美國智庫對南海問題的研究和政策觀點

吳　艷

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區(qū)域研究

美國智庫對南海問題的研究和政策觀點

吳艷

美國智庫對南海問題的研究在一定程度上影響著美國政府介入南海問題的方式和程度。根據2015年賓夕法尼亞大學智庫與公民社會項目對全球智庫的排名，布魯金斯學會、卡耐基國際和平研究院、外交協會、戰(zhàn)略與國際問題研究中心和新美國安全中心被評為全美外交政策和國際事務領域最重要的智庫，位列世界排名的前列。由于具有長期的理論研究積累、廣泛的學術和社會影響力，這些智庫關于南海問題的研究成果不僅反映了美國精英階層對美國亞太利益的界定和認知發(fā)展軌跡，也預示著美國政府關于南海問題的政策走向。本文意在對這5個智庫關于南海問題的主要思想進行梳理，從而揭示美國智庫在南海問題政策研究中的戰(zhàn)略目標，以期為我國維護南海主權提供參考。

美國智庫南海問題

一、文獻綜述

智庫也稱為思想庫，是由各領域多學科專家組成，致力于幫助決策者在政治、軍事、經濟和外交等領域提供發(fā)展方向和政策建議的咨詢團隊。美國是最早成立現代智庫的國家，也是智庫數量最多的國家。

近年來，學界開展了對美國智庫的研究，成果豐碩。例如，在機制研究方面，許多學者對美國智庫類型、運行機制和基本特征，以及美國智庫“旋轉門”機制進行了細致的研究；*何利輝、羅洋：《美國智庫發(fā)展研究及啟示》，《宏觀經濟管理》2009年第12期；楊尊偉、劉寶存：《美國智庫的類型、運行機制和基本特征》，《中國高?？萍肌?014年第7期；王莉麗：《美國智庫的“旋轉門”機制》，《國際問題研究》2010年第2期；余章寶：《作為非政府組織的美國智庫與公共政策》，《廈門大學學報》(哲學社會科學版)2007年第3期；R.J.Struyk,“Management of Transnational Think Tank Networks,”International Journal of Politics,Culture and Society,Vol.15,Issue 4,pp.625～638.在智庫對美國外交的影響方面，重點考察了知名智庫對美國外交政策的影響。*曾毅：《美國智庫觀察》，《決策》2008年第5期；韋磊、劉穎：《近年來美國智庫的當代中國研究狀況》，《理論月刊》2012年第5期；David Sapto Adi Guttormsen,“Constructing ‘China’:Culture and U.S.Think Tank Narratives:A Bourdieusian Investigation,”Ph.D.Thesis,University of Warwick,2014.有的學者從智庫對中美關系的影響方面進行分析，*張穎、次仁白珍：《美國智庫視域下的中美新型大國關系》，《理論參考》2015年第5期。還有學者對美國智庫與媒體的關系進行分析，從中揭示美國智庫影響決策的軟實力。*劉麗群、劉倩、吳非：《美國智庫與媒體的互動——以CNAS(新美國安全中心)、CSIS(戰(zhàn)略與國際問題研究中心)、Brookings(布魯金斯學會)為例》，《湖北社會科學》2014年第10期。這些研究為考察美國智庫與美國外交決策層的互動提供了有益的參考。

隨著南海問題國際化和復雜化程度加深，美國智庫在美國亞太戰(zhàn)略面臨重大調整的大環(huán)境下，對南海問題給予高度重視，分別從不同的角度分析南海問題的歷史、現狀和未來，不僅產生了一批高質量的學術成果，而且向美國政府遞交了許多有關美國南海政策的政府咨詢報告。關于美國智庫對美國南海政策的影響也成為近期學界關注的重點，薛力曾圍繞南海爭端的重要問題對7個美國智庫的14位專家進行了訪談，*薛力：《美國學者視野中的南海問題》，《國際關系研究》2014年第2期。李忠林對美國智庫聽證會的文本進行了分析，*李忠林：《當前南海安全局勢與美國角色選擇——基于美國主流智庫近期聽證會的文本分析》，《學術探索》2015年第12期。趙明昊從美國政府的角度考察了美國智庫在美國南海政策上的作用，*趙明昊：《美國在南海問題上對華制衡的政策動向》，《現代國際關系》2016第1期。他們的研究對了解美國智庫在南海問題上的基本態(tài)度和立場提供了重要的參考。

本文意在以上文獻的基礎上，結合南海問題當前情勢，通過對近年來美國主要智庫關于南海問題的研究現狀、成果發(fā)布類型和渠道以及主要觀點進行梳理，深入分析美國智庫在南海問題研究過程中所反映的美國介入南海問題的戰(zhàn)略背景、深層原因和趨勢，為我國維護南海主權提供有益的參考。

二、研究對象和研究方法

據統(tǒng)計，目前美國有1828家智庫，約占全球總數的1/4。經過近百年的發(fā)展，美國智庫逐漸形成了3種各具所長的類型，第一類是偏重于政策研究的智庫，此類智庫以學理性的思考著稱；第二類是政府契約型智庫，此類智庫采用公司化運作，側重研究當前美國在全球面臨的重大現實挑戰(zhàn)；第三類是專門為政要服務的智庫，此類智庫與現政府或總統(tǒng)候選人關系密切，其成員常常能夠大批入閣，直接進入美國對外政策決策的核心層，對政府政策影響巨大。

