云南省永仁縣大文化體制改革取得新成效

李世勇 龔麗樺

為加強(qiáng)對(duì)文化領(lǐng)域的綜合管理，推進(jìn)文化市場(chǎng)統(tǒng)一執(zhí)法體系，整合和理順文化、體育、廣播、電視、旅游、新聞出版、版權(quán)管理職責(zé)，2011年機(jī)構(gòu)改革，云南省永仁縣對(duì)大文化部門(mén)進(jìn)行了整合。通過(guò)5年的運(yùn)行，永仁縣文化產(chǎn)業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，對(duì)促進(jìn)永仁經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展發(fā)揮了積極的推進(jìn)作用。筆者近期對(duì)永仁大文化體制改革情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，提出了一些初步的思考。

一、改革前后基本情況

2011年改革前，縣文化體育局核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)4名，行政編制7名，設(shè)5個(gè)內(nèi)設(shè)股所級(jí)行政機(jī)構(gòu)、5個(gè)下設(shè)股所級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)，核定事業(yè)編制19名，配備領(lǐng)導(dǎo)3人，有在職公務(wù)員8人、事業(yè)人員16人；縣廣播電視事業(yè)局是財(cái)政全額撥款的正科級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)，設(shè)5個(gè)股所級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)，核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)4名、事業(yè)編制24名，配備領(lǐng)導(dǎo)4人，有行政管理人員8人、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員8人、工勤人員7人；縣旅游事業(yè)局是參照公務(wù)員法管理的正科級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)，設(shè)5個(gè)股所級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)，核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)4名，事業(yè)編制7名，配備領(lǐng)導(dǎo)3人，有7人公務(wù)員、1人工勤人員。2011年6月，組建永仁縣文體廣電旅游局，加掛永仁縣新聞出版局、縣版權(quán)局牌子，將原永仁縣文化體育局、永仁旅游局的職責(zé)、永仁縣廣播電視事業(yè)局的行政管理職責(zé)整合劃入新組建的永仁縣文體廣電旅游局，不再保留縣文化體育局、縣旅游局、縣廣播電視事業(yè)局。核定行政編制7名，實(shí)有在職公務(wù)員15人；核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)5名，實(shí)配領(lǐng)導(dǎo)5人；設(shè)11個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，1個(gè)參照公務(wù)員法管理事業(yè)機(jī)構(gòu)（文化市場(chǎng)新聞出版綜合執(zhí)法稽查大隊(duì)）、7個(gè)公益一類(lèi)全額撥款事業(yè)單位（文化館、圖書(shū)館、文物管理所、文體場(chǎng)館中心、電影事業(yè)管理站、旅游事業(yè)發(fā)展中心、青少年業(yè)余體育訓(xùn)練學(xué)校）、1個(gè)公益二類(lèi)全額撥款事業(yè)單位（廣播電視臺(tái)）。核定53名事業(yè)編制，有在職專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員30人、管理人員6人、工勤人員8人。新組建的永仁縣文體廣電旅游局的機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格按照“三定”方案規(guī)定配置，工作人員各司其職，各負(fù)其責(zé)。整合了文化體育、旅游、廣播電視、新聞出版的行政資源，職能實(shí)現(xiàn)了真正的有機(jī)統(tǒng)一，變多部門(mén)協(xié)作為一個(gè)職能部門(mén)的內(nèi)部運(yùn)作。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置真正做到了優(yōu)化組合，形成了推動(dòng)文化體育事業(yè)和旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力，提高了工作效率，提升了行政執(zhí)行力。所屬事業(yè)單位進(jìn)行了相應(yīng)的劃轉(zhuǎn)，職責(zé)相近的事業(yè)單位進(jìn)行了撤銷(xiāo)合并，目前運(yùn)轉(zhuǎn)正常。

