城市管理綜合行政執(zhí)法體制現(xiàn)狀與前景

樊祥勝

近幾年“城管”這兩個(gè)字眼，在網(wǎng)絡(luò)上的點(diǎn)擊率持續(xù)攀升，有關(guān)城管執(zhí)法人員“砸攤子”、“搶車子”的負(fù)面報(bào)道更是屢見報(bào)端。然而，面對(duì)輿論導(dǎo)向的偏移和群眾的有色眼鏡，城管人員也是牢騷滿腹。如何用科學(xué)合理的體制機(jī)制化解“最弱勢(shì)群體”與“最委屈執(zhí)法”之間的是非恩怨，是當(dāng)前改革中急需解決的問題。

現(xiàn)實(shí)：喜憂參半，舉步維艱

河南城市管理改革的腳步一直就沒停止過(guò)，從記者調(diào)研走訪的幾個(gè)市縣來(lái)看，各地結(jié)合本地實(shí)際，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制，大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。

濮陽(yáng)市城市管理綜合執(zhí)法工作，一直走在河南省的前列。濮陽(yáng)城市管理綜合執(zhí)法局成立于2011年10月，直屬市政府領(lǐng)導(dǎo)，將規(guī)劃執(zhí)法、建設(shè)執(zhí)法和管理執(zhí)法3項(xiàng)執(zhí)法職能整合，實(shí)行市、區(qū)、辦三層管理，較好地解決了過(guò)去城市管理“一羊九牧”和“九龍治水”的混亂局面。尤其是在城市管理領(lǐng)域建立起網(wǎng)格化城市管理和綜合執(zhí)法指揮體系平臺(tái)，一線巡查員發(fā)現(xiàn)城市管理領(lǐng)域的各類問題，報(bào)指揮中心后交相關(guān)部門進(jìn)行處置，并可及時(shí)反饋處置情況。整個(gè)城區(qū)內(nèi)設(shè)有“一支隊(duì)伍”，即城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)對(duì)面上綜合性城市管理問題進(jìn)行執(zhí)法。

“洛陽(yáng)市城市監(jiān)察管理局”，從這個(gè)機(jī)構(gòu)名稱不難看出這是個(gè)“小城管”模式，主要負(fù)責(zé)對(duì)市區(qū)的市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、窨井管理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、道路廣告設(shè)施設(shè)置、生活垃圾等的監(jiān)察、督辦工作。

在調(diào)研中，記者還了解到一個(gè)“短命”城管局和最年輕的城管局。2013年4月24日，經(jīng)河南省編辦批復(fù)，新鄉(xiāng)市延津縣成立綜合行政執(zhí)法局，正科級(jí)行政機(jī)構(gòu)。然而，在2015年新一輪機(jī)構(gòu)改革中，延津縣綜合行政執(zhí)法局被劃入縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局，為其下屬事業(yè)單位，名稱為綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)?？h綜合行政執(zhí)法局作為政府工作部門運(yùn)行不到兩年便“夭折”了。

2015年9月，洛陽(yáng)市欒川縣城市管理綜合執(zhí)法局進(jìn)入籌備階段，12月30日，經(jīng)省編辦批準(zhǔn)正式掛牌成立，成為全省最年輕的城市管理綜合執(zhí)法局。該局整合了縣域內(nèi)多支執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行人員、編制、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理，夯實(shí)了管理基礎(chǔ)。并依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，在市政、環(huán)衛(wèi)、綠化、國(guó)土、水政、應(yīng)急等領(lǐng)域?qū)嵭屑薪y(tǒng)一綜合執(zhí)法?！罢呒?、工作集聚、力量集合、資源集中”的城市管理綜合執(zhí)法大格局逐步形成。

困惑：先天不足，后天失調(diào)

當(dāng)前城管執(zhí)法在城市管理中發(fā)揮了不可或缺的作用，但從各地情況來(lái)看，城管工作實(shí)踐還不能滿足人民群眾的期盼和需求，仍存在體制不順、執(zhí)法依據(jù)散亂、執(zhí)法不規(guī)范、輿論環(huán)境差、自身建設(shè)不足等一些亟待解決的問題和困惑。

困惑一：城市管理無(wú)法可依。城管執(zhí)法部門履行的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，大多是通過(guò)授權(quán)和委托行使的。新鄉(xiāng)市延津縣城管局局長(zhǎng)范文濤最為困惑的是，目前，城市管理缺乏全國(guó)統(tǒng)一的城管執(zhí)法法律法規(guī)，容易造成職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任無(wú)邊界。法律地位不明確，造成履職的合法性屢受質(zhì)疑，一線執(zhí)法人員抱怨，在行政執(zhí)法過(guò)程中沒有底氣。

困惑二：執(zhí)法體制五花八門。在調(diào)研中城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)反映最為強(qiáng)烈的是城管體制不順。這種體制不順，既包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)上下體制不順，也包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)法部門之間不順，還有城管職能不順，各地市的城管綜合執(zhí)法部門在體制編制、部門名稱、隊(duì)伍著裝、職責(zé)權(quán)限方面差異很大。