根據美國賓夕法尼亞大學智庫與公民社會項目2015年發(fā)布的全球智庫年度報告，在外交和國際事務領域全美最具影響力的前5位智庫分別是布魯金斯學會、卡耐基國際和平研究院、外交協會、戰(zhàn)略與國際問題研究中心和新美國安全中心。這5個智庫代表了美國智庫當前發(fā)展的主要類型，由于其深厚的學術積累，廣泛的政府、社會和媒體影響力，它們關于南海問題的研究成果和觀點也為考察美國智庫與美國南海政策之間的關聯性提供了范本。在研究的時間維度方面，本文選取2000年至2016年作為研究范圍，主要原因是進入21世紀以來，美國政府對亞太政策作出了重大的調整，同時，伴隨著中國的和平崛起，南海問題逐漸成為中美之間戰(zhàn)略博弈的角力點，熱點事件頻發(fā)，政策輿論涌現，因此無論是考察政策的發(fā)展脈絡，還是分析影響政策建議的深層動因，都具有重要的現實意義。

在研究方法方面，本文重點采用量化分析與質性研究相結合的方法。在研究成果的數量、類型統(tǒng)計分析方面，主要采用量化分析的方法，由于2016年數據尚未完整，量化分析的時間起點從2000年至2015年，這樣有助于從中發(fā)現規(guī)律性的變化。在對智庫關于南海問題政策觀點的整理和分析方面，主要采用文本分析的方法進行考察。

三、美國五大智庫關于南海問題研究基本情況

1.美國五大智庫關于南海問題研究成果年度統(tǒng)計(2000～2015)

學術研究成果的數量在一定程度上反映了一段時間內智庫研究重點和熱點，圖1反映的是五大智庫從2000年至2015年間關于南海問題相關研究成果逐年遞增的基本情況。

圖1　美國五大智庫關于南海問題研究成果年度統(tǒng)計(2000～2015)

如圖1所示，進入21世紀以來，美國五大智庫對南海問題保持著長期的持續(xù)性研究，相關研究成果的總量呈現出明顯的增長趨勢，特別是在2009年以后出現了較為明顯的增幅。在五大智庫中，戰(zhàn)略與國際問題研究中心(CSIS)一直以來對南海問題最為關注，2015年該中心發(fā)布關于南海問題的相關研究成果有150多項，位居各大智庫之首。新美國安全中心(CNAS)成立于2007年，雖然成立時間不長，規(guī)模不大，但其對南海問題研究有后來居上之勢。外交協會(CFR)、布魯金斯學會和卡耐基國際和平研究院對南海問題在2009年以前僅僅只是關注，但從2010年開始相關研究不斷增加，并在以后幾年中一直維持較高成果發(fā)布數量。

從圖1中可以看出，美國智庫對南海問題研究基本上與美國政府介入南海問題的步伐保持同步。2009年6月美國高調宣布重返亞太之后，希拉里·克林頓2010年在越南河內東盟地區(qū)論壇外長會議期間發(fā)表美國關于南海問題的聲明，重申美國政府在南海問題上的“國家利益”范圍，從此美國政府開始從輿論、外交到軍事介入南海問題，并與越南、菲律賓聯手不斷推進南海問題的多邊化和國際化。作為美國政府的“外腦”，美國智庫對南海問題研究也在不斷深入。

從2009年起，美國智庫對南海問題展開了密集研究，其主要動力來自國家政策的需求，但更為重要的原因是幕后財團的利益驅動。美國智庫作為非營利組織，其財團經營運轉離不開美國知名財團的資金支持。以布魯金斯學會為例，知名財團包括雪佛龍和?？松梨谠趦鹊氖凸荆?011年起至少向學會捐款210萬美元。無獨有偶，戰(zhàn)略與國際問題研究中心是美國最具保守主義色彩的重要戰(zhàn)略和政策研究機構，素有“強硬路線者之家”和“冷戰(zhàn)思想庫”之稱。中心主要資金來源依靠捐助，而以洛克菲勒家族為代表的40多家石油財團是該中心長期固定的支持者和資助者，平均每年有大約60%的經費來自福特、洛克菲勒、埃克斯等美國大石油公司。由于受到經濟危機的波及，美國國內經濟增長乏力，在中國崛起和重返亞太等多重因素的疊加效應作用下，美國跨國石油公司加緊與南海爭端國家的油氣開發(fā)合作。例如，2007年美國康菲石油公司與越南共同建造天然氣管道，并且在與越南合作開發(fā)的3個油氣項目的地理區(qū)塊都侵入中國九段線以內。2008年?？松梨谑凸精@得峴港海岸線外119號區(qū)塊的石油勘探權，該公司還參與菲律賓能源部推出的15個油氣區(qū)塊的投標，其中第3、第4、第5區(qū)塊的大部分位于中國九段線以內。目前，美國大型石油公司幾乎與所有南海問題爭議方簽署了油氣合作開發(fā)協議?？梢哉f，美國智庫名義上是非營利的民間獨立研究機構，實際上代表美國財團的利益，成為利益集團的代言人。

2.美國五大智庫對南海問題研究成果發(fā)布類型

為進一步對美國智庫關于南海問題研究成果進行分析，在數量統(tǒng)計的基礎上，有必要對美國智庫關于南海問題研究成果發(fā)布的形式和類型進行統(tǒng)計，以便厘清美國智庫對美國南海政策的影響途徑和渠道。圖2顯示的是美國五大智庫對南海問題研究成果發(fā)布類型統(tǒng)計。

