公私合作（PPP）：獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行機(jī)制探討

鄭娟+譚光興

摘要：獨(dú)立學(xué)院是我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程中產(chǎn)生的一種特殊的高等教育組織形式。本文基于制度邏輯的分析視角，認(rèn)為其產(chǎn)生和發(fā)展均處于教育多樣化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府治理三大競(jìng)爭(zhēng)性制度邏輯交互影響的復(fù)雜情境中，試圖通過(guò)強(qiáng)制性的制度變遷形式將其轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的治理思路無(wú)法與其屬性相適應(yīng)，從而陷入制度化困境。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院的生成具有公私合作的雛形特征，完善公私合作的制度框架是實(shí)現(xiàn)制度變遷較小成本的合適選擇。具體操作中，首先應(yīng)以“物有所值”為標(biāo)準(zhǔn)篩選適宜采用公私合作模式的獨(dú)立學(xué)院，并從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和回報(bào)機(jī)制、法人治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)作方式等方面對(duì)公私合作模式下獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行框架進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；公私合作；制度邏輯；運(yùn)行機(jī)制

獨(dú)立學(xué)院是我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程中自發(fā)形成的一種特殊的高等教育組織形式，是由普通高等學(xué)校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作并利用非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的一種新型辦學(xué)體制。截止2013年底，全國(guó)獨(dú)立學(xué)院共計(jì)292所，在校生275萬(wàn)人，形成2000多億元的教育資產(chǎn)。[1]然而，獨(dú)立學(xué)院作為一種自發(fā)產(chǎn)物，自誕生起，其“非公非私、亦公亦私”的特性便備受爭(zhēng)議，面臨“造成國(guó)有資產(chǎn)流失、教育不公及辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)”的諸多指控，國(guó)家層面從2003年起出臺(tái)了多項(xiàng)文件對(duì)其規(guī)制，尤其是2008年教育部發(fā)布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)26號(hào)令），對(duì)辦學(xué)主體、辦學(xué)條件及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)設(shè)定了具體要求，并將其界定為“民辦高等教育的重要組成部分”，規(guī)定所有獨(dú)立學(xué)院在五年內(nèi)要按規(guī)范轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通高校。但是，實(shí)踐中獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)形態(tài)及產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜多樣，這種強(qiáng)制性的制度變遷無(wú)法與之兼容[2]，政策難以有效貫徹執(zhí)行，獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展陷入了制度化困境。困境產(chǎn)生的因由不僅僅是政策本身，更多地在于多重制度邏輯的博弈，政府、市場(chǎng)、教育、家庭等多重制度邏輯的動(dòng)態(tài)制約使其缺乏穩(wěn)定的制度模式。隨之，突破制度困境，走出發(fā)展迷霧成為當(dāng)前亟需探討的課題，“多樣化成了關(guān)于高等教育前途討論的一塊奶油蛋糕”[3]，并非“非公即私”，獨(dú)立學(xué)院事實(shí)上正是多樣化發(fā)展的體現(xiàn)，在最初的生成邏輯上即是公私合作辦學(xué)的產(chǎn)物，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于“公”與“私”，而是在制度供給上應(yīng)為獨(dú)立學(xué)院設(shè)計(jì)適宜的運(yùn)行機(jī)制，使其能夠承接多重制度邏輯的均衡。

