從“低?！睒?biāo)準(zhǔn)到“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”※
——社會(huì)救助制度的革新與設(shè)計(jì)

曹艷春　陳翀

從“低?！睒?biāo)準(zhǔn)到“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”※
——社會(huì)救助制度的革新與設(shè)計(jì)

曹艷春陳翀

內(nèi)容提要：構(gòu)建于“絕對貧困”理念基礎(chǔ)之上的“低保”標(biāo)準(zhǔn)具有保障不足和就業(yè)激勵(lì)不足的內(nèi)在缺陷。為解決較低的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)與貧困居民較高支出的矛盾，我國制定了“低?！敝贫鹊呐涮字贫龋纬伞暗捅！敝贫鹊摹案吆鹆俊??！暗捅！睉艉偷褪杖霊糁g存在差異非常大的福利區(qū)域，引發(fā)“低?！睉魧Φ捅Ｖ贫鹊母＠蕾?，形成“隱性就業(yè)”和“顯性失業(yè)”現(xiàn)象。作者在分析“低?！睒?biāo)準(zhǔn)固有缺陷的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)新的保障標(biāo)準(zhǔn)，即“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”，探討其內(nèi)容和測算方法，并提出保障該標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的政策建議。

“低?！睒?biāo)準(zhǔn)“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”社會(huì)救助

一、引言

自從1993年上海在全國率先建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度以來，我國先后在城市和農(nóng)村中建立起最低生活保障制度（以下簡稱“低?！保３青l(xiāng)“低?！敝贫鹊慕?，將全國各地貧困群體納入“最后一道安全網(wǎng)”，發(fā)揮了巨大兜底作用。然而，在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于財(cái)政支付能力的限制以及“恩賜思想”的影響，各地制定的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)均比較低，許多地區(qū)的“低保”標(biāo)準(zhǔn)僅僅能保障貧困居民的“食品支出”，較低的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)無法為其他如衣著、住房、交通、教育、醫(yī)療等支出提供保障。

由于“低?！睒?biāo)準(zhǔn)較低，造成兩方面的后果：一方面，“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的保障不足，迫使在“低?！敝贫鹊幕A(chǔ)上建立一系列的專項(xiàng)救助制度，而獲得這些配套專項(xiàng)救助制度的前提是必須具備“低?！辟Y格，因而導(dǎo)致“低?！辟Y格“含金量”過高，形成“低?！睉襞c低收入戶福利保障的巨大差異。另一方面，由于“低保”資格的高含金量，為了被納入“低?！敝贫炔⒂肋h(yuǎn)不退出“低保”制度，“低?！睉粼诰蜆I(yè)與失業(yè)的選擇中，往往選擇“失業(yè)”，以獲取并維持“低保”資格，長期陷入“貧困陷阱”和“失業(yè)陷阱”（陸銘、田士超，2008）。結(jié)果一部分有勞動(dòng)能力的“低?！睂ο笤讷@得“低?！辟Y格后，往往選擇“隱性就業(yè)”。這一狀況引發(fā)普通民眾對“低?！敝贫取氨Ｕ喜还钡馁|(zhì)疑。

本文力圖從“低?！睒?biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的最初理念和現(xiàn)實(shí)困境入手，探討“低保”標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在缺陷，從而對“低?！睒?biāo)準(zhǔn)在制定方法上作出部分修正，設(shè)計(jì)更加合理的“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”，改進(jìn)社會(huì)救助辦法，使其滿足貧困家庭各項(xiàng)正常運(yùn)行需要。

二、“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的理念基礎(chǔ)及內(nèi)在缺陷

1.“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的理念基礎(chǔ)：絕對貧困

在中國古代，只有真正處于“窮、餓、災(zāi)”狀態(tài)的絕對貧困者，才能得到救助。因此救助的對象主要是“鰥寡、孤、獨(dú)、廢疾者”（陳云，2014）。社會(huì)救助的最初理念是基于絕對貧困的思想，認(rèn)為只有那些絕對貧困者才需要給予救濟(jì)和幫助。