圖2　美國五大智庫對南海問題研究成果發(fā)布類型統(tǒng)計(2000～2015)

如圖2所示，傳統(tǒng)紙媒包括學術論文、政策報告和書籍依然是智庫發(fā)布研究成果的主要形式，其比重幾乎占據了所有研究成果類型的一半。針對突發(fā)事件和熱點問題，智庫專家通常以社評、專欄或接受電臺、電視采訪等形式發(fā)表自己的看法，這也是智庫專家較為常見的發(fā)聲渠道，其中評論為17.34%，媒體專訪為12.94%，專欄為18.16%。同時，在自媒體和社交網絡高度發(fā)達的今天，智庫也利用網站和博客等媒介向公眾發(fā)布研究成果，這部分內容占6.87%，并且有不斷上升的趨勢。聽證會是智庫專家影響政府決策的最重要參政形式，這部分活動雖然不到1%，但是其影響程度遠遠不能僅用數量來衡量。

此外，美國智庫還舉辦許多關于南海問題的國際學術研討會，通過國際學術平臺闡述政策觀點。例如，自2011年開始，戰(zhàn)略與國際問題研究中心每年都舉行關于南海問題的研討會。會議邀請美國、中國、菲律賓、越南和澳大利亞等多個國家的專家與會，并邀請美國政府官員到場發(fā)表演講。在戰(zhàn)略與國際問題研究中心關于南海問題的研討會上，來自中國的專家與美國、菲律賓等國專家展開了激烈的舌戰(zhàn)。

從美國智庫研究成果發(fā)布類型和渠道來看，美國智庫背后還有一個龐大的跨越官方與非官方、決策層與社會公眾的宣傳網絡，這是支撐和提升智庫影響力不可或缺的體系。影響政策的前提是影響輿論，而影響輿論最重要的途徑則是占據傳播渠道。就南海問題研究而言，美國智庫專家的觀點和政策建議已經覆蓋了報刊、廣播、電視和網絡等大眾媒體，并且充分發(fā)揮了媒體宣傳的廣泛性和及時性，在控制整個輿論思潮的走向方面起到了中流砥柱的作用。

四、美國智庫關于南海問題的主要觀點

自2009年奧巴馬任美國總統(tǒng)開始，美國政府逐漸加強在南海問題上的介入程度，在此過程中美國智庫對南海問題研究發(fā)揮了巨大的支撐作用。各大智庫在全球格局發(fā)展和變化的背景下，從安全、外交、經濟和法律等各個領域對南海問題進行全面分析。具體而言，美國智庫關于南海問題的政策觀點主要包括以下幾個方面。

第一，南海問題是美國在應對中國崛起和實施亞太再平衡戰(zhàn)略過程中中美兩國的戰(zhàn)略角力點和利益碰撞點，但不是中美關系的全部。

從20世紀90年代開始，如何應對不斷崛起的中國成為美國智庫一個重要的研究議題。1993年美國《外交》刊登了一篇題為《中國崛起》的論文，該文認為中國將填補蘇聯和美國退出太平洋后形成的“權力真空”，進而擴張自己在亞太地區(qū)的利益。*Nicholas D.Kristof, “The Rise of China,”Foreign Affairs,Vol.72,No.5,1993,pp.59～74.這種真空將誘使中國以武力來解決其與周邊國家間的邊界分歧。這種觀點引起了許多共鳴，許多西方學者認為中國強大后可能會提出收復失地的要求，從而引起新的邊界沖突。美國前國家安全事務助理布熱津斯基認為：“圍繞著南中國海的西沙群島和南沙群島，由于中國將南中國海視為其合法的國家世襲遺產，中國和幾個東南亞國家為占有潛在的寶貴的海床能源資源有發(fā)生沖突的危險?！?茲比格涅夫·布熱津斯基著，中國國際問題研究所譯：《大棋局》，上海人民出版社1998年版，第205～206頁。正是基于對亞太地區(qū)安全格局變化的敏感性，美國學界和政界對南海問題給予了高度關注。