一、獨(dú)立學(xué)院的制度邏輯

（一）制度邏輯

“制度邏輯（Institutional Logic）”是新制度主義理論中的重要概念，指“社會(huì)建構(gòu)的物質(zhì)實(shí)踐、假設(shè)、價(jià)值、信念和規(guī)則的歷史模式，通過(guò)它們，個(gè)體生產(chǎn)和再生產(chǎn)它們的物質(zhì)實(shí)在，組織時(shí)空，賦予有關(guān)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的意義”[4]，這一邏輯在宏觀上表現(xiàn)為一套穩(wěn)定的制度安排，微觀上能夠影響和塑造組織及個(gè)體的行為模式，形成特定的行為機(jī)制，官僚政治、市場(chǎng)機(jī)制都有著各自的制度邏輯。Friedland和Alford認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)中的每一項(xiàng)重要制度和機(jī)構(gòu)都包含一個(gè)中心邏輯[5]，這一中心邏輯會(huì)主導(dǎo)組織場(chǎng)域內(nèi)特定行為模式的產(chǎn)生并促進(jìn)制度變遷，在不同時(shí)期內(nèi)存在不同的主導(dǎo)性邏輯，進(jìn)而產(chǎn)生不同的組織結(jié)構(gòu)和行為。近年來(lái)，制度邏輯理論著重關(guān)注制度情境的復(fù)雜化和多樣性，認(rèn)為制度情境是一個(gè)交互制度系統(tǒng)，在某一組織場(chǎng)域中，制度邏輯并非單一性地產(chǎn)生影響，而是同時(shí)并存的多重邏輯相互競(jìng)爭(zhēng)博弈，在其內(nèi)部產(chǎn)生一種動(dòng)態(tài)緊張性，組織及個(gè)人對(duì)此會(huì)采取不同的響應(yīng)策略，從而塑造組織的多樣性。

（二）獨(dú)立學(xué)院的多重制度邏輯

當(dāng)今中國(guó)社會(huì)正處在深刻的全面轉(zhuǎn)型中，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各領(lǐng)域都面臨著復(fù)雜多元的制度情境，在這復(fù)雜的情境中，教育多樣化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府治理三大競(jìng)爭(zhēng)性邏輯相互共存并交互影響，獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生即是多重邏輯驅(qū)動(dòng)下所進(jìn)行的一種自發(fā)性制度創(chuàng)新。

1教育多樣化的邏輯

文化創(chuàng)新與傳承是高等教育創(chuàng)設(shè)的初衷，社會(huì)各個(gè)階層都有享受教育的權(quán)利，尤其在當(dāng)代，隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒以及社會(huì)民主化的進(jìn)程，社會(huì)對(duì)高等教育需求日益增長(zhǎng)。1999年我國(guó)實(shí)施高等教育大眾化戰(zhàn)略，公辦高等教育由于受財(cái)力資源等限制難以滿足大眾化需求，積極吸引非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)興辦高等教育成為權(quán)宜之計(jì)，將公立院校的品牌和智力資源與私人部門(mén)的資金和管理資源相結(jié)合，合作舉辦相對(duì)獨(dú)立的、具有獨(dú)特運(yùn)行機(jī)制的一種辦學(xué)模式——獨(dú)立學(xué)院（前身為二級(jí)學(xué)院）應(yīng)運(yùn)而生。馬丁·特羅在他的高等教育大眾化研究中指出，伴隨大眾化必然出現(xiàn)的是多樣化。2002年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率突破15%，2013年達(dá)到345%[6]，高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，需要多樣化供給才能滿足高等教育的大眾化需求，具有公私合作制度特征的獨(dú)立學(xué)院正是我國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)多樣化發(fā)展的體現(xiàn)。

2市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯

高等教育系統(tǒng)所提供的教育機(jī)會(huì)是一種介于私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品之間的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，其所具有的消費(fèi)的排他性和個(gè)人獲利性使得市場(chǎng)邏輯對(duì)高等教育的影響日益增強(qiáng)，高等教育系統(tǒng)為了自身持續(xù)健康的發(fā)展，需要獲取足夠的發(fā)展資源，往往需要利用自己所擁有的文化資源與社會(huì)各種利益主體所擁有的政治、經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行交換。上世紀(jì)末，我國(guó)正式確立市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，與此同時(shí)，在高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)了公立高校利用市場(chǎng)機(jī)制籌措辦學(xué)資源的嘗試，獨(dú)立學(xué)院即為具體的物質(zhì)載體。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)獨(dú)立學(xué)院大致可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是完全利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，由母體高校與地方政府合作舉辦或母體高校獨(dú)立舉辦；一類(lèi)是有民間資本參與舉辦的，涉及到母體高校、地方政府與社會(huì)力量（私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等）多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體合作舉辦，在這里，可以理解為母體高校利用市場(chǎng)交換機(jī)制與政府、市場(chǎng)合作，進(jìn)行文化、政治與經(jīng)濟(jì)資源的配置。

