政府部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的研究與思考

徐旭洲 任國斌

一、政府部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)情況

經(jīng)過多輪政府機(jī)構(gòu)改革，泰興市初步形成了“大計(jì)劃、大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大建設(shè)、大交通、大社?！钡却蟛块T機(jī)構(gòu)。但由于市政府作為直接面向基層進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾、提供基本公共服務(wù)的責(zé)任主體，受人員編制相對較少等因素的制約，政府部門間需要協(xié)調(diào)配合解決的事情仍然很多。近年來，泰興市在政府部門協(xié)調(diào)配合制度建設(shè)上主要采取了以下幾種形式：

1、建立市政府常務(wù)會議或市長辦公會議制度。由市長、副市長以及相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人參與召開，就市政府工作中的重要事項(xiàng)、相關(guān)政策及規(guī)范性文件進(jìn)行討論、協(xié)調(diào)、決策，通常以市政府常務(wù)會議紀(jì)要或市長辦公會紀(jì)要對有關(guān)重要事項(xiàng)作出決策。

2、建立專門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一般采用領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會等形式，由市領(lǐng)導(dǎo)任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)責(zé)任部門為成員，一般為了完成某項(xiàng)長期性、經(jīng)常性工作而建立。

3、建立主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制。一般是對重大或牽涉部門較多的問題專題開會，實(shí)現(xiàn)跨部門行政協(xié)調(diào)。

4、建立現(xiàn)場調(diào)研辦公制度。一般由市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，會同相關(guān)部門、責(zé)任單位，針對特定的對象，解決特定的問題。

5、建立部門聯(lián)席會議或部門例會。由各部門的領(lǐng)導(dǎo)相互碰頭，協(xié)商討論決定重大事項(xiàng)，按照各自職能分解目標(biāo)任務(wù)，推進(jìn)目標(biāo)完成，通常是針對某個專項(xiàng)工作進(jìn)行的協(xié)調(diào)，根據(jù)工作需要部門間以聯(lián)合發(fā)文的形式對協(xié)商的事項(xiàng)進(jìn)行明確。部門例會，主要是由成員單位中的工作人員為完成某項(xiàng)經(jīng)常性的業(yè)務(wù)工作定期召開的會議，具有專業(yè)性、高效性的特點(diǎn)；如市編辦、財(cái)政、組織、人社部門就機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理規(guī)定執(zhí)行情況每月舉行例會，互相通報(bào)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理規(guī)定執(zhí)行情況，研究分析問題，提出工作意見，相互校核“機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制信息庫”內(nèi)容等。

6、建立主要部門牽頭協(xié)調(diào)機(jī)制。主要是由一個業(yè)務(wù)部門牽頭負(fù)責(zé)，其他相關(guān)責(zé)任部門協(xié)調(diào)配合。比如整治全市交通秩序問題，由市公安部門牽頭，市交運(yùn)、城管等部門配合，實(shí)施專項(xiàng)整治；關(guān)于市容市貌管理問題，由市城管部門牽頭，市規(guī)劃、住建、公安、供電公司、濟(jì)川街道等部門配合等等。

二、政府部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制運(yùn)行情況

基于以上幾種協(xié)調(diào)配合機(jī)制，市政府結(jié)合實(shí)際工作靈活運(yùn)用，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效應(yīng)。

1、圍繞全局性、綜合性難題部門間協(xié)調(diào)配合有力。例如在城管執(zhí)法方面，由于城市管理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工作，涉及到市城管、住建、公安、交運(yùn)、衛(wèi)生、水務(wù)、環(huán)保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個部門，協(xié)調(diào)起來比較困難，管理難度比較大。泰興市著力在以下四個方面下功夫：一是建立了由市政府主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人以及各有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人參加的城市管理聯(lián)席會議，每月通報(bào)點(diǎn)評、分析研究、協(xié)調(diào)解決城市管理工作中的問題，保證城市管理工作有序開展。二是按照“重心下移、屬地管理”要求，修改完善了《市政府關(guān)于強(qiáng)化城市長效管理實(shí)行長期創(chuàng)建工作的意見》，強(qiáng)化街道（社區(qū)）的城市管理職能。三是成立由市政府分管負(fù)責(zé)人任組長，市政府辦分管負(fù)責(zé)人任副組長，市紀(jì)委、組織部、城管、住建、衛(wèi)生、相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位主要負(fù)責(zé)人任組員的城市長效管理考評委員會。下設(shè)辦公室，人員從相關(guān)部門抽調(diào)，實(shí)行集中辦公，負(fù)責(zé)城市長效管理日常檢查考核工作。四是制訂出臺城市長效管理考核辦法，將城市管理工作列入政府重點(diǎn)工作，實(shí)行目標(biāo)管理。建立明查暗訪考核、月度點(diǎn)評等工作制度，并將城市長效管理納入有關(guān)單位年度目標(biāo)管理考核內(nèi)容，形成城市長效管理考核機(jī)制。同時(shí)，依據(jù)《考核辦法》嚴(yán)格督查考核，并通過新聞媒體定期公布考評結(jié)果，督促相關(guān)部門、鎮(zhèn)自覺履行城市管理職能，取得了良好的效果。近年來，該市的城管工作不斷邁上新臺階，“城管創(chuàng)優(yōu)”工作連續(xù)幾年全省達(dá)標(biāo)、泰州第一，2015年，該市順利通過了國家衛(wèi)生城市的驗(yàn)收審核。