進入21世紀，中國經濟發(fā)展成為亞太地區(qū)經濟增長的重要引擎，綜合國力不斷增強，國際地位和影響力日益上升。有西方學者認為，中國崛起必然導致美國在亞太地區(qū)影響力的削弱，進而造成亞太地區(qū)權力失衡。因此，2009年奧巴馬就任總統(tǒng)以后便開始推行亞太再平衡戰(zhàn)略。與此同時，部分東南亞國家利用美國重返亞洲之勢，加劇對中國南海主權的侵蝕。正如政治學家亨廷頓當年所預測的那樣，“中國這個亞洲最大國家的經濟增長會不斷擴大其在該地區(qū)影響的事實，以及恢復其在東亞傳統(tǒng)霸權的可能性，將促使其他國家要么‘搭車’適應這一發(fā)展，要么‘用均勢來平衡’中國的影響”。*Samuel Huntington,The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order,New York:Simon and Schuster,1996,p.218.于是，奧巴馬政府將南海問題視為應對中國崛起的一個著力點，重振美國在亞太地區(qū)的領導地位。2014年布魯金斯學會資深研究員、美國國家安全委員會東亞事務高級主管、奧巴馬政府亞洲事務高級顧問杰弗里·貝德與美國知名中國問題專家李侃如聯合發(fā)表關于南海問題的政策咨詢報告，認為中國的日益強大以及中國將在南海地區(qū)如何運用它的實力受到廣泛關注也引起了部分國家的擔憂，因此特別需要在一個更為廣闊的背景下審視南海各方的行為和動機。美國決策者應當考慮制定更為有效的政策來避免沖突。但是用冷戰(zhàn)思維看待南海問題將導致中美關系的惡化和緊張。為此，美國應當尋求在相互競爭的利益之間取得平衡。*Jeffrey Bader,Kenneth Lieberthal,Michael McDevitt,“Keeping the South China Sea in Perspective,”http://www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2014/08/south-china-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt/south-china-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt.pdf.2015年，杰弗里·貝德在《改變對華政策——我們是否在自尋敵人》一文中呼吁，面對不斷發(fā)展和變化的中國，美國領導人應繼續(xù)維護中美關系，構建亞洲的新和平時代。他還指出：“南海爭端由來已久，但過去從未招致如此緊張的局面?？墒侨缃裰袊鴱姶罅?，緊張局面就出現了。考慮到中國已經是世界第二大經濟體，美國一些人認為中國崛起是對美國利益的挑戰(zhàn)和威脅。他們把矛頭指向南海，指向過去15年中國增長的軍費，以及網絡安全和貿易議題，得出的結論是美中之間是對手，對中國有利的事就會傷害美國。而我認為，這樣的想法首先是對中國崛起的過激反應，其次這樣的反應反而會導致兩國陷入長期敵對。我希望闡明，美中之間原本就存在許多不同利益，尼克松、基辛格、毛澤東與周恩來當初決定兩國建立外交關系，并非因為他們覺得美中利益和價值觀完全契合，而是他們認為兩國有能力管控分歧，在能夠合作的領域有所作為。我想這是過去40年兩國看待彼此關系的基調，也是正確的基調?！?http://www.brookings.edu/zh-cn/research/interviews/2015/09/02-choosing-hostility-towards-china-is-intellectual-laziness-bader.2016年6月27日，美國國際防務高級分析員蒂莫西·希思在美國世界政治評論網站發(fā)表題為《南海爭端是美中爭奪優(yōu)勢地位的征兆》的文章，認為海上爭端將成為美中諸多爭端中最為突出的爭端。在網絡間諜、貿易以及美國在亞太地區(qū)結盟等諸多問題上，美中兩國爭執(zhí)不下。在這些問題背后是美中日益激烈的戰(zhàn)略競爭，其主要原因是中國國力的迅速增強。未來美中兩國的差距將可能進一步縮小。作為當今世界的領導者，美國強調其作為亞太現有秩序和規(guī)則捍衛(wèi)者的作用，并以此發(fā)揮其優(yōu)勢。*Timothy R.Heath,“South China Sea Spat a Symptom of U.S-China Jockeying for Advantage,”http://www.worldpoliticsreview.com/articles/19174/south-china-sea-spat-a-symptom-of-u-s-china-jockeying-for-advantage.

第二，美國政府應當清楚界定并不斷明確美國在南海地區(qū)的利益范圍，為管控風險奠定基礎。

卡耐基國際和平研究院高級研究員邁克爾·史文(Michael D.Swaine)在2016年3月出席博鰲亞洲論壇時說：“我們要講清楚自己的利益到底是什么，要保護的是什么，在南海問題上，很多東西說得過于籠統(tǒng)和不清楚。因此，我們第一步是要界定好自己的利益所在，然后在此基礎上再不斷加強彼此間互動，然后才可以在此基礎上對于彼此的行為有一定的可預測力。有了對于彼此行動的可預測力，才有安全感和信任?！?http://bj.crntt.com/doc/1041/7/4/3/104174315.html?coluid=7&kindid=0&docid=104174315&mdate=0326004322.

然而，從智庫和官方對美國在南海地區(qū)利益范圍的表述來看，美國在南海地區(qū)利益范圍被一再擴大，其主要目的是為美國進一步深入介入南海問題提供依據。

2010年7月美國國務卿希拉里·克林頓在東盟地區(qū)論壇上表示，美國深切關注中國與東盟“在南沙群島和西沙群島的爭端”，這事關美國在南海地區(qū)的重要利益。這是美國政府首次公開表示介入南海問題，并明確表示美國在南海地區(qū)存在三大利益：一是航行自由，即要確保南海國際航道的自由、安全通行。南海以及附近海域不僅是美國海軍從太平洋進入阿拉伯海、波斯灣的重要戰(zhàn)略通道，也是美國商船使用的主要海道。二是美國油氣公司的商業(yè)利益。美國與該區(qū)域幾乎所有爭議方都有油氣開采協議。三是美國對相關盟友的安全承諾。可以說，美國對上述利益的界定具有一定的合理性，從現實情況來看，美國上述利益從未受到侵害，并且一直得到中國的尊重。