在當(dāng)代社會(huì)，“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也是基于絕對貧困線的概念。貧困線分為主觀貧困線和客觀貧困線，都是以最低的食品需要量作為測量的標(biāo)準(zhǔn)，因此，“低?！睒?biāo)準(zhǔn)是基于建立的絕對貧困線。1990年，世界銀行提出“推薦”標(biāo)準(zhǔn)，貧困線標(biāo)準(zhǔn)為每人日均消費(fèi)1美元；2008年，這一標(biāo)準(zhǔn)提高到1.25美元。2015年，世界銀行將國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)再次提高到1.90美元。世界銀行推薦的貧困線標(biāo)準(zhǔn)均為絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

我國關(guān)于“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的制定也是基于絕對貧困的理念。20世紀(jì)90年代，我國學(xué)者率先開展關(guān)于絕對貧困線和建立在絕對貧困理念基礎(chǔ)上的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的研究。童星（1994）具體列出我國農(nóng)村貧困線及對不同家庭、地區(qū)、年份的貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行微調(diào)的辦法。唐鈞（2001）在前人研究的基礎(chǔ)上，提出綜合法。2002年，民政部救災(zāi)救濟(jì)司主持召開“低保”標(biāo)準(zhǔn)座談會(huì)。在會(huì)議上，學(xué)者李實(shí)提出，“低?！本€一般應(yīng)低于貧困線。城市“低保”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上分為三種標(biāo)準(zhǔn)（Dorothy J. Solinger&Y Hu，2012）：一是公布標(biāo)準(zhǔn)，即“官方貧困線”或“名義標(biāo)準(zhǔn)”。二是補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)，即對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的“低?！本€的差額進(jìn)行補(bǔ)助。當(dāng)家庭成員參加工作時(shí)，所得工資收入的100%從“低保”救助額中進(jìn)行抵扣。三是實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)，由于“低?！敝贫扰涮字贫容^多，實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)等于“低?！睒?biāo)準(zhǔn)加“低?！奔彝ネ瑫r(shí)獲得的教育救助、糧油補(bǔ)助、住房救助、醫(yī)療救助和實(shí)物配給等，其實(shí)際享受的救助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于公布標(biāo)準(zhǔn)。本文所指的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)主要指公布標(biāo)準(zhǔn)。

2.“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在缺陷

（1）保障不足

①“低?！睒?biāo)準(zhǔn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來，我國逐年計(jì)算貧困線和貧困人口，對貧困人口實(shí)施“扶貧”工作，建立了系統(tǒng)的扶貧和救助制度。然而，建立在絕對貧困理念基礎(chǔ)上的貧困線標(biāo)準(zhǔn)非常低。1978年，我國農(nóng)村居民貧困線為年收入100元，相當(dāng)于日均消費(fèi)貧困線0.16美元，大大低于世界銀行推薦的日均消費(fèi)貧困線1美元標(biāo)準(zhǔn)。即使到2011年，農(nóng)村居民貧困線上升到每年收入2300元。按照當(dāng)年匯率計(jì)算，2011年的農(nóng)村居民日均消費(fèi)貧困線大致相當(dāng)于1美元，而此時(shí)世界銀行將日均消費(fèi)貧困線提高到1.25美元。2013年，我國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到年收入2736元，相當(dāng)于1.21美元，但仍然沒有達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。2015年我國農(nóng)村居民貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高到年收入2880元（日均消費(fèi)貧困線1.29美元），但此時(shí)國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高到1.90美元，因此仍然低于國際標(biāo)準(zhǔn)。

②“低保”標(biāo)準(zhǔn)低于城鄉(xiāng)居民平均消費(fèi)支出。我國歷年的貧困線都是基于“絕對貧困”理念設(shè)計(jì)的，貧困線的值不僅相對于世界銀行推薦標(biāo)準(zhǔn)比較低，而且與城鄉(xiāng)居民平均消費(fèi)支出的比值也比較低。

