC將繼續(xù)成為推動區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要政策對話平臺?！耙粠б宦贰背h背景下，中蒙合作可以借此平臺，繼續(xù)深化相關(guān)合作，以實(shí)現(xiàn)借力發(fā)展。將具體政策議題同CAREC相關(guān)發(fā)展規(guī)劃有效對接。CARCE具有相對成熟的運(yùn)作機(jī)制，目前已升級為部長級會議，在項(xiàng)目執(zhí)行方面具有亞行等機(jī)構(gòu)的大力支持。中國官方已經(jīng)加大與CAREC的政策對話力度，2015年9月在烏蘭巴托召開的第十四次CAREC部長級會議以“加強(qiáng)互聯(lián)互通、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”為主題，中國財(cái)政部部長助理皺加怡司長帶團(tuán)出席會議，并發(fā)表重要講話，充分表明了中國政府的政策立場。

3.中蒙在貨幣金融等領(lǐng)域的深度合作

鑒于上文所析，由于礦產(chǎn)資源等大宗商品出口下滑以及國內(nèi)擴(kuò)張財(cái)政產(chǎn)生的資金缺口，蒙古國在推動本國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中面臨越來越大的資金缺口問題。在礦業(yè)繁榮期間，以烏蘭巴托為代表的蒙古國內(nèi)存在嚴(yán)重的資產(chǎn)泡沫現(xiàn)象，地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)虛假繁榮。當(dāng)前礦業(yè)經(jīng)濟(jì)漸冷，缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐進(jìn)一步暴露資源經(jīng)濟(jì)脆弱性。銀行業(yè)和其他金融行業(yè)正遭遇礦產(chǎn)泡沫帶來的挑戰(zhàn)?！耙粠б宦贰背h背景下，深化中蒙金融合作有助于降低資本缺口產(chǎn)生的增長抑制，同時有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的整體穩(wěn)定。

(1)貨幣政策領(lǐng)域的深度合作。

加強(qiáng)中蒙貨幣政策領(lǐng)域深度合作，有助于降低地區(qū)金融風(fēng)險對區(qū)域內(nèi)投資和貿(mào)易的負(fù)面沖擊。隨著中蒙宏觀金融領(lǐng)域的合作深化，未來可在中央銀行層面進(jìn)行政策合作。比如，進(jìn)一步拓展互換規(guī)模，進(jìn)行資金流動監(jiān)測和監(jiān)管等。中蒙貨幣合作源遠(yuǎn)流長，中蒙邊貿(mào)較早地使用了人民幣交易，2001年中蒙央行簽署了本幣結(jié)算協(xié)議，當(dāng)前人民幣在烏蘭巴托和喬巴山等地有較高認(rèn)可度。自2011年中蒙首次進(jìn)行100億人民幣的貨幣互換后，2014年互換額度擴(kuò)大至150億人民幣。在蒙古國遭遇雙赤字背景下，人民幣成為其重要的外匯儲備組成部分，相對穩(wěn)定的人民幣資產(chǎn)一定程度上填補(bǔ)了美元資產(chǎn)短缺問題，有助于蒙古國整體貨幣環(huán)境的穩(wěn)定。此外，有必要增強(qiáng)兩國金融監(jiān)管合作。蒙古國銀行業(yè)管制相對寬松，人民幣資本進(jìn)出難以受到有效管制。然而，由于之前蒙古國高通脹，蒙古央行基準(zhǔn)利率一度調(diào)高至10%以上，這種利差可能會滋生人民幣“洗錢”等投機(jī)行為。因此，中蒙兩國需要加強(qiáng)這種貨幣政策協(xié)調(diào)和監(jiān)管合作。*《人民幣在蒙古：廣受歡迎，但隱患多多》，http://www.infzm.com/content/106108/。