隨后，美國智庫在希拉里發(fā)言的基礎上，進一步細化美國在南海地區(qū)的利益范圍。2014年布魯金斯學會知名學者貝德、李侃如和麥克·德維特聯合發(fā)表題為《正確看待南海問題》的研究報告，認為南海問題非常復雜，特別是與領土主權歸屬等關系到民族情緒的因素息息相關，徹底得到解決依然遙遙無期。南海并不是美國的核心利益，幾個無人居住小島究竟歸誰所有，與美國關系不大。美國在南海問題上也面臨利益沖突，特別是在“維護地區(qū)秩序穩(wěn)定”“與中國發(fā)展建設性關系”之間取得平衡，在政策規(guī)劃和實施上更應該謹慎應對。報告認為，對于美國來說，在南海問題上的利益訴求主要包括以下幾個方面：保護民用、軍用艦船和飛機的通行自由；保護自由貿易；確保各相關方和平解決爭端；維護聯合國海洋法公約中的國際準則；推動各方通過共同外交行動解決爭端，并在2002年《南海各方行為宣言》基礎上制定《南海行為準則》。顯然，這份報告對美國在南海地區(qū)的利益進行了擴充和細化，在軍事上，為針對中國在南海地區(qū)設立防空識別區(qū)的可能性，報告將飛越自由列入美國的國家利益范圍，并認為如果中國在南海地區(qū)設立防空識別區(qū)將會進一步加劇南海地區(qū)的緊張局勢。在法律層面上，報告強調以《聯合國海洋法公約》為基礎，制定相關國際機制，提出以多邊磋商和進程透明來保證南海爭議的和平解決，意在進一步將南海問題引向多邊化和國際化。

2016年7月12日，戰(zhàn)略與國際問題研究中心舉行第六屆南海問題年會，會議上白宮國家安全委員會亞太事務主任康達(Daniel Kritenbrink)在演講中談到，“像中國和這個地區(qū)的其他國家一樣，我們在南海有至高國家利益”。一時間，各大媒體競相報道美國高官首次將南海作為美國至高國家利益的言論。隨后，戰(zhàn)略與國際問題研究中心亞洲事務高級顧問葛來儀對康達的言論作了進一步闡述，指出中國如何與鄰國處理領土爭端，將告訴世界，中國在崛起成為全球力量和未來潛在超級大國的過程中，中國的行為方式是怎樣的，這是美國的至高國家利益?？梢?，美國智庫和政府已經將南海問題視為中美在亞太地區(qū)戰(zhàn)略博弈的重要利益碰撞點，并將中美在南海問題中的戰(zhàn)略博弈結果納入美國的核心利益范圍。

第三，高度重視在南海地區(qū)實施航行自由計劃，以此挑戰(zhàn)中國的鄰海通行制度，強化美國在南海地區(qū)的軍事存在。

1979年，在聯合國海洋法公約談判的最后階段，美國卡特政府頒布了“航行自由計劃”。該計劃旨在支持美國政府采取主動行為應對沿海國家對海洋的過度要求，以保護美國在洋面、洋底和海洋上空的航行、飛越以及相關權利。其實質是主張在他國專屬經濟區(qū)內的軍事活動權利，甚至是在他國領海內的軍艦無害通過權?！昂叫凶杂捎媱潯弊灶C布以來得到美國歷屆政府的實施并不斷發(fā)展。在南海海域，中美之間歷次摩擦都與美國的“航行自由計劃”密切相關，其中包括2001年4月南海撞機事件、2009年3月和2013年6月“無暇號”事件等。

從2014年起，美國白宮透露出南海巡航的意愿后，美國智庫隨即開始探討派遣軍艦駛入南海海域及其相關事項的研究。4月1日，戰(zhàn)略與國際問題研究中心亞洲海事透明倡議(AMTI)發(fā)表美國海軍預備隊陸面戰(zhàn)爭指揮官皮特(Scott Cheney-Peters)的《聯合巡邏與美國的海岸警衛(wèi)能力》一文，建議美國以聯合巡邏的方式實施“航行自由行動”。此后，蘭德公司、美國傳統(tǒng)基金會、美國法務博客等智庫均發(fā)表文章探討美國在我國南海水域的巡邏措施。

2015年10月27日，美國“拉森號”軍艦駛入我國南海島礁附近水域。在該行動實施前夕，美國智庫敏銳預判到該行動可能面臨在“無害通過”方面的國際法困境，提醒美國關注該行動的國際法解釋，如戰(zhàn)略與國際問題研究中心亞洲海事透明倡議的《進入12海里的法律依據》、美國法務博客的《南海航行自由行動：需要留意什么？》、布魯金斯學會的《開拓南海國際水域》，預判美國軍艦在“無害通過”方面的國際法困境。10月27日，美國軍艦因駛入我國南海海域而引發(fā)國際法爭議便驗證了美國智庫的預判。在美國智庫中，美國法務博客注重此次行動的國際法釋義，而外交協會、新美國安全中心、戰(zhàn)略與國際問題研究中心則關注此次行動的政治動機和影響力。其中，最具代表性的是美國法務博客發(fā)表的《只有美國才能堅持航行自由行動和維護海洋法公約》一文，認為中國至少從1995年起就使用模棱兩可的南海主權聲索作為戰(zhàn)略武器，美國應在中國人工島12海里內持續(xù)巡邏，而不是開展看似無奈的“航行自由行動”。*田秋寶：《如何理解美國的南?！昂叫凶杂尚袆印?？——輿情、動因及應對》，http://www.grandviewcn.com/informationSearch/667.htm.由此可見，戰(zhàn)略與國際問題研究中心、布魯金斯學會等美國智庫意在通過論證“拉森號”軍艦在我國南海海域的“正常通過”，樹立此類行動的合法性，以實現美國的威懾目的。