以2013年為例，全國農(nóng)村平均“低?！睒?biāo)準(zhǔn)為每年2767元，平均每月230元，每天為7.67元，相當(dāng)于1.21美元。在全國31個(gè)省份中，14個(gè)省份的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村居民平均食品支出水平的比值低于1，僅有17個(gè)省份比值大于或等于1。也就是說，有將近一半省份的農(nóng)村居民“低?！睒?biāo)準(zhǔn)不能保障農(nóng)村貧困群體的支出達(dá)到農(nóng)村居民平均食品支出水平。貧困群體從農(nóng)村最低生活保障制度得到的救助還不能完全使他們獲得農(nóng)村居民平均水平的食品，何況這些貧困群體有更多的醫(yī)療支出、居住支出、衣著支出、交通通訊支出和文娛教育支出等需要支付。農(nóng)村“低?！睒?biāo)準(zhǔn)沒有做到消除絕對貧困。從相對貧困角度來分析，農(nóng)村“低?！睒?biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民平均的全部消費(fèi)支出的比例全國平均為42%，農(nóng)村“低?！睒?biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民平均的全部消費(fèi)支出的比例高于50%的省份僅有3個(gè)。11個(gè)省份的這一比例處于40%-49%之間，13個(gè)省份的比值處于30%-39%之間，還有4個(gè)省份的比值低于20%。國際上通常以“整個(gè)社會(huì)人均生活費(fèi)的1/2作為最低生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”或“社會(huì)中位收入的60%”作為相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，我國僅有3個(gè)省份能勉強(qiáng)達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，僅占全部省份的9.68%。

從城市來看，城市“低保”標(biāo)準(zhǔn)也低于城市居民平均消費(fèi)支出。2013年，我國城市“低?！睒?biāo)準(zhǔn)全國平均為每年4692元，約合每月391元，平均每天為12.85元，約等于2.07美元。這一救助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到世界銀行推薦的2美元的日均消費(fèi)水平，一旦家中有醫(yī)療、教育等其他支出，城市“低?！睒?biāo)準(zhǔn)將難以滿足家庭的其他支出。從相對貧困來看，2013年，我國城市“低?！睒?biāo)準(zhǔn)與城市居民平均食品支出的比值為0.78，表明城市居民“低?！睒?biāo)準(zhǔn)還未能使城市貧困群體獲得滿足他們達(dá)到城市居民平均食品支出的水平。從省份來看，只有3個(gè)省份，即河北、山西和內(nèi)蒙古的城市“低?！睒?biāo)準(zhǔn)與城市居民平均食品支出的比值高于1，其他28個(gè)省份的比值均低于1，高于1的省份占全國總省份個(gè)數(shù)的比例僅為9.68%。用城市“低?！睒?biāo)準(zhǔn)除以城市居民平均的全部消費(fèi)支出，其比值處于20%-29%區(qū)間的為17個(gè)省份，處于30%-39%之間的省份為13個(gè)，僅有1個(gè)省份，即西藏的比值高于40%，達(dá)到46%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家通用的“整個(gè)社會(huì)人均生活費(fèi)的1/2作為最低生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”或“社會(huì)中位收入的60%”的相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)。

（2）就業(yè)激勵(lì)不足

我國采用的是100%的“收入抵扣”制度。民政部門公布的標(biāo)準(zhǔn)為“名義標(biāo)準(zhǔn)”，但“低?！睉魧?shí)際得到的補(bǔ)助是“實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)”。實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)等于“補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)”加上“低?！敝贫冉o“低?！睉魩淼母黜?xiàng)配套救助收益，包括享有的教育救助、糧油補(bǔ)助、住房救助、醫(yī)療救助、節(jié)假日慰問金、實(shí)物配給以及其他社會(huì)救助等。一般來說，實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)往往高于“名義標(biāo)準(zhǔn)”。

然而，一旦“低保”戶獲得顯性就業(yè)機(jī)會(huì)，也就是被登記在冊的正規(guī)部門雇傭后，“低?！睉舻氖杖胫灰^“低保”的公布標(biāo)準(zhǔn)，就必須退出“低?！敝贫取?/p>

