鍋爐使用環(huán)節(jié)安全監(jiān)管模式探討

趙泓

[摘 要]本文以探討鍋爐使用環(huán)節(jié)安全監(jiān)管模式為目的，從鍋爐安全監(jiān)管產(chǎn)生及發(fā)展歷程出發(fā)，闡述了我國(guó)現(xiàn)階段鍋爐安全監(jiān)管體制和監(jiān)管模式，并分析了鍋爐安全監(jiān)管中存在的不足，并對(duì)如何建立有效的鍋爐使用環(huán)節(jié)安全監(jiān)管模式提出了解決措施。

[關(guān)鍵詞]鍋爐；使用環(huán)節(jié)；安全監(jiān)管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.060

[中圖分類號(hào)]X933 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）06-00-02

0 引 言

我國(guó)鍋爐安全監(jiān)管體系的開端源于20世紀(jì)50年代中期天津第一棉紡織廠的鍋爐爆炸事故。經(jīng)過(guò)近60年的發(fā)展，我國(guó)政府形成了一整套行之有效的監(jiān)察管理體制，但是隨著鍋爐數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，越來(lái)越多的鍋爐安全隱患和時(shí)有發(fā)生的慘痛事故，讓傳統(tǒng)的監(jiān)察管理體制面臨著重大考驗(yàn)。

1 我國(guó)鍋爐安全監(jiān)管的歷史走向

我國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)管歷史悠久，大體上可以劃分為三個(gè)階段。

鍋爐安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)反復(fù)撤立階段（1949-1976年）。建國(guó)初期，由于鍋爐爆炸事故數(shù)量呈上升趨勢(shì)，勞動(dòng)部準(zhǔn)備在勞動(dòng)保護(hù)司內(nèi)組建鍋爐安全籌備組，受當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的影響，這條意見沒(méi)能立刻實(shí)施。1955年，我國(guó)開始實(shí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一個(gè)五年計(jì)劃，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開，使鍋爐數(shù)量急劇增加，天津第一棉紡織廠一臺(tái)鍋爐在運(yùn)行中突然爆炸，造成嚴(yán)重的人身傷害。在事故處理結(jié)束后，國(guó)務(wù)院決定，有政府主導(dǎo)對(duì)全國(guó)鍋爐實(shí)行安全監(jiān)管，并在勞動(dòng)部?jī)?nèi)設(shè)立了鍋爐監(jiān)察總局。“大躍進(jìn)”時(shí)期生產(chǎn)活動(dòng)受到嚴(yán)重影響，安全監(jiān)管體系一度受到?jīng)_擊，鍋爐監(jiān)察總局被撤銷。由于鍋爐爆炸事故激增，傷亡慘重，1962年5月，勞動(dòng)部重新設(shè)立鍋爐安全監(jiān)察局，恢復(fù)了鍋爐安全監(jiān)管。1966至1976年，鍋爐安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)再次被撤銷，鍋爐安全監(jiān)管工作全部停止，受此影響，這十年間鍋爐事故頻出、隱患劇增。

特種設(shè)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)重建階段（1977-2000年）。1978年8月，國(guó)家勞動(dòng)總局依照當(dāng)年的形勢(shì)，適時(shí)地向國(guó)務(wù)院提出強(qiáng)化鍋爐壓力容器的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的建議，該建議在隨后召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上被國(guó)務(wù)院采納，鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局得以重建。1982年2月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》，這是國(guó)內(nèi)鍋爐壓力容器監(jiān)管工作開展的法規(guī)基礎(chǔ)。我國(guó)于1993年實(shí)行機(jī)構(gòu)改革建立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)，設(shè)立了國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，將勞動(dòng)部的鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局整體歸入質(zhì)監(jiān)總局中，并由國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局負(fù)責(zé)鍋爐、壓力容器、電梯、防爆電器等特種設(shè)備的安全監(jiān)管工作。

特種設(shè)備安全工作成長(zhǎng)階段（2001年至今）。2001年4月，新的國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局正式成立，內(nèi)設(shè)的鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局成為全國(guó)鍋爐壓力容器安全監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)。2003年3月，《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》正式頒布，鍋爐作為一種特種設(shè)備正式出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院的法規(guī)中，同年12月，鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局更名為特種設(shè)備安全監(jiān)察局，負(fù)責(zé)全國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)察工作。在《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》發(fā)布10年后，中國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)管工作終于迎來(lái)了首部特種設(shè)備安全監(jiān)管方面的法律——《特種設(shè)備安全法》，這象征著特種設(shè)備安監(jiān)體系和法制建設(shè)走上了新臺(tái)階，已經(jīng)形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督管理、企業(yè)擔(dān)負(fù)主體責(zé)任、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支撐、人民群眾普遍參與的特種設(shè)備安全監(jiān)管新局面。