2016年6月，布魯金斯學會研究員郭晨熹(Lynn Kuok)發(fā)表題為《美國在南海的航行自由行動》的政策報告，認為南海問題不僅僅關系到島礁的歸屬，更關系到海洋權利和國際法秩序的維護，中美在南海問題上的互動更會影響到兩國關系的方方面面。為此，美國政府有必要加強在南海地區(qū)的航行自由行動，報告建議美國應當繼續(xù)定期維護在南海地區(qū)海洋權益，其中包括在南沙群島的相關權益，一旦國際法庭作出裁決，美國維護南海地區(qū)海洋權益的方式應當與裁決保持一致；聯合該地區(qū)其他國家進行巡航或外交抗議；明確宣布航行自由計劃安全和實施辦法等。針對中國過度的海事請求，需要加大外交力度以求與中國達成共識。*Lynn Kuok,“The U.S.FON Program in the South China Sea--A lawful and Necessary Response to China’s Strategic Ambiguity,”http://www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2016/06/07-kuok-fon-south-china-sea/the-us-fon-program-in-the-south-china-sea.pdf.郭晨熹的相關建議充分反映出美國智庫大力鼓吹政府強化在南海地區(qū)的軍事行動，并將其不斷政治化的政策趨勢。

第四，通過國際仲裁解決南海問題前景暗淡，解決爭議最終還需回到磋商軌道。

2013年菲律賓向國際仲裁法庭提出有關南海爭議的仲裁請求，在整個過程中，無論是仲裁請求文本的撰寫、仲裁庭人員的組成，還是仲裁結果的宣布日期，無不經過幕后推手的精心設計。一時間，有關仲裁結果及其對南海爭議各方的影響成為全球媒體追蹤報道的熱點。

然而，早在仲裁結果公布之前，美國智庫專家就對仲裁案的實際影響作出消極判斷。2015年1月21日，戰(zhàn)略與國際問題研究中心研究員麥修·魏克斯曼發(fā)表題為《南海中的法律地位與權力關系》一文，認為菲律賓單方向中國提起國際仲裁是錯誤的行為，針對南海問題而言，聯合國海洋法的相關規(guī)定并不能替代外交談判。國際仲裁程序只會增加問題的復雜性。*Matthew C.Waxman,“Legal Posturing and Power Relations in the South China Sea,”https://amti.csis.org/legal-posturing-and-power-relations-in-the-south-china-sea/.

2016年5月6日，布魯金斯學會發(fā)表耶魯大學法學院教授葛維寶題為《法律解決南海問題的有限性》一文，*Paul Gewirtz,“Limits of law in the South China Sea,”http://www.brookings.edu/research/papers/2016/05/06-limits-of-law-south-china-sea-gewirtz.該文認為南海仲裁案存在法律局限性：一方面，所有各方都承認，仲裁庭在任何涉及主權的問題上沒有管轄權；另一方面，所有各方都承認，中國先前依據《聯合國海洋法公約》第298條作出的排除性聲明合法有效，中國已將涉及海域劃界、歷史性海灣或所有權等方面的爭端排除在《聯合國海洋法公約》強制爭端解決程序之外。中國、俄羅斯、法國和英國等約30個《聯合國海洋法公約》締約國作出的各種排除性聲明不是《聯合國海洋法公約》可有可無的附屬物，而是《聯合國海洋法公約》解釋和適用過程中不可分割的重要組成部分。菲律賓針對中國提出的15項仲裁請求會由于仲裁庭缺乏管轄權而得不到支持。即使菲律賓的請求得到支持，在現實中也不存在任何強制機制，仲裁結果不可能產生“約束力”。葛維寶還指出，仲裁機制無法作為一種基于法律的解圍利器。美國的南海政策必然要放在中美關系所面臨的相互依賴、相互合作、相互競爭以及在安全、經濟和全球挑戰(zhàn)等相互對抗的現實背景中加以考慮。目前，放在美國面前最為現實的路徑是更為堅定地鼓勵各方展開談判，同時通過在南海開展強有力和常規(guī)化的自由通航和軍事演習等手段彰顯決心。

2016年7月12日，南海仲裁結果出爐，仲裁結果與之前美國智庫預料的如出一轍，否認中國在南海享有歷史性權利并判定黃巖島為島礁，可以說是對中國南海權利的全盤否決。面對仲裁結果，中美兩國將作出如何反映成為各大智庫關注的焦點。美國前國家安全委員會總統(tǒng)特別助理、布魯金斯學會資深研究員貝德認為，仲裁結果給中美雙方帶來重新調整戰(zhàn)略的機會。他建議美國應向中國明確表態(tài)將全力支持中菲通過對話方式達成臨時協議，這將有助于削弱中方認為美國是南海爭議罪魁禍首的看法。此外，美國應當避免針對中國南海進行正面演習，但這并不意味著美國在南海地區(qū)的利益和軍事活動將中止。他同時認為，在此機會下，各國可以通過國際法所創(chuàng)建的國家間協商機制找到解決問題的辦法……根據此次仲裁的結果，中美雙方都應當相應的進行中期調整。*Jeffrey A.Bader,“What the United States and China Should Do in the Wake of the South China Sea Ruling,”http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2016/07/13-us-policy-south-china-sea-ruling-bader.