“低?！睉粼倬蜆I(yè)選擇所能帶來的收益是“期望工資”。而由于“低保”戶的勞動(dòng)技能往往較低、學(xué)歷較低，所能獲得的期望工資也較低。另一方面，“低?！睉舻脑倬蜆I(yè)選擇所需付出的成本有：再就業(yè)的直接成本，如上班所需的交通費(fèi)，由于上班必須在外花費(fèi)的餐飲費(fèi)，尋找工作的支出，參加再就業(yè)培訓(xùn)的成本；再就業(yè)選擇的機(jī)會(huì)成本，如家務(wù)勞動(dòng)開支、照顧未成年孩子和老人的勞務(wù)開支、可以節(jié)省的家庭開支等。只有當(dāng)凈收益大于零時(shí)，“低?！睉舨庞袆?dòng)力去尋找工作，“低?！敝贫炔啪哂芯蜆I(yè)激勵(lì)效應(yīng)。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，我國“低?！睉舨粌H需要付出再就業(yè)的直接成本，還因?yàn)椤暗捅！睒?biāo)準(zhǔn)較低而導(dǎo)致較為“豐富”的配套救助制度，“低保”戶再就業(yè)的機(jī)會(huì)成本非常高昂，“低?！敝贫染蜆I(yè)激勵(lì)不足的內(nèi)在缺陷無法消除，導(dǎo)致“中國式福利依賴”?！暗捅！睉魧幵副３帧笆I(yè)”狀態(tài)也不愿因?yàn)檎业皆倬蜆I(yè)機(jī)會(huì)而喪失“低?！辟Y格，或者“低?！睉舨捎谩捌鄄m”的方法進(jìn)行隱性就業(yè)，但登記在冊的是他們的“顯性失業(yè)”狀態(tài)。所以，“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)并沒有達(dá)到最初的目標(biāo)，反而形成就業(yè)激勵(lì)不足的現(xiàn)狀。

三、“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)計(jì)

1.“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”的提出

本文在考察“低保”標(biāo)準(zhǔn)“保障不足”和高“含金量”的兩個(gè)內(nèi)在缺陷的基礎(chǔ)上，提出“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”，其出發(fā)點(diǎn)是以一個(gè)家庭需要滿足其在社會(huì)中的正常運(yùn)行所需要的支出總和為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)家庭依靠自身收入可以滿足“家庭的自我需求”時(shí)，即不需要政府和社會(huì)的救助；當(dāng)一個(gè)家庭僅僅依靠自身收入無法滿足“自我需求”時(shí)，則需要政府和社會(huì)提供救助。制定和測算“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，應(yīng)考慮家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)，孩子的數(shù)量和地域差別。

“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”要考慮一個(gè)家庭在社會(huì)中正常運(yùn)行所需要的各個(gè)方面的支出總和，因此，這一標(biāo)準(zhǔn)所持的理念是在“絕對貧困”的基礎(chǔ)上加入“相對貧困”，不僅考慮居民的“食品”支出，還考慮居民的衣服、住房和日常用品支出、和工作相關(guān)的支出、孩子的教育支出以及醫(yī)療支出。

2.“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”的設(shè)計(jì)

（1）“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容

從家庭生存和發(fā)展的實(shí)踐來看，一個(gè)家庭的正常支出包括幾個(gè)方面：食品、衣著、住房、交通通訊、教育文化、醫(yī)療、其他支出等。

首先，將消費(fèi)支出分為基本支出和特殊支出。其中，基本支出是指每個(gè)家庭都會(huì)發(fā)生的支出，而且支出金額差異不大。政府在制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。基本支出包括的項(xiàng)目有：食品支出、被服支出、水電煤氣支出、日常用品支出、通訊支出、交通支出、文化支出、社會(huì)交往支出和基本醫(yī)療支出、家庭設(shè)備用品支出、雜項(xiàng)商品與服務(wù)支出。特殊支出是因人而異的支出，只有某種特定人群才需要特殊支出。特殊支出包括住房支出、大重病治療支出、教育支出、突發(fā)事件支出、護(hù)理支出、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)或扶養(yǎng)支出、求職支出、社保繳費(fèi)支出和康復(fù)支出。住房支出放在特殊支出板塊下的理由是：住房支出雖然是每個(gè)人都要支付的支出，但支出金額變化較大。一部分人住在擁有產(chǎn)權(quán)的老房子中，不需要支付住房費(fèi)用；一部分人住廉租住房，支付費(fèi)用很少；一部分人住新購買的經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房或新購買的商品房，每月支付高額的還貸費(fèi)用。因此，應(yīng)該區(qū)別每個(gè)人的具體情況，以便確定該受助者應(yīng)該歸入哪個(gè)具體的板塊。