二、大文化體制改革的成效

（一）科學(xué)整合機(jī)構(gòu)職責(zé)。一是整合部門(mén)資源，降低行政成本。組建縣文體廣電旅游局，實(shí)現(xiàn)了文化體育、旅游、廣電部門(mén)的機(jī)構(gòu)整合。部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)按1正4副配備，整合了部門(mén)人事、財(cái)務(wù)、后勤管理等機(jī)關(guān)輔助機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌設(shè)置業(yè)務(wù)股室，在更大范圍調(diào)配使用人員，降低人力成本；機(jī)構(gòu)整合后，減少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)4個(gè)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)7名、配備領(lǐng)導(dǎo)6個(gè)，精簡(jiǎn)率分別達(dá)27%、58%、55%。二是整合相關(guān)職能，提高部門(mén)工作效能。將相近的職能進(jìn)行整合，初步理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，減少職責(zé)交叉，基本實(shí)現(xiàn)一件事情由一個(gè)部門(mén)辦理。強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)劃、政策、服務(wù)、調(diào)控、監(jiān)督等職能，建立起大文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。避免多頭管理，變部門(mén)之間協(xié)調(diào)為部門(mén)內(nèi)部管理，提高工作效能。三是精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)。2013年至今，縣文體廣電旅游局共承接省州政府下放行政審批事項(xiàng)3項(xiàng)、共取消行政審批事項(xiàng)4項(xiàng)，精簡(jiǎn)率達(dá)23%。目前還實(shí)施17項(xiàng)。四是統(tǒng)一調(diào)配、集中管理辦公樓房、車(chē)輛、辦公設(shè)備等物資，實(shí)現(xiàn)資源共享，工作統(tǒng)籌，開(kāi)支降低，凸顯規(guī)模效應(yīng)。

（二）創(chuàng)新綜合執(zhí)法機(jī)制。將文化體育、旅游、廣電執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并，組建縣文化市場(chǎng)新聞出版綜合執(zhí)法稽查大隊(duì)，履行文化、旅游、廣電、新聞出版執(zhí)法職責(zé)，避免多頭執(zhí)法，交叉執(zhí)法，重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，形成了齊抓共管的新格局。

（三）改革公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。廣播電視村村通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)文化信息資源共享、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書(shū)屋建設(shè)等惠民工程取得了很大成效，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。一是積極參與創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的申報(bào)工作，實(shí)施了文化信息資源共享、農(nóng)民文化素質(zhì)教育網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、公共電子閱覽、創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)等文化惠民工程。二是在縣圖書(shū)館、縣文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和農(nóng)家書(shū)屋實(shí)行了“兩館一站一屋”免費(fèi)開(kāi)放服務(wù)制度，累計(jì)接待群眾48.5萬(wàn)人次。“兩館一站一屋”成為城鄉(xiāng)干部群眾學(xué)習(xí)黨的路線(xiàn)方針政策、獲取科學(xué)文化知識(shí)的重要平臺(tái)，真正體現(xiàn)了文化育民、樂(lè)民、惠民、富民的目標(biāo)。三是實(shí)施了廣播電視“村村通”工程。組織安裝“村村通”設(shè)備21765套（戶(hù)），推廣“戶(hù)戶(hù)通”用戶(hù)1488 戶(hù)，為群眾免費(fèi)維修 “村村通”設(shè)備4850 臺(tái)（套）。2015年，全縣廣播、電視履蓋率分別達(dá)98 %和96%，與2011年相比分別提高了 1.5個(gè)百分點(diǎn)和4個(gè)百分點(diǎn)。

（四）繁榮文化市場(chǎng)。一是民族民間文藝團(tuán)隊(duì)逐步壯大，文藝創(chuàng)作碩果累累。五年來(lái)，共扶持發(fā)展城鄉(xiāng)業(yè)余文藝隊(duì)57支，引導(dǎo)文藝團(tuán)隊(duì)和廣大群眾深入開(kāi)展群眾文化活動(dòng)，利用各種節(jié)日慶典組織開(kāi)展文藝演出758場(chǎng)次，觀眾累計(jì)達(dá)48.32萬(wàn)人次。二是成功舉辦（承辦）承辦了第四屆云南民族服裝服飾文化節(jié)暨中國(guó)彝族賽裝節(jié)、“諸葛方山、中國(guó)仁山”文化旅游節(jié)、縣第七屆農(nóng)村文藝匯演暨農(nóng)民運(yùn)動(dòng)會(huì)、首屆中國(guó)苴卻硯博覽會(huì)；連年籌劃和舉辦了維的鄉(xiāng)櫻桃文化旅游節(jié)、永興鄉(xiāng)傣族潑水節(jié)、蓮池鄉(xiāng)首屆蜜棗文化旅游節(jié)、宜就鎮(zhèn)2015年火把節(jié)。各種大型民族文化節(jié)的成功舉辦，豐富了群眾文化活動(dòng)，為廣大人民群眾獻(xiàn)上了一頓頓豐盛的視覺(jué)大餐。