2、圍繞市委市政府中心工作形成部門間聯(lián)動合力。例如在節(jié)能降耗方面，為了完成節(jié)能降耗的年度目標(biāo)，建立了由市經(jīng)信委、供電公司及重點(diǎn)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人參加的節(jié)能應(yīng)急調(diào)控聯(lián)席會議制度，每周召開一次會議，通報(bào)有關(guān)情況，研究處理意見，確保相關(guān)措施落實(shí)到位，重要事項(xiàng)由市相關(guān)負(fù)責(zé)人牽頭協(xié)調(diào)，并明確了相關(guān)部門的責(zé)任，保證了該市節(jié)能減排目標(biāo)的順利完成。

3、圍繞突發(fā)性事件處置形成部門間的凝聚力。為了處置突發(fā)性事件，市政府專門成立了市應(yīng)急管理委員會和應(yīng)急管理辦公室，主要由市政府辦公室承擔(dān)日常工作，協(xié)助市領(lǐng)導(dǎo)組織處理需要由市政府直接處理的突發(fā)事件和重大事故，指導(dǎo)全市突發(fā)公共事件應(yīng)急體系、應(yīng)急信息平臺建設(shè)；協(xié)調(diào)一般突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、調(diào)查評估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和宣傳培訓(xùn)等工作等。如前幾年發(fā)生的一起幼兒園故意傷害事件中，市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任指揮，迅速成立了由市公安、衛(wèi)生、教育、濟(jì)川街道等部門組成的指揮部，各部門聯(lián)合行動，形成上下互通、指揮有力的部門協(xié)調(diào)體系；特別是政府領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場協(xié)調(diào)和主持的各種協(xié)調(diào)會議直接推動了各部門的快速行動，使得事件得到了妥善圓滿的處置，得到了社會的一致好評。

三、存在問題

近年來，泰興市在政府部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制上進(jìn)行了有益的探索，取得了初步的成效。但也存在一定的問題。主要表現(xiàn)為：

1、存在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性、不規(guī)范性現(xiàn)象。由于目前在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上還沒有明確的限制，導(dǎo)致了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性較大、不規(guī)范性現(xiàn)象較為嚴(yán)重。大多數(shù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷都是為了推動某項(xiàng)重大工作或?qū)ｍ?xiàng)任務(wù)的順利完成而設(shè)的，在設(shè)置模式上一般都是由市委、市政府以“發(fā)通知”的形式宣告成立，在成立之前缺乏必要性和科學(xué)性論證，在成立方式上也缺乏法律上的依據(jù)，隨意性較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市黨政機(jī)關(guān)中各種名目的“領(lǐng)導(dǎo)小組”“委員會”“辦公室”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量達(dá)30多家，已超過了政府工作機(jī)構(gòu)數(shù)。在實(shí)際工作中有的部門同時(shí)作為多個協(xié)調(diào)小組的成員，許多部門的領(lǐng)導(dǎo)一般要兼任幾個“某某領(lǐng)導(dǎo)小組組長”“某某委員會主任”“某某辦公室主任”等職務(wù)，一年下來要參加數(shù)十次相關(guān)會議，許多通過日常工作會議就完全可以研究解決的問題，也要經(jīng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的會議研究一番，兼職過多、開會過多占用了各單位負(fù)責(zé)人處理日常工作的時(shí)間，分散了抓主要工作的精力，影響了本職工作的開展，浪費(fèi)了協(xié)調(diào)資源。

2、存在協(xié)調(diào)配合過程中部門化與利益化現(xiàn)象。由于目前行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置強(qiáng)調(diào)隸屬關(guān)系，很容易出現(xiàn)部門分割，不能形成一個有機(jī)聯(lián)系的整體。行政管理體制的專業(yè)化分工形成了職責(zé)的部門化，部門各自掌握與自身職能有關(guān)的一些資源和信息渠道。財(cái)政部分撥款和“部門自養(yǎng)”分灶吃飯的財(cái)政體制改革則激發(fā)了部門的自主利益，并在部門掌握政策制定權(quán)的情況下不斷膨脹。而部門間協(xié)調(diào)配合需要整合各政府部門的資源，由此形成了跨部門的資源需求，并在各參與者之間形成相互依賴的關(guān)系。當(dāng)在協(xié)調(diào)配合過程中觸及到部門的利益，就會形成推諉扯皮的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“部門梗阻”。