在核定一個(gè)家庭的支出數(shù)額時(shí)，首先要確定他需要哪些支出。由專業(yè)的社會(huì)工作者核對其真實(shí)情況，進(jìn)行評估和建議，民政部門社會(huì)福利與社會(huì)救助處等相關(guān)部門批準(zhǔn)其應(yīng)該獲得的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（曹艷春，2013）。

（2）“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”測算方法

①“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”所包含的食品支出及其計(jì)算。為給居民提供最根本、最準(zhǔn)確的健康膳食信息，指導(dǎo)居民合理攝入營養(yǎng)、促進(jìn)健康。衛(wèi)生部2008年1月發(fā)布《中國居民膳食指南（2007）》（以下簡稱《指南》?！吨改稀酚梢话闳巳荷攀持改?、特定人群膳食指南和平衡膳食指南三部分組成。一般人群膳食指南共有10條，適合于6歲以上的普通人群。根據(jù)中國營養(yǎng)學(xué)會(huì)制定的膳食指南，及其建議的每日食品攝入量，可以估算出每個(gè)人每日所需食品消費(fèi)金額。如果家中有幾個(gè)人，則根據(jù)聯(lián)合國的“彈性當(dāng)量”進(jìn)行等量計(jì)算?！皬椥援?dāng)量”是指，兩個(gè)人所需要的食品支出是一個(gè)人的倍。三個(gè)人所需要的食品支出是一個(gè)人的倍，以此類推。由于1年為365天，合計(jì)12個(gè)月，每個(gè)月大約可算為30天。因此，每月食品消費(fèi)支出等于每日食品消費(fèi)支出的30倍。

②“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”所包含的其他支出及其計(jì)算。在計(jì)算出食品所需支出金額后，可以對一個(gè)家庭正常運(yùn)行的必要支出進(jìn)行匯總計(jì)算。在計(jì)算時(shí)，要考慮家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)。

住房支出方面，分為公共租賃房（廉租住房）支出、商品房租賃支出、經(jīng)濟(jì)適用房購房支出、商品房購房支出等方面。當(dāng)家庭符合公共租賃房申請條件時(shí)，政府會(huì)為其提供實(shí)物或貨幣補(bǔ)貼，但家庭仍需支付部分費(fèi)用。故這部分費(fèi)用應(yīng)當(dāng)計(jì)入家庭支出中。如果家庭購買經(jīng)濟(jì)適用房或商品房，則不再計(jì)算租房支出，但仍在償還貸款的家庭有還貸支出。

孩子照顧支出，主要是指照顧0-3歲的孩子以及3-6歲的孩子所需要的支出。0-3歲的孩子在家中由保姆或家人照顧，3-6歲的孩子由幼兒園提供照顧服務(wù)，這些必需的照護(hù)費(fèi)用被計(jì)算到孩子照顧支出中。當(dāng)有兩個(gè)或兩個(gè)以上孩子時(shí)，分別進(jìn)行加總。

教育支出是指6-18歲的中小學(xué)生所需要的教育支出，主要包括學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和必需的文具費(fèi)用。當(dāng)家庭有兩個(gè)以上孩子時(shí)，對孩子的教育費(fèi)用分別加總。

交通支出主要包括一個(gè)家庭必需的在城市中進(jìn)行正常生活的交通費(fèi)用。一般來說，根據(jù)中國的國情，公交車費(fèi)用為2元，故可以計(jì)算每天用于交通的費(fèi)用平均為4元。

醫(yī)療支出根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。以醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的醫(yī)療費(fèi)用為準(zhǔn)。其他日常支出包括通訊支出、社會(huì)交往支出和日常用品支出等。