（五）加速旅游事業(yè)發(fā)展。一是扎實(shí)開(kāi)展以創(chuàng)建方山國(guó)家AAAA級(jí)旅游區(qū)帶動(dòng)全縣旅游業(yè)加快發(fā)展的各項(xiàng)工作，加大方山旅游風(fēng)景區(qū)景點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，有效開(kāi)展景區(qū)景點(diǎn)設(shè)施維護(hù)、衛(wèi)生保潔、安全管理、森林防火工作，景區(qū)旅游服務(wù)功能逐步完善，管理服務(wù)水平明顯提高，確保景區(qū)年內(nèi)無(wú)安全事故和森林火災(zāi)發(fā)生。2015年，方山旅游區(qū)實(shí)現(xiàn)門(mén)票收入120萬(wàn)元，創(chuàng)歷史新高；全年接待國(guó)內(nèi)外旅游者96.76萬(wàn)人次，完成旅游業(yè)總收入39264萬(wàn)元，與2011年相比，分別增長(zhǎng) 97.8 %和 158.6 %。二是不斷挖掘地方特色飲食文化，組織了12名農(nóng)家樂(lè)業(yè)主參加了州旅游部門(mén)統(tǒng)一組織的赴州外參觀學(xué)習(xí)活動(dòng)，組團(tuán)參加州旅游局舉辦的首屆旅游餐飲美食名廚大賽，成功舉辦永仁縣首屆餐飲美食大賽。三是提升旅游接待賓館、酒店的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理和范圍水平。目前，全縣達(dá)到接待游客標(biāo)準(zhǔn)的餐館、農(nóng)家樂(lè)有180家，賓館、酒店、客棧達(dá)53家，擁有床位1746個(gè)。四是積極探索發(fā)展鄉(xiāng)村旅游新路子，以“方山諸葛營(yíng)民族文化生態(tài)旅游示范村”為示范，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)誠(chéng)信教育，提升綜合服務(wù)水平，帶動(dòng)全縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。目前，建成省級(jí)鄉(xiāng)村旅游特色村、州級(jí)民族文化生態(tài)旅游村1個(gè)，州級(jí)“特色生態(tài)旅游農(nóng)莊”2家，州級(jí)特色餐飲名店4家。

（六）加快民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。深入挖掘、研究民族文化內(nèi)涵，形成民族文化與旅游產(chǎn)業(yè)資源共享、互為支撐、互為促進(jìn)、共同提升的發(fā)展格局，打造永仁縣具有市場(chǎng)吸引力和感召力的四大民族文化旅游品牌。一是以“中國(guó)直苴彝族賽裝節(jié)”為載體和窗口，向外充分展示厚重的民族文化、濃郁的民族風(fēng)情。二是引導(dǎo)和發(fā)展彝族刺繡示范戶(hù)、彝族刺繡能手，大力開(kāi)發(fā)彝繡產(chǎn)品。目前，全縣發(fā)展彝族刺繡示范26戶(hù)、彝族刺繡能手4373人，生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)往國(guó)外的彝族刺繡產(chǎn)品達(dá)20萬(wàn)件，產(chǎn)值可達(dá)1500萬(wàn)元。三是努力開(kāi)發(fā)和打造中國(guó)石藝城，大力發(fā)展苴卻硯產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)縣內(nèi)8家苴卻硯生產(chǎn)、加工企業(yè)生產(chǎn)和銷(xiāo)售苴卻硯產(chǎn)品1.4萬(wàn)件，實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售總收入700多萬(wàn)元，效益顯著。四是以挖掘、弘揚(yáng)諸葛文化為重點(diǎn)，有效整合歷史文化、民族文化相融合的民族文化旅游資源，帶動(dòng)以方山諸葛營(yíng)民族文化生態(tài)旅游示范村、中和鎮(zhèn)直苴彝族生態(tài)傳統(tǒng)文化保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)的鄉(xiāng)村文化旅游穩(wěn)步發(fā)展，為文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新的活力。五是大力發(fā)展網(wǎng)吧、歌舞娛樂(lè)、打字復(fù)印、音像制品出版物租售等文化企業(yè)，文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶(hù)達(dá)68戶(hù)，收入達(dá)420萬(wàn)元。