(2)探索國際債券市場及其他創(chuàng)新金融發(fā)展。

考慮到人民幣在蒙古的接受度以及當(dāng)前其國內(nèi)資金緊缺程度，未來可推動蒙古國相關(guān)實(shí)體以中國國內(nèi)自貿(mào)區(qū)為平臺，探索直接發(fā)行人民幣債券。目前蒙古國內(nèi)一方面面臨資金緊缺問題，同時面臨較高的融資成本困擾。尤其受到蒙古央行基準(zhǔn)利率政策影響，蒙古國內(nèi)資金使用成本較高，蒙古國政府已于2015年6月在新加坡離岸人民幣市場上發(fā)行10億規(guī)模的人民幣債券，票面利率7.5%，遠(yuǎn)低于蒙古國內(nèi)市場。未來兩國可以進(jìn)一步推動以中國自貿(mào)區(qū)為平臺進(jìn)行人民幣債券發(fā)行，充分利用政策溝通的便捷性推動人民幣債券發(fā)行廣泛服務(wù)于內(nèi)蒙古國內(nèi)基建市場，有助于調(diào)配其他區(qū)域離岸人民幣資金，解決離岸人民幣市場低收益問題。目前，我國在自貿(mào)區(qū)發(fā)行債券的政策試驗(yàn)正在積極推進(jìn)中，我國擬利用自貿(mào)區(qū)政策優(yōu)勢進(jìn)行地方債發(fā)行嘗試。*《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)庫〔2015〕83號)。與此同時，可充分利用蒙古國礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，推動融資方式創(chuàng)新，探索資源換項(xiàng)目(RFI)類融資，以現(xiàn)有礦藏收益權(quán)做抵押，將所融資金提供給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)。*資源換項(xiàng)目類融資方式(RFI)在主要資源型國家均有應(yīng)用，比如韓國、日本等國家在非洲地區(qū)均開始采用這樣的模式，中國國家開發(fā)銀行在非洲安哥拉也較好地推動了該融資方式的實(shí)施。

(3)金融機(jī)構(gòu)間合作及融資供給的制度輔助。

中蒙之間應(yīng)增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)間的廣泛合作，利用蒙古國作為亞投行成員國之身份優(yōu)勢，增強(qiáng)與亞投行及成員國金融機(jī)構(gòu)之間的政策溝通，挖掘新開發(fā)銀行在融資渠道和知識銀行領(lǐng)域的專長。在具體項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)更好地促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。除此之外，蒙古金融機(jī)構(gòu)應(yīng)增強(qiáng)與其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的合作。比如，除多邊發(fā)展銀行外，中國銀行等國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)已開始布局蒙古，為蒙古國礦業(yè)、制造業(yè)、能源環(huán)保等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了有效的融資支持。中國銀行與信酒店貸款是中國銀行為蒙古國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供融資支持的典型之一。*《中國銀行向蒙圖信集團(tuán)貸款2500萬美元》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201406/20140600626904.shtml。未來蒙古需進(jìn)一步與中國其他金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)業(yè)務(wù)接觸和戰(zhàn)略合作。

與此同時，有效的融資支持還需相應(yīng)的國內(nèi)金融政策改革作支撐，針對當(dāng)前蒙古國內(nèi)尚不健全的金融生態(tài)環(huán)境，需要加強(qiáng)中蒙在金融合作領(lǐng)域的全方位政策溝通。比如，需從金融法律法規(guī)角度，推動相關(guān)融資項(xiàng)目的建章立制，降低融資機(jī)構(gòu)的風(fēng)險擔(dān)憂；從金融產(chǎn)業(yè)生態(tài)角度，推動更多征信、咨詢、專業(yè)服務(wù)公司在蒙古的入駐，增強(qiáng)投資咨詢功能；此外，還需在國家政策層面，推動蒙古國內(nèi)關(guān)于國際投資的專門立法，避免蒙古國內(nèi)法規(guī)變動頻繁對投資產(chǎn)生不確定沖擊。