求職/在職就業(yè)支出包括上下班所需的實(shí)際交通費(fèi)用，如果一個(gè)家庭成員計(jì)算了求職或在職就業(yè)所需交通費(fèi)用，則不再計(jì)算前面所述的交通支出，避免重復(fù)計(jì)算。求職/在職就業(yè)支出還包括上班過程中必需的餐飲費(fèi)用以及求職培訓(xùn)所需其他費(fèi)用。

③不同規(guī)模和結(jié)構(gòu)家庭的“運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”計(jì)算。對于不同規(guī)模和結(jié)構(gòu)家庭，可以分為1成人、1成人+1幼兒、1成人+1學(xué)齡孩子、2成人+1幼兒、2成人+1學(xué)齡孩子、2成人+2孩子、2成人+3孩子或者2成人+孩子+老人等不同情況計(jì)算不同家庭的“運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”。根據(jù)家庭的不同規(guī)模和結(jié)構(gòu)，對家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。

④不同時(shí)間跨度的“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”。由于1年為365天，合計(jì)12個(gè)月，每個(gè)月大約可算為30天。因此，每月所需支出為每日所需支出的30倍，每年所需支出為每月所需支出的12倍?？梢愿鶕?jù)每日所需支出計(jì)算出每月和每年所需的“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”。在物價(jià)水平變化時(shí)，根據(jù)物價(jià)指數(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行微調(diào)。

3.“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”的作用機(jī)制

從上述分析可以得出，家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的作用機(jī)制如圖1所示。首先，對所有家庭均適用。保障群體為“低?！睉艉偷褪杖霊?，甚至包括中等收入戶。其次，保障內(nèi)容包括食品支出、孩子照顧支出、教育支出、住房支出、交通支出、醫(yī)療支出、求職支出和其他日常支出。將每個(gè)家庭的日常所需支出納入計(jì)算。第三，對每個(gè)家庭按照家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類，其中，包括單親家庭和雙親家庭，一個(gè)孩子、兩個(gè)孩子和多個(gè)孩子，以及是否有需要供養(yǎng)的同住老人等標(biāo)準(zhǔn)分類，細(xì)致計(jì)算每個(gè)不同家庭所需支出。第四，包含求職支出和孩子照顧支出，將積極尋找就業(yè)的“低?！睉艉偷褪杖霊舻那舐毢途蜆I(yè)成本計(jì)算在內(nèi)，形成就業(yè)激勵(lì)機(jī)制。對“低保”戶和低收入戶，根據(jù)家庭的具體情況，在其需要滿足家庭支出時(shí)每個(gè)成人每月必需收入的計(jì)算基礎(chǔ)上，政府通過相關(guān)措施滿足其缺口，包括“低保”標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)差救助、特殊補(bǔ)助和再就業(yè)成本補(bǔ)助等。最后，達(dá)到保障充分和就業(yè)激勵(lì)的目標(biāo)。

圖1　家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的作用機(jī)制

四、結(jié)論與政策建議

1.結(jié)論

（1）我國社會(huì)救助制度中的“低保”標(biāo)準(zhǔn)是建立在絕對貧困的基礎(chǔ)上，無論與世界銀行為最貧困國家設(shè)定的推薦標(biāo)準(zhǔn)相比，還是與城鄉(xiāng)居民平均消費(fèi)支出相比，其標(biāo)準(zhǔn)值都比較低，存在保障不足的缺陷。

（2）我國社會(huì)救助制度中的其他專項(xiàng)救助政策都以“低?！弊鳛殚T檻或資格，使得“低?！睒?biāo)準(zhǔn)具有高含金量?！暗捅！睉臬@得的總救助大大超過低收入戶的收入，結(jié)果導(dǎo)致新的救助不公。

（3）由于“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的高含金量，“低保”戶為守住“低保”資格而寧愿放棄就業(yè)或選擇隱性就業(yè)，形成長期的福利依賴，結(jié)果導(dǎo)致就業(yè)激勵(lì)不足。