3、存在縱橫結(jié)合協(xié)調(diào)作用明顯，橫向協(xié)調(diào)合力有限的問題。從實(shí)踐情況看，依托于主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人，吸納相關(guān)部門加入的縱橫結(jié)合的協(xié)調(diào)發(fā)揮的作用最大， 由于充分利用了更高一級黨政領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威影響來協(xié)調(diào)平級部門之間的關(guān)系，有利于打破部門壁壘，以及克服由于各部門之間的“門戶之見”而引起的信息阻塞， 形成以縱向聯(lián)系和橫向聯(lián)系這一雙向信息溝通渠道為主要架構(gòu)的矩陣型信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到加強(qiáng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的橫向信息溝通與聯(lián)系的目的，為工作的順利完成提供強(qiáng)有力的組織和機(jī)制保障。部門間的協(xié)調(diào)配合從運(yùn)行層面上來說屬于橫向協(xié)調(diào)，由于部門間自主合作的積極性不夠，加之協(xié)調(diào)過程中牽頭部門對其他平級部門無法采用指揮、命令、分配等權(quán)力手段，對各部門的協(xié)調(diào)配合行為缺乏制約，造成部門間行動缺乏統(tǒng)籌安排，形成合力有限。

4、存在協(xié)調(diào)配合機(jī)制還不夠健全的問題。目前，還缺乏專門針對政府部門間協(xié)調(diào)配合的規(guī)章制度，對協(xié)調(diào)權(quán)力的授予、協(xié)調(diào)方式和協(xié)調(diào)手段的采用等還沒有明確的規(guī)定。部門間協(xié)調(diào)的隨意性大于約束性，人為性強(qiáng)于制度性。對一項(xiàng)工作，雖然明確了牽頭部門，但在協(xié)調(diào)配合時(shí)由于成員部門較多，相互間責(zé)任還不是很明確，有些部門在實(shí)際工作中甚至起不到協(xié)調(diào)作用，反而唱反調(diào)。

四、對策措施

1、進(jìn)一步規(guī)范設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，出臺《議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置管理規(guī)定》，規(guī)范設(shè)立的程序、模式、組織辦法，明確設(shè)立和撤銷的具體條件，同時(shí)精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，確需設(shè)立的，要嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟话悴辉O(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。

2、進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)配合制度，規(guī)范協(xié)調(diào)配合程序。針對政府部門間內(nèi)部協(xié)調(diào)配合機(jī)制的規(guī)范，不應(yīng)當(dāng)僅局限在定機(jī)構(gòu)、定編制、定人員的層面，除了機(jī)構(gòu)和人員的剛性約束，更要注意新體制下的協(xié)調(diào)程序的建設(shè)，對部門間協(xié)調(diào)的主體、協(xié)調(diào)層級、協(xié)調(diào)方式手段、議事協(xié)調(diào)規(guī)則、適用范圍、權(quán)力授予、責(zé)任落實(shí)、檢查追究、配套機(jī)制等方面都應(yīng)當(dāng)做出一定的規(guī)范。比如，有的協(xié)調(diào)形式，適用于決策、但不適用于執(zhí)行；有的協(xié)調(diào)形式需要高層級的領(lǐng)導(dǎo)參與、有的協(xié)調(diào)形式只需要操作層的參與；有的協(xié)調(diào)形式，通過行政手段就能取得效果，有的還需要配合其他手段。“常態(tài)的協(xié)調(diào)配合行為必須穿上制度的外衣”，才能保證部門間協(xié)調(diào)配合的科學(xué)性、權(quán)威性和規(guī)范性。

3、進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門間協(xié)調(diào)配合的監(jiān)督。當(dāng)前，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)基本上處于監(jiān)督的盲區(qū)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在成立時(shí)，對其由哪些部門承擔(dān)監(jiān)管職能以及如何進(jìn)行監(jiān)管缺乏明確的規(guī)定，使得這一機(jī)構(gòu)容易脫離黨委、政府及職能部門有效的監(jiān)督。要加強(qiáng)市政府辦公室督查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，由市政府辦公室對各政府部門間協(xié)調(diào)配合完成工作的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和跟蹤評估，并將完成情況進(jìn)行通報(bào)。要加強(qiáng)市紀(jì)檢監(jiān)察部門（市作風(fēng)辦）的監(jiān)督，由市紀(jì)委對各政府部門協(xié)調(diào)配合過程中各種違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督檢查。要加強(qiáng)市編辦“三定”執(zhí)行情況評估的監(jiān)督，由市編辦對各政府部門協(xié)調(diào)配合過程中部門履職情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并作出評估報(bào)告，對那些不作為、亂作為的部門按相關(guān)程序提請有關(guān)部門處理。

4、進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門間協(xié)調(diào)配合效能的分析評估。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，有些協(xié)調(diào)工作僅停留于將一件事情處理好、處理結(jié)束就行了，對部門間相互協(xié)調(diào)配合的效能并沒有建立專門的職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析評估。應(yīng)加快建立部門間協(xié)調(diào)配合效能的分析評估制度，明確分析評估的范圍和內(nèi)容，科學(xué)制定評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，及時(shí)開展評估工作。重點(diǎn)評估各協(xié)調(diào)配合部門的履行職責(zé)是否到位，是否存在推諉扯皮的現(xiàn)象，各部門間協(xié)調(diào)配合的執(zhí)行情況如何。要在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，不斷充實(shí)評估內(nèi)容、完善評估方法，健全評估制度。

關(guān)鍵詞：政府部門 協(xié)調(diào)配合 機(jī)制