4.中蒙在綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作方向與路徑

綠色產(chǎn)業(yè)應(yīng)成為“一帶一路”倡議與蒙古產(chǎn)業(yè)政策對接的重要發(fā)展方向和政策抓手。蒙古對綠色經(jīng)濟(jì)的關(guān)注源于其長期以來礦產(chǎn)開采對生態(tài)體系的破壞的擔(dān)憂。近年來，環(huán)境因素對蒙古國可持續(xù)發(fā)展帶來一系列挑戰(zhàn)，目前蒙古正遭受氣候變暖和極端天氣帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，草原沙化嚴(yán)重，對畜牧業(yè)發(fā)展影響巨大。同時，快速城市化對自然環(huán)境也帶來了深刻的影響。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)滯后，蒙古國產(chǎn)業(yè)能耗普遍較高，單位二氧化碳排放量是世界水平的10倍，單位能耗是世界的7倍，汽車污染物排放比世界平均高50%。目前蒙古能源供給結(jié)構(gòu)中大約96.4%為化石燃料，僅有3.2%為可再生能源。*Asia Pacific HDR, 2012.當(dāng)前，蒙古已意識到環(huán)境污染的壓力，產(chǎn)業(yè)政策制訂尤其關(guān)注推動清潔能源發(fā)展。*UNIDO, Government of Mongolia, “Strategic Directions on Industrial Policy in Mongolia”, Feb. 2011.為解決上述問題，蒙古制定了一系列推動可持續(xù)發(fā)展的國家計(jì)劃，比如：國家可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(1997)，基于聯(lián)合國千年發(fā)展計(jì)劃(MDG)的國家全面發(fā)展戰(zhàn)略(2008)等。2012年蒙古新政府組建后，成立了自然、環(huán)境和旅游部，著重推動綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過鐵路、礦產(chǎn)、建筑業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)支持政策激勵，推動綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

與此同時，為落實(shí)聯(lián)合國后2015發(fā)展議程，蒙古國在向2015年聯(lián)合國氣候變化峰會遞交的國家自主貢獻(xiàn)預(yù)案(Intended National Determined Contribution，INDC)中，提出了一系列政策舉措，努力在2030年實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放減少14%的目標(biāo)。與減排舉措相對應(yīng)的是一系列更新基礎(chǔ)設(shè)施的投資計(jì)劃，這一進(jìn)程中亦將是蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和減排“倒逼”下經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程。相關(guān)領(lǐng)域的政策舉措如表1所示。蒙古國遞交的國家自主貢獻(xiàn)預(yù)案(INDC)同時提出了具體投資措施，比如在水電、風(fēng)電、太陽能領(lǐng)域和煤燃燒效率的發(fā)展規(guī)劃等。目前蒙古國在實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)時，遇到的最大困難莫過于資金和技術(shù)的缺乏，為此蒙古國政府積極向國際社會尋求相關(guān)支持。

“一帶一路”倡議背景下，蒙古國綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)可與之進(jìn)行有效對接，我國企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域均占有較強(qiáng)的市場競爭力，且完全符合和滿足蒙古國綠色發(fā)展和減排的發(fā)展需求。*《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導(dǎo)意見》，國發(fā)〔2015〕30號。比如，蒙古國煤炭產(chǎn)量在整個礦業(yè)生產(chǎn)中占據(jù)20%，隨著國際能源結(jié)構(gòu)去煤炭化的發(fā)展，蒙古煤炭產(chǎn)量大幅下滑。當(dāng)前背景下，蒙古煤炭資源需要尋求新用途，探索新增長點(diǎn)?？商剿髅禾可罴庸ぜ夹g(shù)，衍生煤炭產(chǎn)業(yè)鏈條，增強(qiáng)煤炭行業(yè)自身的附加值。這一過程中，尤其需要加強(qiáng)對中國技術(shù)和資本的引進(jìn)，加強(qiáng)與中國神華等具有國際競爭力公司的業(yè)務(wù)合作。