三、大部門(mén)制改革的問(wèn)題與困惑

（一）上下不一和左右錯(cuò)位造成工作被動(dòng)。大部門(mén)制改革后，縣文體廣電旅游局要對(duì)口州文化體育局、州新聞出版廣電局、州旅游發(fā)展委員會(huì)3個(gè)大部門(mén)、23個(gè)科室。由于與上級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置不一致，工作步調(diào)協(xié)調(diào)難，溝通不暢，工作銜接不好，工作開(kāi)展不順暢，往往造成與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題。部門(mén)不單設(shè)，其上級(jí)部門(mén)往往會(huì)認(rèn)為下級(jí)對(duì)該項(xiàng)工作不重視，因此對(duì)有些專(zhuān)項(xiàng)資金、項(xiàng)目不再全力支持，給工作帶來(lái)一定負(fù)面影響?；鶎痈牧?，上面卻不改，或者改動(dòng)較小，工作對(duì)接就會(huì)出現(xiàn)上面千條線(xiàn)、下面一根針的情況。下改上不改出現(xiàn)矛盾，上級(jí)部門(mén)的改革配合也需要傾力推進(jìn)。

（二）部門(mén)過(guò)大和事務(wù)過(guò)多導(dǎo)致效能難以提高。大部門(mén)制后，超大部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)工作量增大，會(huì)議多、迎檢多、事務(wù)多，沒(méi)有時(shí)間和精力深入研究具體工作，直接影響了工作效率和創(chuàng)新。特別是會(huì)務(wù)多，由于職能多，且有多個(gè)各層級(jí)對(duì)口部門(mén)，存在“一個(gè)兒子”對(duì)應(yīng)“幾個(gè)老子”的尷尬問(wèn)題，單位主要領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)星期有三四天會(huì)務(wù)的情況很普遍，除了本縣各種會(huì)議，還經(jīng)常要跑上省、州開(kāi)會(huì)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成了名副其實(shí)的“會(huì)議專(zhuān)業(yè)戶(hù)”。主要領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有時(shí)間、精力顧及各方面工作，對(duì)副職的工作請(qǐng)示難以及時(shí)回復(fù)，工作效率降低。

（三）行政編制偏緊，超編情況嚴(yán)重。大部制改革后，因?yàn)槿h行政編制總量不足，只將文化體育、旅游、廣電部門(mén)的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員進(jìn)行整合，行政編制沒(méi)有增加，只核定了7名，減去5名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)后，只剩余2名行政編制，而在職公務(wù)員有13人。由于長(zhǎng)期處于超編狀態(tài)，導(dǎo)致改革5年來(lái)不無(wú)法補(bǔ)充工作人員。行政編制和其承擔(dān)的繁重工作不成比例，給機(jī)關(guān)日常工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)諸多困難，難以正常開(kāi)展工作。

（四）民族文化旅游人才匱乏。民族文化旅游系統(tǒng)大、工作繁雜，全縣民族文化旅游戰(zhàn)線(xiàn)工作人員專(zhuān)業(yè)程度低，加之編制緊缺，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員力量簿弱，年齡老化人員少，導(dǎo)致服務(wù)跟不上，工作推進(jìn)難度大。

四、推進(jìn)大部門(mén)制改革的意見(jiàn)與建議

推進(jìn)大部門(mén)制改革，有利于加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，有助于克服行政體制機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，權(quán)責(zé)脫節(jié)、職責(zé)不清，推諉扯皮、效率低下等弊端，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的迫切需要，是實(shí)現(xiàn)政府管理科學(xué)化的必由之路。在推進(jìn)中既要注重頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃，更要注重實(shí)踐檢驗(yàn)，不能急于求成、草率行事。根據(jù)永仁縣改革實(shí)踐和思考，提出如下的意見(jiàn)與建議：