3政府治理的邏輯

政府作為公共利益的代理者，高等教育產(chǎn)品所具有的公益性一直成為政府主導(dǎo)高等教育系統(tǒng)的邏輯所在。獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生之初有利于緩和我國(guó)高等教育供求失衡的矛盾，也正是政府賦予其歷史合理性的基礎(chǔ)，然而作為“多方利益驅(qū)動(dòng)下的誘致性制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，不可避免地帶有先天性的制度缺陷”[7]，政府先后于2003年、2008年出臺(tái)一系列政策試圖通過(guò)強(qiáng)制性的制度變遷將其統(tǒng)一整合，對(duì)民辦高校進(jìn)行規(guī)范治理，依靠命令——服從式的科層管理體制實(shí)現(xiàn)高等教育從“數(shù)量擴(kuò)張”到“質(zhì)量保證”的轉(zhuǎn)換。但是，在現(xiàn)實(shí)的制度情境下，強(qiáng)制性的單一治理邏輯與教育多樣化和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯相互沖突，使得大量獨(dú)立學(xué)院難以按照政策要求進(jìn)行轉(zhuǎn)設(shè)，多是維持現(xiàn)狀或者觀望，導(dǎo)致治理失效，諸如26號(hào)令規(guī)定的5年考察驗(yàn)收期2013年已經(jīng)期滿，當(dāng)時(shí)全國(guó)315所獨(dú)立學(xué)院中只有23所申請(qǐng)轉(zhuǎn)為民辦本科高校，不到10%，教育部不得不把最后期限延遲到2016年。endprint

二、公私合作：多重制度邏輯的均衡

制度邏輯理論認(rèn)為，多重制度邏輯的沖突與交互影響是催生制度創(chuàng)新的前因，制度創(chuàng)新是指在某一組織場(chǎng)域中打破既有的制度束縛，推行一種新的制度，而這種制度創(chuàng)新能夠適應(yīng)制度需求（制度均衡）。當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院治理政策的失效即是由于多重制度邏輯的相互碰撞與沖突使之陷入制度化困境，這便形成了制度創(chuàng)新的前因，要求建立一種新的運(yùn)行機(jī)制，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)多重邏輯的均衡。

（一）獨(dú)立學(xué)院：公私合作的物質(zhì)實(shí)在

“在高等教育系統(tǒng)的存在狀態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)中，具有優(yōu)先性質(zhì)和占據(jù)主導(dǎo)地位的發(fā)展傾向是權(quán)力的分散化、支持多樣化及無(wú)序的合法化”[8]，高等教育多樣化的具體表現(xiàn)之一即是辦學(xué)體制的多樣化，包括公立、民辦私立以及國(guó)有民辦等多種形式。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的公共系統(tǒng)變得過(guò)于制度化、官僚化、專(zhuān)業(yè)化、過(guò)于關(guān)注自身的保護(hù)，社會(huì)公眾消費(fèi)需求多樣化，公共部門(mén)的購(gòu)買(mǎi)者不再依賴唯一的供方，獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生便是對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)多樣化需求的回應(yīng)，打破“非公即私”的制度束縛，對(duì)公私合作模式進(jìn)行最初的嘗試。

在現(xiàn)有的兩類(lèi)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式中，完全利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的可具體分為兩種，一種是沒(méi)有任何“合作者”的母體高校利用市場(chǎng)渠道籌措資源設(shè)立的“校中?！?；一種是公立高校與地方政府或國(guó)有企事業(yè)單位合作，增加經(jīng)費(fèi)來(lái)源，可以統(tǒng)一歸為“國(guó)有民辦”模式，學(xué)校的資產(chǎn)屬國(guó)家所有，按民辦高校的機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。具有民間資本參與的獨(dú)立學(xué)院大多是在資產(chǎn)構(gòu)成中，由私人部門(mén)投入經(jīng)費(fèi)與土地，公辦高校和政府投入無(wú)形資產(chǎn)。這兩類(lèi)模式雖然在資產(chǎn)屬性上存在區(qū)別，但是有著共同特征，即存在著公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作伙伴關(guān)系。前者在國(guó)有資產(chǎn)范疇內(nèi)運(yùn)用私人部門(mén)的管理機(jī)制，后者則直接包含私人部門(mén)的資產(chǎn)構(gòu)成，在辦學(xué)體制上提供了“公私合作”的雛形。以江西省13所獨(dú)立學(xué)院為例，半數(shù)以上是母體高校自主籌辦，按照市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制辦學(xué)的“校中?！?，但華東交通大學(xué)理工學(xué)院、江西理工大學(xué)應(yīng)用科學(xué)學(xué)院、江西農(nóng)業(yè)大學(xué)南昌商學(xué)院等是由公立高校與企業(yè)合作創(chuàng)建的。