相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域減排的具體政策舉措

資料來源：Intended National Determined Contribution Submission by Mongolia to the Ad-Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP)

①具體措施包括:在戈壁地區(qū)大規(guī)模安裝光伏太陽能設(shè)施,在南部省份安裝100～150千瓦風(fēng)力發(fā)電機(jī)組,鼓勵發(fā)展中小型水電站。相關(guān)內(nèi)容參考:Nationally Appropriate Mitigation Actions(NAMAs) in Mongolia,Mongolia submitted its NAMAs on 28th January 2010。

四、當(dāng)前中蒙產(chǎn)業(yè)對接存在的問題分析

盡管中蒙產(chǎn)業(yè)對接存在巨大的發(fā)展空間，但政策實(shí)踐中尚存一系列影響因素制約。由于中蒙兩國在戰(zhàn)略對接方面存在理解和認(rèn)識的差異，中蒙具體產(chǎn)業(yè)政策對接也受到不利影響，甚至現(xiàn)有工程進(jìn)展也受拖累。與此同時，中蒙產(chǎn)業(yè)政策對接還遇到一些現(xiàn)實(shí)問題的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為，蒙古國內(nèi)尚不夠健全的法律體系和市場秩序；蒙古國政府的政治戰(zhàn)略選擇產(chǎn)生的不確定性；蒙古國自身市場空間狹小，勞動力供應(yīng)緊缺，基礎(chǔ)設(shè)施落后，收益前景不明，存在較大的投資風(fēng)險。

第一，蒙古國缺乏健全的法律制度，諸多中資企業(yè)因此遭受投資損失。目前在礦產(chǎn)行業(yè)，僅有《礦產(chǎn)法》對勘探許可證和開采許可證的獲取和費(fèi)用方面作出規(guī)定，但對于采礦、探礦的具體操作方法卻沒有相關(guān)的法律法規(guī)。中國投資者反映，目前至少有30%的中國投資企業(yè)在蒙古市場上遭遇失敗。由于不健全的法律體系，即便是中國鋁業(yè)、神華集團(tuán)和魯能集團(tuán)等大型國企在蒙古市場上也常常遭遇挫折。*《3000億美元煤礦爭奪 神華再遭蒙古刁難》，http://business.sohu.com/20120426/n341657641.shtml 。與此同時，由于法律體系的不健全，政治因素常常成為影響投資順利進(jìn)行的又一大因素。比如，蒙古實(shí)行一院制，每逢政府換屆，都要對上屆政府未實(shí)施的議案進(jìn)行重新審議。*儲殷、柴平一：《一帶一路投資政治風(fēng)險研究之蒙古》，http://www.china.com.cn/opinion/think/2015-03/16/content_35066687.htm。現(xiàn)任總統(tǒng)還有一年任期，未來中國對蒙古投資仍將不可避免地受到政府換屆帶來的影響。

第二，蒙古國的經(jīng)濟(jì)政策更傾向于降低對中國市場的依賴。比如2010年出臺的“新鐵路建設(shè)計(jì)劃”并沒有提出向南聯(lián)結(jié)中國鐵路和消費(fèi)市場的規(guī)劃，而更傾向于選擇橫跨內(nèi)蒙古東西的鐵路。希望通過向東修建鐵路以搭上中俄出?？?，向日韓等東北亞等地區(qū)出口商品，減少對中國單一市場的依賴。即便中蒙兩國早在2013年便簽訂《中蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系中長期發(fā)展綱要》，提出加快策克—西伯庫倫、甘其毛都—嘎舒蘇海圖、珠恩嘎達(dá)布其—畢其格圖、阿爾山—松貝爾等鐵路口岸及其跨境鐵路通道建設(shè)。但在中國境內(nèi)諸多鐵路幾近完工的情形下，蒙古國內(nèi)線路卻遲遲未開工。實(shí)際上，中蒙之間目前有四條跨境鐵路正處于修建中，中方一側(cè)四條鐵路基本修建完畢，分別是巴新鐵路(內(nèi)蒙古西烏珠穆沁旗巴彥烏拉鎮(zhèn)到遼寧阜新新邱區(qū))、臨策鐵路(巴彥淖爾市臨河區(qū)至策克)、嘉策鐵路(嘉峪關(guān)市至策克)和包策鐵路(包頭到策克)。而蒙古方面卻遲遲未完工甚至尚未啟動，蒙古國工程進(jìn)度嚴(yán)重拖累了中蒙之間的互聯(lián)互通計(jì)劃。*王為:《中蒙四條跨境鐵路中修建完成蒙未動工：與日韓利益密切》， 《財(cái)經(jīng)國家周刊》 2014年8月18日。導(dǎo)致上述問題的主要原因在于蒙古更期待通過修建東西鐵路將蒙古放置在亞歐大陸橋的核心樞紐位置，同時，通過出口市場多元化降低對中國市場的過度依賴。