（4）“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”是在克服“低?！睒?biāo)準(zhǔn)固有缺陷的基礎(chǔ)上，在絕對貧困理念的基礎(chǔ)上加入相對貧困的概念，以一個(gè)家庭滿足其在社會(huì)中正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要的總支出為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)以及兒童數(shù)量的前提下提出的，是對“低保”標(biāo)準(zhǔn)的修正。

（5）“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”的制定具有四個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：一是可以將更多的家庭納入到救助制度中來，尤其是將低收入戶納入到救助制度中來。二是對“低?！睉艉偷褪杖霊艟哂芯蜆I(yè)激勵(lì)作用，不再需要“隱性就業(yè)”來隱瞞收入。三是對家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)分，有利于根據(jù)各個(gè)家庭的實(shí)際情況進(jìn)行救助。四是有利于“低?！睉艉偷褪杖霊舻拈L遠(yuǎn)發(fā)展，只有在滿足自我日常所需的基礎(chǔ)上，貧困人群才能有充足的財(cái)力來達(dá)到日常生活的滿足，將其精力轉(zhuǎn)向追求自我發(fā)展，提高生活質(zhì)量或提高技能。因此，“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”是符合我國實(shí)際的社會(huì)救助新標(biāo)準(zhǔn)。

2.政策建議

雖然“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”是以滿足一個(gè)家庭的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需求為標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到社會(huì)救助的目標(biāo)和最初理念，在制定和計(jì)算“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，建議遵守以下幾條規(guī)則：

（1）“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”只計(jì)算家庭的剛性支出。也就是每個(gè)家庭在一個(gè)社會(huì)中公認(rèn)的正常運(yùn)行所必需的支出，不提倡奢侈浪費(fèi)。第一，根據(jù)家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，對貧困群體的救助以滿足貧困家庭最基本的必不可少的支出為限度，不宜超出范圍。第二，救助的標(biāo)準(zhǔn)以剛好滿足一個(gè)家庭的正常運(yùn)轉(zhuǎn)為準(zhǔn)，不宜有過高的救助標(biāo)準(zhǔn)。

（2）“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)根據(jù)生活形態(tài)和當(dāng)?shù)匚飪r(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。一個(gè)地區(qū)人們的生活方式和消費(fèi)方式有一定的固定性，可從生活形態(tài)入手，選擇若干剝奪指標(biāo)，計(jì)算人們的剝奪需求和消費(fèi)支出，然后根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算出維持一個(gè)家庭正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而建立當(dāng)?shù)鼐戎鷺?biāo)準(zhǔn)。

（3）“家庭運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”與最低工資水平保持聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)國民通過工作來獲得滿足自身家庭運(yùn)行所需收入標(biāo)準(zhǔn)，形成就業(yè)激勵(lì)機(jī)制。可以通過變動(dòng)當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的做法促進(jìn)就業(yè)。對于就業(yè)的家庭，可通過增加“就業(yè)支出”部分，提高就業(yè)家庭的“運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)”，從而激勵(lì)家庭通過工作來改變家庭生活狀況。因此，可以通過建立社會(huì)救助與就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，改變貧困狀況。

1.陸銘、田士超：《顯性失業(yè)還是隱性就業(yè)？——來自上海市家庭調(diào)查數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《管理世界》2008年第1期。

2.陳云：《中國古代的貧困勘定及其現(xiàn)代啟示》，《理論導(dǎo)刊》2014年第10期。

3.Dorothy J.Solinger，Y Hu：Welfare，wealth and poverty in urban China：the dibao and its differential disbursement.The China Quarterly，vol.211，pp.741-764，2012.

4.曹艷春著：《我國適度普惠型社會(huì)福利制度發(fā)展研究》，上海人民出版社2013年8月版。

［責(zé)任編輯：沈衛(wèi)平］

F061.4

A

1009-2382（2016）04-0030-05

曹艷春，華東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部公共管理學(xué)院副教授；陳翀，華東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部公共管理學(xué)院碩士生（上海200062）。

※本文為國家社科基金一般項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)背景下我國老年長期照護(hù)分級機(jī)制及其動(dòng)態(tài)系統(tǒng)均衡研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BGL150）的中間研究成果。