“在充滿稀缺和競(jìng)爭(zhēng)的世界里，解決問(wèn)題的成本為最小的產(chǎn)權(quán)形式將是最有效率的”[9]，制度變遷只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí)才會(huì)發(fā)生。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上看，獨(dú)立學(xué)院都含有公有產(chǎn)權(quán)的成分，讓其按照26號(hào)令設(shè)置的政策目標(biāo)統(tǒng)一轉(zhuǎn)為民辦高校需要巨大的組織成本與制度成本，而且這種強(qiáng)制性的變遷在多重邏輯的博弈下，容易招來(lái)抵制與反抗，這也正是多數(shù)獨(dú)立學(xué)院仍然維持現(xiàn)狀的原因所在。摒棄教育一元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在多重制度邏輯的動(dòng)態(tài)制約下，以進(jìn)一步完善公私合作的制度安排予以響應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)制度變遷較小成本的適宜選擇。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)同樣表明，在公立高等院校中運(yùn)用公私合作模式設(shè)立混合制學(xué)院，有利于促進(jìn)高等教育的健康發(fā)展，例如美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校、英國(guó)倫敦大學(xué)下設(shè)的一些學(xué)院等，類(lèi)似于我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)模式。

（二）一種新的運(yùn)行機(jī)制：公私合作

公私合作（Public Private Partnerships，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）已經(jīng)成為公共服務(wù)供給制度變遷的最新機(jī)制，認(rèn)為在公共服務(wù)的供給關(guān)系中，生產(chǎn)者與安排者的角色可以分離，主張政府與私人部門(mén)通過(guò)多種形式建立合作伙伴關(guān)系，共同生產(chǎn)和提供公共物品和服務(wù)，“公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等符合這一定義”[10]。公私合作不同于私有化，私有化強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的完全私有，公私合作更加重視公共部門(mén)與私人部門(mén)充分發(fā)揮各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，公共部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尋找最佳的合作伙伴，引入私人部門(mén)的資金及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，從而拓寬公共服務(wù)的供給渠道及提升公共服務(wù)供給效率。作為一種介于科層結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)之間的模式，公私合作內(nèi)在蘊(yùn)含著政府治理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯的統(tǒng)合，一方面通過(guò)履行政府安排者與監(jiān)管者角色，規(guī)避純粹市場(chǎng)邏輯容易導(dǎo)致的教育公益性的缺損；另一方面，靈活運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式促進(jìn)市場(chǎng)，社會(huì)中優(yōu)勢(shì)資源投入到高等教育領(lǐng)域，有利于公共資源的優(yōu)化配置，滿足高等教育的多元化需求。

獨(dú)立學(xué)院初始的公私合作具有一般的制度特征，但缺乏系統(tǒng)明晰的機(jī)制設(shè)計(jì)，組織目標(biāo)不明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，沒(méi)有建立起合理的治理結(jié)構(gòu)，政府、高校與民間資本的職責(zé)界定不清，導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量下降、違規(guī)招生、教育不公與腐敗行為，從而激起政府對(duì)其進(jìn)行規(guī)范治理。然而治理的關(guān)鍵并不是徹底否定這種機(jī)制，單純地轉(zhuǎn)為“公有”或“私有”，事實(shí)上，公私合作具有單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所不具有的制度優(yōu)勢(shì)，制度變遷成本較小的選擇是在既有的制度框架下，進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)。公私合作是一套系統(tǒng)化的制度安排，從動(dòng)態(tài)過(guò)程上看，要求在設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交的項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)，始終圍繞“物有所值（Value for Money，VFM）”的核心目標(biāo)，設(shè)立合理的治理結(jié)構(gòu)，選擇適宜的運(yùn)作方式，進(jìn)行資源優(yōu)化配置，提升公共服務(wù)供給效率。