2 我國(guó)鍋爐安全監(jiān)管體制

我國(guó)的鍋爐監(jiān)察實(shí)行的是自上而下的分級(jí)管理體制?！短胤N設(shè)備安全法》第五條規(guī)定“國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對(duì)全國(guó)特種設(shè)備實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)特種設(shè)備安全實(shí)施監(jiān)督管理”。根據(jù)我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的工作安排，質(zhì)檢總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)特種設(shè)備的監(jiān)管，縣級(jí)以上各地質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)各地方的特種設(shè)備監(jiān)管。質(zhì)檢總局是國(guó)務(wù)院組成部門，由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)；省級(jí)質(zhì)監(jiān)局由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)由質(zhì)檢總局指導(dǎo)業(yè)務(wù)；各地市、縣級(jí)質(zhì)監(jiān)局由上級(jí)質(zhì)監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)經(jīng)由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施垂直管理。全國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖1所示。

3 我國(guó)鍋爐安全監(jiān)管模式

我國(guó)的鍋爐安全監(jiān)管模式是一種安全監(jiān)察與檢驗(yàn)檢測(cè)相互依托的條線管理體制，該體制的兩大基礎(chǔ)制度是特種設(shè)備行政許可與監(jiān)督檢查。

安全監(jiān)察是政府主管部門對(duì)鍋爐使用環(huán)節(jié)及安裝、改造等其他6個(gè)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管。通過(guò)行政許可和監(jiān)督檢查者兩大手段，為鍋爐安全提供行政強(qiáng)制監(jiān)管。在規(guī)范各環(huán)節(jié)的運(yùn)行質(zhì)量上，政府主管部門出臺(tái)了一系列法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，例如《鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》《鍋爐使用管理規(guī)則》等。另一方面，監(jiān)督檢查制度的建立和不斷完善也進(jìn)一步提高了政府安全監(jiān)管的有效性。目前，我國(guó)政府對(duì)鍋爐監(jiān)督檢查制度包括5個(gè)方面，分別是法定強(qiáng)制檢驗(yàn)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、事故調(diào)查及其處理、事故責(zé)任追究與安全檢查結(jié)果公開發(fā)布。鍋爐安全監(jiān)管部門和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查制度的框架下，定期對(duì)鍋爐使用單位執(zhí)法檢查，對(duì)鍋爐設(shè)備進(jìn)行本體及運(yùn)行狀態(tài)檢查。通過(guò)這些手段，可以確保行政機(jī)構(gòu)行政許可的有效執(zhí)行和鍋爐的安全運(yùn)行。

檢驗(yàn)檢測(cè)是特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)特種設(shè)備在生產(chǎn)、安裝、使用等環(huán)節(jié)的質(zhì)量及安全狀況進(jìn)行檢驗(yàn)并出具檢驗(yàn)結(jié)果的一種行為。目前我國(guó)的特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)是在政府行政許可條件下取得相應(yīng)資質(zhì)，并在資質(zhì)許可范圍內(nèi)開展檢驗(yàn)檢測(cè)工作，主要職能是為政府“代行檢查”工作，其中法定強(qiáng)制檢驗(yàn)是目前我國(guó)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)最重要的內(nèi)容。依據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，鍋爐等特種設(shè)備在使用過(guò)程中需要對(duì)其本體安全性能及運(yùn)行狀況進(jìn)行檢驗(yàn)。依據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)出具相應(yīng)的檢驗(yàn)報(bào)告，只有經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)合格的設(shè)備才能繼續(xù)使用。檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)為政府履行強(qiáng)制檢驗(yàn)的職能，為政府在鍋爐安全監(jiān)管中提供技術(shù)支持，同時(shí)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)又受政府監(jiān)督。