困惑三：執(zhí)法權(quán)限配置混亂。城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他部門之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理，有職有權(quán)的政府職能部門“管得了但看不見”，而無(wú)職無(wú)權(quán)的城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)“看得見卻管不了”。

困惑四：聯(lián)動(dòng)協(xié)作體系失調(diào)。城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門缺乏有效的溝通協(xié)作渠道，依然存在職能交叉、職責(zé)不清的情況，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、空白執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。

困惑五：隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。有些城管人員業(yè)務(wù)不熟練，執(zhí)法不規(guī)范，辦理案件時(shí)，對(duì)當(dāng)事人表現(xiàn)出不耐煩的情緒，不能及時(shí)將辦案的進(jìn)展情況及時(shí)向舉報(bào)人通報(bào)。

未來(lái)：權(quán)責(zé)清晰，體制順暢

城市管理體制改革如何迎來(lái)“破繭成蝶”新發(fā)展，人民群眾、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和一線執(zhí)法人員各有期盼和見解。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，河南省委、省政府將此項(xiàng)改革納入年度工作重點(diǎn)，提出了試點(diǎn)先行、分類分層推進(jìn)、倒排工期、責(zé)任到人、定期督查、定期通報(bào)的具體要求，從6個(gè)方面著力，確保按照中央明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成改革任務(wù)。

——轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，摒棄“簡(jiǎn)單化”。城市管理者應(yīng)順應(yīng)城市化發(fā)展的趨勢(shì)，摒棄“一刀切”、“簡(jiǎn)單化”的管理理念。針對(duì)小商小販、小廣告、燒烤攤等不能一味地堵，而應(yīng)當(dāng)有序地疏導(dǎo)，在滿足老百姓不同需求的同時(shí)，將游商小販納入有序的管理范圍之中。只有堅(jiān)持服務(wù)優(yōu)先的理念，城市管理的出路才會(huì)更寬，也才能真正為人民管好城市。

——明確管理職能，清楚“管什么”。城市管理到底管什么？今后，河南省將進(jìn)一步明確城市管理綜合行政執(zhí)法的事項(xiàng)范圍和職責(zé)界限，將街面常見的、不用專業(yè)技術(shù)即可直接認(rèn)定的簡(jiǎn)單執(zhí)法事項(xiàng)和群眾訴求迫切、矛盾突出的、需要及時(shí)快速查處的執(zhí)法事項(xiàng)等，相對(duì)集中交由城管執(zhí)法部門承擔(dān)，提高城管執(zhí)法的效率。

——改革執(zhí)法體系，明確“誰(shuí)來(lái)管”。按照中央要求，理順體制是改革的主要任務(wù)，機(jī)構(gòu)建設(shè)是著力點(diǎn)，目標(biāo)是提高執(zhí)法和服務(wù)水平，這是基于對(duì)城管體制現(xiàn)狀存在的問題和改革目標(biāo)得出的正確結(jié)論。各地市應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》要求，組建大部門制的城管機(jī)構(gòu)，將與城市管理有關(guān)的部門、機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，把那些與城管相關(guān)的職能集中整合起來(lái)，使城管的綜合職能在統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)中順暢地行使運(yùn)行。

——?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法方式，運(yùn)用“組合拳”。城管執(zhí)法應(yīng)避免或減少?gòu)?qiáng)制手段，多運(yùn)用說(shuō)服、教育等方式，依靠社區(qū)、街道組織及居民志愿者的廣泛參與來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的目的。加快建立健全與相關(guān)行政管理部門的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、網(wǎng)格化管理對(duì)接機(jī)制、公安執(zhí)法保障機(jī)制以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，提升城管執(zhí)法實(shí)效。加強(qiáng)城市管理過(guò)程中大數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，強(qiáng)化“云計(jì)算”等現(xiàn)代科技思維在城市管理中的應(yīng)用。

——推進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，杜絕“亂執(zhí)法”。全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，有效防止執(zhí)法中不作為、慢作為和亂作為，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)新聞媒體、司法監(jiān)督、人大政協(xié)的監(jiān)督強(qiáng)化自身建設(shè)；積極從行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和群眾中邀請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員，對(duì)日常行為進(jìn)行監(jiān)督批評(píng)，對(duì)涉及城市管理中的重大問題，要通過(guò)召開聽證會(huì)等方式，積極征求群眾意見，接受群眾監(jiān)督。

——強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升“正能量”。體制、機(jī)構(gòu)理順后，人是關(guān)鍵。消除和防止以往城市管理過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)法不規(guī)范等問題，必須加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)和日常管理，將其納入執(zhí)法人員年季度考評(píng)中，充分發(fā)揮考評(píng)機(jī)制的激勵(lì)獎(jiǎng)懲作用，進(jìn)一步健全執(zhí)法人員相關(guān)行政執(zhí)法資質(zhì)的審核，提高城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：城市管理 行政執(zhí)法 體制改革