與此同時，就在仲裁結果公布的當天，戰(zhàn)略與國際問題研究中心就舉行了第六次南海問題年會。早在兩個月以前會議就選定舉行日期，故意造成與仲裁結果公布日期“巧合”的假象，實則是借助仲裁案對中國繼續(xù)實施輿論封鎖的手段。

第五，全方位多角度推進美國南海政策，充分發(fā)揮美國在亞太地區(qū)的領導作用。

2014年，新美國安全中心發(fā)表了一篇題為《推進美國南海政策出臺》的報告，報告建議美國應在5月底的香格里拉對話、6月的G7峰會、7月的中美戰(zhàn)略安全對話、8月的東盟地區(qū)論壇中提出美國的南海政策，其中主要包括四個重要方面：(1)為了強化各國的海事認識能力，美國應在南海地區(qū)啟動“多邊共同行動圖景”計劃，即在合作伙伴國、同盟國之間分享該地區(qū)的圖像信息和情報。“多邊共同行動圖景”計劃能幫助南海各國應對“非傳統(tǒng)安全威脅”。(2)美國國家安全委員會應成立一個跨部門工作小組，就“多邊共同行動圖景”計劃的資金、要求和情報分享方式等問題提供咨詢和建議。同時，美國政府應考慮哪些國家能成為“多邊共同行動圖景”計劃的合作伙伴或盟友。(3)美國應拉攏與自己意見一致的伙伴，支持建立地區(qū)或國際仲裁機制，以期使用和平手段平息可能出現的分歧和糾紛。(4)為加速多邊海上安全磋商機制的形成，美國政府應鼓勵“邊談邊實施”的策略，即在整體談判未完成的情況下，把相關各方已達成共識的部分條款付諸實施。美國及其盟友和伙伴國將利用東盟各機構保證這些條款的執(zhí)行，以期“提早收獲”。*《美智庫謀劃就南海問題向我發(fā)難 未來4個月欲“四箭連發(fā)”》，http://www.81.cn/sydbt/2014-05/28/content_5921193.htm。

隨后，2015年7月23日，新美國安全中心資深研究員帕特里克·克羅寧在一個主題為“加強美國在南海地區(qū)的安全作用”的聽證會上作重要發(fā)言，向美國政府提出10點建議：(1)美國應當經常強調美國政府在南海爭議中所堅持的原則立場，維護該地區(qū)的國際法規(guī)則和秩序，推動各方和平解決爭端；(2)美國政府可以通過加強在亞太地區(qū)的經貿聯系，增強在亞太地區(qū)長期的經濟影響力。(3)美國需要深化和拓展與東盟、日本、澳大利亞的外交聯系和相互支持；(4)美國應當鼓勵和支持在東盟國家之間達成一個關于南海問題的共同認識和共同目標；(5)在域內和域外國家間建立一個海上聯盟，以確保南海問題能夠作為各國外交事務中的第一要務；(6)美國要堅持在南海地區(qū)長期的軍事存在；(7)美國應當鼓勵建立一個多國參與的區(qū)域透明機制，用于信息收集和分析，在各國政府之間建立共享渠道。(8)建立一個國家間和國際組織之間具有防御和威懾能力的合作機制，以保障南海地區(qū)的和平和穩(wěn)定；(9)在相關國家間明確哪些行為是令人反感的，并明確這些行為的成本及后果；(10)明確規(guī)定潛在的威脅行為，并提供相應的政策選擇和處罰后果。

更值得注意的是，在臺灣地區(qū)領導人面臨換屆時期，美國智庫針對如何通過臺灣在南海問題上遏制中國展開研究，并且形成政策建議。布魯金斯學會研究員郭晨熹曾針對臺灣在南海問題的立場發(fā)表文章，建議臺灣應當主動出面澄清十一段線的主張，在關于南海問題的公共教育方面謹慎處理，以免激發(fā)民族情緒，鼓勵臺灣通過幕后參與和其他聲索方共同協商解決南海爭議。顯然，有關建議是對“一個中國”原則的公然違背，但是美國智庫試圖將南海問題與兩岸關系相聯系來做文章的企圖，不能不引起我們的重視。

五、美國智庫南海政策建議的政策目標

從以上政策建議可以看出，美國智庫關于南海問題的政策建議，都是基于維護美國在亞太地區(qū)的領導地位這一核心而展開的，其政策目標具體而言可以概括為以下四個方面。

1.借助南海問題，遏制中國和平崛起，阻礙中國走向深海的戰(zhàn)略步伐

早在20世紀50年代，美國就已經部署了圍堵亞洲東岸的島鏈防御計劃，直到今天島鏈防御的思想依然影響著美國政府對華的外交決策。2011年布魯金斯學會資深研究員羅伯特·卡普蘭在題為《南海是未來沖突之地》的文章中指出，21世紀的戰(zhàn)場將是海洋。他認為，歐洲是一個大陸，東亞是一個海洋。20世紀和21世紀至關重要的差別就是20世紀最大的爭奪發(fā)生在歐洲大陸。在過去的幾個世紀里，地球上的人口和經濟中心已經轉移，人口中心之間的空間絕大部分是海洋，南海將東南亞國家同西太平洋連接在一起，是全球海運的咽喉要道，尤其具有重要的地緣政治地位。*R.D.Kaplan,“The South China Sea Is the Future of Conflict,”Foreign Policy,August 15,2011.隨著中國國力不斷增強，走向深藍勢必成為中國未來發(fā)展必由之路。美國保守主義學者認為隨著國家實力的壯大，中國在南海地區(qū)的領土要求已經威脅到所謂第一島鏈的所有國家，并且已形成突破第一島鏈之勢，威脅到美國在亞太地區(qū)的傳統(tǒng)盟友，而美國對這些國家負有保護義務。按美國海軍和空軍的計劃，到2020年將在亞太部署60%的兵力。與此同時，美國國防部也將其不斷緊縮的資源更多地投入到新型遠程轟炸機和核潛艇上，以其在南海地區(qū)發(fā)揮更加重要的作用。