（一）規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。行政管理體制是縱橫交織的職權(quán)分配，要求的是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，如果中央沒(méi)有進(jìn)行部門(mén)整合而讓地方先試先行，在現(xiàn)有的行政體制下勢(shì)必造成政策執(zhí)行上的上下不一致、政令中梗阻的狀況發(fā)生。大部門(mén)制改革應(yīng)該自上而下進(jìn)行，對(duì)于任何自下而上方式進(jìn)行的試驗(yàn)都要慎重。因此要建議注重大部門(mén)制改革的路徑選擇，做好頂層設(shè)計(jì)，按不同發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃不同的改革模式，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置的各項(xiàng)要素，確保機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)合理、上下對(duì)口。

（二）部門(mén)大小要適中。國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱認(rèn)為，“大部制改革，不是部門(mén)越大越好，而是要達(dá)到簡(jiǎn)政放權(quán)的目的，減少政府對(duì)市場(chǎng)對(duì)社會(huì)的干預(yù)，削減政府的權(quán)力，剝奪政府的部門(mén)利益，這才是最核心的，如果沒(méi)有這些內(nèi)涵的改革，簡(jiǎn)單的部門(mén)合并其意義并不大?！睆挠廊士h的實(shí)踐看，幾個(gè)超大部門(mén)由于人員多、職責(zé)多、任務(wù)多、工作多等“四多”，要實(shí)現(xiàn)部門(mén)高度融合、有效管理、高效運(yùn)作，難度很大。因此建議盡量避免出現(xiàn)超大部門(mén)，不宜將幾個(gè)、數(shù)個(gè)部門(mén)簡(jiǎn)單合并，而要根據(jù)科學(xué)管理的原則控制部門(mén)大小，不要追求“大而全”，以免影響工作效能。當(dāng)然，對(duì)人員少、職能單一的部門(mén)能并則并，以最大限度降低行政成本，提高行政效能。

（三）解決編制供需矛盾。一是建議上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)在制定相關(guān)配套政策時(shí)，盡量考慮基層實(shí)際，核銷(xiāo)黨政機(jī)關(guān)使用事業(yè)編制數(shù)額，補(bǔ)充行政編制，以緩解超編數(shù)額大、編制供需矛盾十分突出的問(wèn)題。二是建議適當(dāng)增加事業(yè)機(jī)構(gòu)的事業(yè)編制，以解決編制總量不足，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員力量簿弱，年齡老化的狀況。

（四）堅(jiān)持以人為本，實(shí)施“人才興文”戰(zhàn)略，促進(jìn)文化人才保障建設(shè)。一是建立靈活的人才引進(jìn)機(jī)制。對(duì)文化人才實(shí)行突破戶(hù)口限制，突破部門(mén)、地區(qū)界限，簡(jiǎn)化人才引進(jìn)手續(xù)。對(duì)急需的高層次文化人才的引進(jìn)，要開(kāi)辟“綠色通道”。二是制定可行的人才激勵(lì)制度。積極扶持鄉(xiāng)土文化能人、民間文化傳承人特別是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人，開(kāi)辟民族民間文化人才職稱(chēng)評(píng)審序列，建立相應(yīng)的補(bǔ)貼和激勵(lì)制度。三是落實(shí)優(yōu)惠的人才使用政策。利用優(yōu)惠政策引導(dǎo)文藝工作者、經(jīng)紀(jì)人、企業(yè)家大力發(fā)展文化旅游業(yè)、圖書(shū)出版發(fā)行及影視音像業(yè)、藝術(shù)培訓(xùn)展演及歌舞娛樂(lè)業(yè)、體育健身業(yè)等各類(lèi)文化產(chǎn)業(yè)，扶持、培養(yǎng)、造就一批知名的文化企業(yè)和文化企業(yè)家。四是推行合理的人才培養(yǎng)辦法，充分利用縣職高改擴(kuò)建謀求新發(fā)展的機(jī)遇，開(kāi)設(shè)應(yīng)用課程，大力培養(yǎng)旅游、蠶桑、茶葉、工藝飾品等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人才，為企業(yè)發(fā)展提供全方位服務(wù)。五是要提高文化工作人員的素質(zhì)。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，及時(shí)補(bǔ)充新鮮血液。按照“用事業(yè)留人、用待遇留人、用感情留人”的要求，鼓勵(lì)和吸引優(yōu)秀文化專(zhuān)業(yè)人員深入到基層，著力培養(yǎng)一批“能說(shuō)會(huì)唱、能歌善舞、能文能武”的文化復(fù)合型人才。

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