三、公私合作模式下獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行框架

（一）“物有所值”：公益性與營(yíng)利性的協(xié)調(diào)

高等教育具有公益性不僅來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)視角所闡釋的外部性特征，更在于其承擔(dān)著文化傳承與創(chuàng)新和促進(jìn)機(jī)會(huì)平等的使命，同時(shí)作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”所具有的排他性和個(gè)人獲利性又使其具備營(yíng)利的能力。獨(dú)立學(xué)院作為帶有公有產(chǎn)權(quán)成分的高等教育機(jī)構(gòu)，維持教育的公益性有其內(nèi)在邏輯，但是以營(yíng)利為目的卻是其產(chǎn)生和發(fā)展的原始動(dòng)力，兩者的沖突一直是政府意圖規(guī)范獨(dú)立學(xué)院運(yùn)行的動(dòng)機(jī)。公私合作模式提供一定的制度框架使得公私雙方良性互動(dòng)，有助于促進(jìn)公益性與營(yíng)利性的協(xié)調(diào)。

獨(dú)立學(xué)院采用公私合作模式，并不意味著所有的獨(dú)立學(xué)院都適宜，應(yīng)有一個(gè)基本的項(xiàng)目識(shí)別環(huán)節(jié)，就是相較于純粹的“公立”或“私立”，公私合作是否更具有效率，更加“物有所值”，可以通過(guò)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)因子和列出問(wèn)題清單對(duì)PPP可行性進(jìn)行判斷。基于我國(guó)獨(dú)立學(xué)院主要分為完全國(guó)有資產(chǎn)舉辦與民間資本參與兩種，可以從獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)特性、資產(chǎn)規(guī)模、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力等進(jìn)行初步篩選，不符合條件的考慮轉(zhuǎn)為“公立”或“私立”，余下的根據(jù)情況確定公私合作的具體模式。endprint

雖然公私合作采用市場(chǎng)機(jī)制配置資源，但公共利益依然是其最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持教育公益性是獨(dú)立學(xué)院的基本目標(biāo)。因此，公立高校應(yīng)當(dāng)擇優(yōu)選擇“合作方”，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式并且確認(rèn)合作者潛在的財(cái)務(wù)資源和融資能力，避免私人資本的過(guò)分逐利侵害教育公益性。然而，民間資本的參與必然要求公私合作能夠肩負(fù)公益性與營(yíng)利性的協(xié)調(diào)，需要政策方建立完善的法律和監(jiān)管框架，讓多方主體能夠良性合作，并且設(shè)立合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制和回報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。

（二）建立清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與回報(bào)機(jī)制

獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生之初的公私合作邏輯，使其具有多種資產(chǎn)來(lái)源，但是并沒(méi)有建立起明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，無(wú)論是完全利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦還是有民間資本參與，在產(chǎn)權(quán)要素和產(chǎn)權(quán)劃分上都沒(méi)有明確的界定[11]，比如由民間資本投入資金與土地建設(shè)、公立高校負(fù)責(zé)教學(xué)與管理的獨(dú)立學(xué)院，資產(chǎn)屬性模糊不清，甚至一部分獨(dú)立學(xué)院缺乏“獨(dú)立”身份，掛靠在公立高?；蛲顿Y者名下，26號(hào)令要求所有的獨(dú)立學(xué)院限期過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院或“轉(zhuǎn)設(shè)”的普通民辦高校名下，然而在利益的博弈下進(jìn)展緩慢。建立清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確產(chǎn)權(quán)主體歸屬和產(chǎn)權(quán)收益歸屬是獨(dú)立學(xué)院成功施行公私合作模式的重要環(huán)節(jié)，但是并不是一元化地轉(zhuǎn)為“私有”產(chǎn)權(quán)，而是在界定產(chǎn)權(quán)基本屬性的前提下，根據(jù)資本性支出的資金來(lái)源建立股份制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在其基礎(chǔ)上，設(shè)立合理的投資回報(bào)機(jī)制。