2.借助南海問題，分化中國與東盟國家的關系，重塑亞太地區(qū)秩序

美國重返亞太戰(zhàn)略使在南海問題上與中國存在爭議的東盟國家借助美國的力量與中國抗衡成為可能。一直以來，南海爭議中的東南亞國家都希望能夠突破“雙邊”協議的軌道，以東盟組織為平臺抱團確立解決南海問題的途徑和方式。對于美國來說，在亞太地區(qū)制衡中國的另一個重要手段，就是能夠通過一個松散的能夠以美國主導的國際平臺約束中國在亞太地區(qū)的言行。自2010年希拉里在東盟地區(qū)論壇上高調介入南海問題以來，菲律賓和越南就加緊了與美國的軍事安全合作。同時，美國也通過在馬來西亞和新加坡建設軍事基地、加大對東南亞地區(qū)的武器訂單等方式，增強各國對抗中國的信心。日本前拓殖大學客座教授崗田充曾直言不諱地指出：“美國的亞太再平衡戰(zhàn)略最直接的目的，就是促成亞洲國家的相互對立，達到美國維持地區(qū)霸權的目的?！?《 亞太安全應該由誰掌握？》 ，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2016-06/03/content_1684705.htm。因此，介入本來存在爭議的南海問題，對于美國維持其地區(qū)霸權有深遠意義。

3.借助南海問題，為加強美國在亞太地區(qū)軍事存在尋找合理借口

近來，美國智庫把中國維護南海主權的行為描繪成“霸權”擴張，并通過媒體對外發(fā)布中國島礁建設的衛(wèi)星圖片，造成所謂南海地區(qū)和亞太地區(qū)局勢緊張的局面。隨后，美國借機順勢增強在南海海域的軍事部署，并派遣航空母艦在南海巡航。2016年4月，美國國防部長卡特視察了位于南海海域的兩艘航空母艦，并向外界披露了與印度和菲律賓達成的新軍事協議。外界認為，卡特的言行是在對外宣告奧巴馬政府決定依賴軍事力量來制衡中國在南海海域的領土主張。

近年來，美國把軍事中心轉向亞太，通過軍事演習加強與亞太各國的軍事聯系。從2012年開始，美國在亞太地區(qū)主導了一系列高密度的聯合軍事演習，例如美國與菲律賓“肩并肩聯合軍事演習”、由20多個國家共同參與的“環(huán)太平洋”聯合軍演以及在南海地區(qū)代號為“克拉”的聯合軍演。這些軍事演習不但參加國家多，而且具有較強的針對性和實戰(zhàn)性，意在對中國維護南海地區(qū)主權的行為產生震懾效果。

4.借助南海問題，重振美國在亞太地區(qū)的領導地位

在本國經濟增長乏力、軍費預算有限的情況下，美國試圖繼續(xù)保持在全球范圍內的霸權地位已經顯得力不從心。因此，美國政府將戰(zhàn)略中心轉移到對其經濟和安全具有重大影響力的亞太地區(qū)。關于亞太對美國的重要戰(zhàn)略意義，美國國防部長卡特曾表示，“亞太地區(qū)是對于全球經濟和安全最有影響力的地區(qū)，因此受到美國高度關注”，作為地區(qū)安全秩序的主要維護者，美軍必須做好應對挑戰(zhàn)的長期打算，美軍在亞太實施的再平衡戰(zhàn)略將是一項長期努力，“畢竟我們在那里經營了70年之久”。*《 亞太安全應該由誰掌握？》 ，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2016-06/03/content_1684705.htm。

南海地區(qū)無論對于中國還是周邊國家來說都具有重要的影響，由于南海問題的長期性和復雜性，對于美國來說，正是其實施重返亞洲戰(zhàn)略的最佳切入點。通過高調介入南海問題，美國一方面可以不斷強化與原有亞太盟友的軍事聯系，擴大其在東南亞地區(qū)的影響力；另一方面可以在中國尚未完成經濟和工業(yè)戰(zhàn)略轉型之時，對中國實施軍事和戰(zhàn)略包圍，使中國背負沉重的政治枷鎖，從而加大中國和平崛起的成本，最終削弱中國在亞太和全球的地位和影響力。

六、結　語

美國智庫對南海問題的長期關注和深入研究，為美國介入南海問題提供了智力支持和政策方案。不論美國智庫向政府提出何種政策建議，其最根本的出發(fā)點和目標都是要維護美國的國家利益。借助美國在全球范圍內強大的傳播渠道，美國智庫的研究成果幾乎可以實現全球范圍內同步發(fā)布，塑造了國際公眾對南海問題的認知，對國際輿論發(fā)揮著引導甚至是主導的作用。美國智庫對南海問題的政策建議不但對美國南海政策具有重要影響，而且對南海地區(qū)局勢發(fā)展、南海問題和平解決以及中國維護南海主權的行為影響巨大。為此，我們必須從國家利益和安全的高度，及時追蹤和分析美國各大智庫關于南海問題的研究成果，從中把握美國南海政策的風向和趨勢，為我國維護南海主權提供有益參考。

吳艷，廣東外語外貿大學廣東國際戰(zhàn)略研究院助理研究員