第三，蒙古國向來對中國具有戒備心理，認(rèn)為過于強(qiáng)大的中俄可能對蒙古發(fā)展形成制約。蒙古國這種不安全感早已有之，比如長期以來實(shí)行的“第三鄰國”政策，將美國、日本、韓國等視為重要的合作伙伴。因此，蒙古國對參與“一帶一路”倡議也始終心存疑慮。受政治因素影響，蒙古國民眾對中國企業(yè)和人員也存在敵視心態(tài)，很大程度上影響了具體項(xiàng)目的實(shí)施。與此同時，還需考慮到美日等國家從地緣政治角度對蒙古參與“一帶一路”倡議的政策干擾。比如，長期以來，日本企業(yè)和日本產(chǎn)品在蒙古具有良好的民眾基礎(chǔ)，日本對蒙古經(jīng)濟(jì)具有更為深遠(yuǎn)的影響。近年來，在中國企業(yè)大規(guī)模投資蒙古背景下，日本企業(yè)投資蒙古也出現(xiàn)了前所未有的增長。日本外務(wù)省數(shù)據(jù)顯示，截至2014年已有約350家日本企業(yè)在蒙古設(shè)辦事處，比2013年的約220家大幅增加。*《蒙古發(fā)展不愿僅依賴中國 期待日本投資》， http://world.huanqiu.com/hot/2015-10/7802266.html。因此，中日兩國在蒙古的投資競爭不可避免觸發(fā)兩國之間敏感的政治神經(jīng)。政治因素可能使得“一帶一路”倡議的實(shí)施環(huán)境更為復(fù)雜化。

第四，蒙古國生產(chǎn)和社會環(huán)境條件也是當(dāng)前中蒙產(chǎn)業(yè)對接和深度合作的重要障礙。蒙古國僅有300萬人口，幅員遼闊，除了礦產(chǎn)資源和畜牧業(yè)生產(chǎn)外，其他配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)鏈體系供給的結(jié)構(gòu)性短缺客觀上加大了產(chǎn)業(yè)政策對接和實(shí)施的技術(shù)難度。比如，蒙古國在勞動力供給、生產(chǎn)管理等領(lǐng)域均存在短板。中國企業(yè)在開發(fā)、生產(chǎn)、管理、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)需要相應(yīng)的技術(shù)工人，蒙古國國內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)勞動力的有效供給。*《2015～2020年蒙古國能源投資研究報告》，http://www.sxcoal.com/energysafe/3992128/articlenew.html。此外，蒙古土地成本較高，在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮背時期，一些城市的土地和房產(chǎn)價格飆升，對工業(yè)生產(chǎn)的成本控制產(chǎn)生較大壓力。當(dāng)前很多中資企業(yè)對蒙投資具有資本投機(jī)性質(zhì)，對蒙投資前景并不樂觀。

王玉柱，上海國際問題研究院世界經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員、博士