采用公私合作模式的獨(dú)立學(xué)院，允許私人部門(mén)資金、技術(shù)或管理資源的參與，產(chǎn)權(quán)屬性可以多元化。例如，完全利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的獨(dú)立學(xué)院，產(chǎn)權(quán)屬性公有，但是可以聘請(qǐng)私人領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，公立高校從教育收益中根據(jù)運(yùn)營(yíng)狀況支付費(fèi)用；含有民間資本參與的獨(dú)立學(xué)院，產(chǎn)權(quán)屬性可以轉(zhuǎn)為民辦，按照民辦高校機(jī)制進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，也可以歸為公有產(chǎn)權(quán)或根據(jù)資本性支出的資金來(lái)源建立股份制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，采取特許經(jīng)營(yíng)的方式交由民間資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)與管理，根據(jù)資金占比與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行收益分配。

（三）進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)

26號(hào)令要求獨(dú)立學(xué)院設(shè)立董事會(huì)或理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，由利益相關(guān)方代表構(gòu)成，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是現(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn)母體高校管理權(quán)威過(guò)重或投資方干涉微觀管理，在運(yùn)行體制上依然采用傳統(tǒng)官僚行政體制等。公私合作是不同于純粹公立或民辦的一套制度安排，在其內(nèi)部，相關(guān)利益主體多元化并呈現(xiàn)出長(zhǎng)期的契約關(guān)系，教育公益性與投資營(yíng)利性的邏輯沖突更為激烈，需要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上建立和完善獨(dú)立學(xué)院的法人治理結(jié)構(gòu)，即建立一套能夠真正解決組織內(nèi)部各治理主體契約關(guān)系安排的一種具體組織結(jié)構(gòu)形式。因此，在完善產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，獨(dú)立學(xué)院要依照公私合作制度特性建立起獨(dú)立的財(cái)政管理和資產(chǎn)管理體系，提高合同治理能力；在組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上舉辦者投入資產(chǎn)的所有權(quán)要與獨(dú)立學(xué)院的經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，僅具有股權(quán)，獨(dú)立學(xué)院作為法人具有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體操作者可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式委托給專(zhuān)業(yè)團(tuán)體或個(gè)人。在責(zé)權(quán)劃分和權(quán)力制衡上，要完善監(jiān)管架構(gòu)，設(shè)立由具有PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和熟知資本運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)人士和高等教育管理專(zhuān)家構(gòu)成的監(jiān)事會(huì)，重點(diǎn)對(duì)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)運(yùn)作及決策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和控制。

（四）合理采用匹配的運(yùn)作方式

公私合作是一個(gè)集合性概念，是介于政府單一提供和完全私有化之間的多樣化合作模式的總和，主要涉及產(chǎn)權(quán)的完全私有（BOO、BBO、BDO）、階段性私有（BOT、BLOT、BOOT）和不發(fā)生轉(zhuǎn)移（外包、O&M、租賃等）等多種形式，具體運(yùn)作方式的選擇需要依據(jù)項(xiàng)目屬性、融資需求、風(fēng)險(xiǎn)分配框架等因素。在獨(dú)立學(xué)院的兩大劃分類(lèi)型中，完全利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的公有屬性比重較高，在產(chǎn)權(quán)公有的前提下，經(jīng)營(yíng)管理權(quán)可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)形式擇優(yōu)委托私人機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體或是高等院校，在具體的校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或教育服務(wù)上，實(shí)行BOT、憑單制、補(bǔ)貼等形式實(shí)行公私合作。含有民間資本參與的獨(dú)立學(xué)院，產(chǎn)權(quán)形式上即采用股份制，政府或母體高校授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股，采用BOT等模式推進(jìn)。

獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生是多重制度邏輯催生的結(jié)果，未來(lái)發(fā)展依然處在這種復(fù)雜多元的制度情境下，一分為二，非公即民的改革思路無(wú)法適應(yīng)多重邏輯的交互影響，陷入制度化困境成為一種意料中的結(jié)果。獨(dú)立學(xué)院采用公私合作模式，融合著政府治理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯，響應(yīng)高等教育多樣化發(fā)展的未來(lái)走向，是在多重邏輯動(dòng)態(tài)制約下的均衡性選擇，為獨(dú)立學(xué)院的健康持續(xù)運(yùn)行提供了一條備選路徑。

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