4 現(xiàn)行鍋爐安全監(jiān)管模式的不足

4.1 安全監(jiān)察手段少

受行政體制的局限，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)鍋爐安全監(jiān)察的手段單一且創(chuàng)新性不夠，可以概括為“抓頭、掐尾、抽中間”，形式上表現(xiàn)為以行政許可來(lái)嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)、以行政處罰來(lái)堵住事故關(guān)、定期檢查來(lái)控制日常關(guān)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常管理工作以事務(wù)性為主。而國(guó)外一些監(jiān)察機(jī)構(gòu)除了使用行政許可和行政處罰外，還會(huì)定期進(jìn)行宣傳、按照計(jì)劃進(jìn)行專業(yè)監(jiān)察，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不但肩負(fù)監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)也在安全知識(shí)和法律法規(guī)的宣傳、答疑方面花費(fèi)較多精力，在促進(jìn)安全技術(shù)水平的提高方面，會(huì)定期安排一些安全試點(diǎn)項(xiàng)目，更多地將政府的服務(wù)功能體現(xiàn)出來(lái)。

4.2 監(jiān)管部門不堪負(fù)重

我國(guó)的鍋爐安全監(jiān)管部門大包大攬現(xiàn)象較普遍，造成管理對(duì)象多而復(fù)雜、環(huán)節(jié)雜亂、工作負(fù)荷大。而國(guó)外政府有的很好地利用了一些技術(shù)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)的專業(yè)性，讓這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分行政許可范圍內(nèi)的審核或批準(zhǔn)、人員專業(yè)培訓(xùn)等工作。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)是對(duì)這些技術(shù)機(jī)構(gòu)或協(xié)會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督，或者把一些工作分配給企業(yè)，直接要求其成。

4.3 監(jiān)察重點(diǎn)偏離使用環(huán)節(jié)

我國(guó)政府對(duì)鍋爐使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管從設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、維修到使用、檢驗(yàn)共7個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的監(jiān)察手段，監(jiān)察力量比較分散，效率較低、成效不明顯。一個(gè)監(jiān)察人員要負(fù)責(zé)鍋爐“由生至死”的全過(guò)程，工作任務(wù)重，責(zé)任大，往往不堪重負(fù)，致使本應(yīng)作為監(jiān)察重心的鍋爐使用環(huán)節(jié)受人力資源分配的問(wèn)題而處于邊緣化的位置。反觀國(guó)外一些監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管重心即為鍋爐使用環(huán)節(jié)，定期對(duì)在用鍋爐進(jìn)行安全監(jiān)察，并對(duì)司爐人員及企業(yè)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)考核和現(xiàn)場(chǎng)考察，結(jié)果就是監(jiān)察針對(duì)性強(qiáng)、效率高、效果明顯。

4.4 特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)官辦性質(zhì)顯著

我國(guó)特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模小，技術(shù)能力較低且管理薄弱，大多數(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)依靠國(guó)家政策形成行業(yè)壟斷運(yùn)營(yíng)，在市場(chǎng)開放的條件下，很難在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獨(dú)立生存。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)使用環(huán)節(jié)鍋爐的檢驗(yàn)停留在國(guó)家許可范圍內(nèi)，忽視了企業(yè)對(duì)鍋爐使用的自身需求，鍋爐委托檢驗(yàn)工作開展緩慢。此外，國(guó)家在鍋爐安全科技的資金投入和政策引導(dǎo)方面略顯不足，沒(méi)有設(shè)立專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)，用以支持和推進(jìn)鍋爐安全技術(shù)的發(fā)展，安全保障技術(shù)措施和科技總體水平無(wú)法滿足鍋爐安全監(jiān)察及日常管理工作的要求，并且與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)理念和技術(shù)相比有一定的距離。

5 鍋爐使用環(huán)節(jié)安全監(jiān)管模式探討

鍋爐使用環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管地位重要，不僅要保證鍋爐設(shè)備的安全，更重要的是確保人身的安全，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。要想有效和有針對(duì)性地監(jiān)管鍋爐使用環(huán)節(jié)，必須從組織機(jī)構(gòu)模式、監(jiān)管工作手段和方法等方面著手構(gòu)思，保證在最大范圍內(nèi)消除鍋爐事故隱患。

5.1 組織機(jī)構(gòu)模式方面

我國(guó)可以借鑒國(guó)外“市場(chǎng)提供服務(wù)、政府監(jiān)督管理“的經(jīng)驗(yàn)，從組織機(jī)構(gòu)、人員組成、管理方式等3個(gè)特性去考慮鍋爐使用環(huán)節(jié)安全監(jiān)管的模式要求。筆者對(duì)我國(guó)鍋爐使用環(huán)節(jié)安全監(jiān)管的總體構(gòu)想是實(shí)行“政府監(jiān)督管理，授權(quán)技術(shù)機(jī)構(gòu)開展安全檢驗(yàn)和監(jiān)督檢查”的管理模式。根據(jù)基層鍋爐使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的實(shí)際特點(diǎn)，從行政管理序列看，目前我國(guó)的鍋爐使用環(huán)節(jié)管理現(xiàn)狀是，國(guó)家質(zhì)檢總局、省質(zhì)監(jiān)局及其特種設(shè)備安全監(jiān)察部門以政策制定和宏觀調(diào)控為主要工作，很少直接面對(duì)鍋爐使用單位；市、縣級(jí)質(zhì)監(jiān)局及其特種設(shè)備監(jiān)察部門作為鍋爐安全監(jiān)管的主力直接面對(duì)廣大鍋爐使用單位。新的監(jiān)管模式是將縣級(jí)安全監(jiān)管部門從權(quán)力中解放出來(lái)，讓其監(jiān)督檢查職能授權(quán)給人員隊(duì)伍更為充足、專業(yè)能力更為突出的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。這樣便于專業(yè)檢測(cè)人員在使用單位進(jìn)行鍋爐檢測(cè)時(shí)，對(duì)使用單位的安全管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查的情況一并記錄，同時(shí)根據(jù)檢查情況對(duì)使用單位提出安全管理的要求。而監(jiān)管部門的工作集中在對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理以及政策的制定和實(shí)施考核方面。

5.2 監(jiān)管工作手段和方法方面

5.2.1 引入保險(xiǎn)救助，借助市場(chǎng)的力量監(jiān)管

在實(shí)際工作中，引入鍋爐安全責(zé)任險(xiǎn)一方面可以轉(zhuǎn)移發(fā)生事故后企業(yè)賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，另一方面保險(xiǎn)公司為了確保自身利益會(huì)更加注重控制鍋爐事故的發(fā)生概率以降低自身成本而提供市場(chǎng)化的監(jiān)督。保險(xiǎn)公司是市場(chǎng)化運(yùn)作單位，其最終目的是實(shí)現(xiàn)利益的最大化，因此，保險(xiǎn)公司在承保后會(huì)在日常工作中加大鍋爐安全監(jiān)管人員的配備，注重專業(yè)人才隊(duì)伍發(fā)展和培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)鍋爐使用單位的日常維護(hù)和巡查，及時(shí)排除發(fā)現(xiàn)的鍋爐安全隱患，并利用專業(yè)培訓(xùn)等方式增強(qiáng)司爐人員安全意識(shí)和操作水平，減少鍋爐事故發(fā)生的概率，最大化的避免保險(xiǎn)賠償、降低事故損失。

5.2.2 建立鍋爐大數(shù)據(jù)監(jiān)察管理庫(kù)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，基層特種設(shè)備安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，需要建立全面詳細(xì)的鍋爐設(shè)備數(shù)據(jù)庫(kù)。按照“一臺(tái)設(shè)備一個(gè)二維碼一套數(shù)據(jù)”的思路，在完成各地基層數(shù)據(jù)庫(kù)的建立及確保兼容性的基礎(chǔ)上，逐步形成鍋爐使用單位及鍋爐設(shè)備分級(jí)管理的全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。全國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)在轄區(qū)內(nèi)建立了鍋爐設(shè)備數(shù)據(jù)庫(kù)。這些數(shù)據(jù)庫(kù)包含了鍋爐基本信息、鍋爐使用信息、鍋爐檢驗(yàn)信息等多方面的數(shù)據(jù)，受各地開發(fā)軟件版本的局限，各地的數(shù)據(jù)庫(kù)從組織結(jié)構(gòu)、登記信息及運(yùn)轉(zhuǎn)模式上有很大區(qū)別，不能互相引用，無(wú)法形成統(tǒng)一的全國(guó)性的大數(shù)據(jù)庫(kù)。因此，筆者建議建立一個(gè)統(tǒng)一的鍋爐使用安全咨詢數(shù)據(jù)庫(kù)，一方面可以全面了解本轄區(qū)內(nèi)在用鍋爐設(shè)備的動(dòng)態(tài)信息，增強(qiáng)監(jiān)管的時(shí)效性和針對(duì)性；另一方面可以通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的查詢，借鑒其他地區(qū)相應(yīng)鍋爐的信息情況，了解同一類鍋爐的使用安全態(tài)勢(shì)，為有針對(duì)性地制定監(jiān)管方式提供數(shù)據(jù)支撐?？梢韵胂?，如果將全國(guó)的在用鍋爐整合在一個(gè)安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)，就可以為鍋爐安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供更加詳盡細(xì)致的信息，進(jìn)而提升基層鍋爐安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作效率和監(jiān)管水平。