公共服務(wù)事項(xiàng)目錄編制工作探索

梁春立

簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程是“放、管、服”改革的重要內(nèi)容，編制公共服務(wù)事項(xiàng)目錄是簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。為編好公共服務(wù)事項(xiàng)目錄，結(jié)合編制工作對(duì)公共服務(wù)的概念、事項(xiàng)分類(lèi)、目錄指標(biāo)、編制方法等四個(gè)方面進(jìn)行探討。

一、公共服務(wù)的概念

公共服務(wù)的概念反映公共服務(wù)的特征和本質(zhì)，是界定公共服務(wù)事項(xiàng)的根本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，是梳理編制公共服務(wù)事項(xiàng)目錄的基本前提。目前，公共服務(wù)還沒(méi)有統(tǒng)一的概念，各地對(duì)公共服務(wù)的理解不盡一致。就一些地方政府公布的公共服務(wù)事項(xiàng)目錄來(lái)看，事項(xiàng)也千差萬(wàn)別，內(nèi)容差異較大，有的將行政許可、行政確認(rèn)及行政管理的一些事項(xiàng)列入目錄，有的僅將基本公共服務(wù)事項(xiàng)納入目錄?？陀^上看，有些公共服務(wù)事項(xiàng)與其他事項(xiàng)不易區(qū)分，容易混淆。公共服務(wù)概念內(nèi)涵不一致、外延不統(tǒng)一，給梳理公共服務(wù)事項(xiàng)、準(zhǔn)確界定公共服務(wù)范圍帶來(lái)一定困難。

公共服務(wù)概念較多，下面列舉三例以供探討。

概念一：《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，基本公共服務(wù)是指：“建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)?！边@一概念的內(nèi)涵和外延較窄，主要是政府針對(duì)公民提供的服務(wù)。

概念二：百度百科中的公共服務(wù)是：“21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障?！边@一概念將公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等納入公共服務(wù)范圍，比“十二五”規(guī)劃中的基本公共服務(wù)范圍有所擴(kuò)大。

概念三：省職能辦《關(guān)于印發(fā)簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程試點(diǎn)指導(dǎo)方案的通知》（魯職能辦函〔2016〕8號(hào)）對(duì)公共服務(wù)事項(xiàng)所給出的概念是：“以直接滿足公民、法人或其他組織生存、生活與發(fā)展等某種具體需求為目的，由政府使用公共權(quán)力或公共資源組織提供的服務(wù)項(xiàng)目，以及與行政權(quán)力相關(guān)的中介服務(wù)項(xiàng)目。”這一概念將公共服務(wù)描述的比較明確，特征鮮明，對(duì)編制目錄具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

另外，西方新公共服務(wù)理論為我們認(rèn)識(shí)公共服務(wù)提供了新視角。新公共服務(wù)理論認(rèn)為：“公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完整整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。”美國(guó)著名公共行政學(xué)專(zhuān)家羅伯特·B·登哈特等人在《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一書(shū)中闡述了新公共服務(wù)的7項(xiàng)主要內(nèi)容：（1）政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；（2）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；（3）在思想上具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上具有民主性；（4）為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)；（5）責(zé)任并不事單一的；（6）重視人而不只是重視生產(chǎn)率；（7）超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共事務(wù)。

借鑒上述概念和理論，從區(qū)分政府管理和服務(wù)兩方面基本職能著眼，結(jié)合編制工作，在省編辦確定的概念基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，公共服務(wù)是政府利用公共資源通過(guò)一定方式提供的使服務(wù)對(duì)象直接受益的服務(wù)項(xiàng)目。

理解這一概念需要把握五個(gè)基本特征：一是最終提供主體是政府。無(wú)論是直接提供，還是委托其他組織提供，還是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等其他方式，最終提供主體是政府；二是公共資源投入。公共服務(wù)就是公共權(quán)力、資金、政策、財(cái)物、人力等公共資源的使用和投入，沒(méi)有公共資源投入則不屬于公共服務(wù)；三是直接性。“使服務(wù)對(duì)象直接受益”是區(qū)分公共服務(wù)與公共管理的根本特征。公共服務(wù)直接針對(duì)服務(wù)對(duì)象，服務(wù)對(duì)象包括公民、法人和其他社會(huì)組織、社會(huì)公眾三類(lèi)，公共服務(wù)的直接性體現(xiàn)在直接針對(duì)服務(wù)對(duì)象，使直接的服務(wù)對(duì)象受益。與公共服務(wù)不同，公共管理使直接的行政相對(duì)人受限或利益受損，公共管理間接維護(hù)公共利益，間接為非行政相對(duì)人服務(wù)，公共服務(wù)為直接的服務(wù)對(duì)象服務(wù)。通過(guò)直接行政相對(duì)人是受益還是受損，來(lái)判斷一個(gè)具體的行政行為是公共服務(wù)事項(xiàng)還是公共管理活動(dòng)。這是判定公共服務(wù)事項(xiàng)需要把握的一個(gè)核心特征。四是普惠性。公共服務(wù)滿足轄區(qū)全體或特定人群的公共需求。滿足特定人群的公共需求，是政府滿足特定人群基本生產(chǎn)生活而有責(zé)任提供的服務(wù)和產(chǎn)品。五是非市場(chǎng)性。政府提供公共服務(wù)目的不是為了獲得利潤(rùn)，而是為個(gè)人、組織和社會(huì)發(fā)展提供保障、創(chuàng)造條件。

二、公共服務(wù)事項(xiàng)的分類(lèi)

公共服務(wù)事項(xiàng)多，范圍廣，內(nèi)容復(fù)雜。對(duì)公共服務(wù)事項(xiàng)科學(xué)準(zhǔn)確地分類(lèi)，對(duì)于優(yōu)化公共服務(wù)事項(xiàng)目錄結(jié)構(gòu)、構(gòu)建完善的公共服務(wù)事項(xiàng)目錄體系具有重要作用。

目前，公共服務(wù)事項(xiàng)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和劃分種類(lèi)比較多。

分類(lèi)一：百度百科依據(jù)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)：一是根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容和形式，將公共服務(wù)分成基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)四大類(lèi)；二是根據(jù)公共服務(wù)大的專(zhuān)業(yè)屬性，將公共服務(wù)分成國(guó)防建設(shè)、國(guó)內(nèi)與國(guó)際公共救助和災(zāi)害援助、法律法規(guī)政策規(guī)范等種類(lèi)；三是根據(jù)公共服務(wù)的工程專(zhuān)業(yè)屬性，將公共服務(wù)分為國(guó)防工程、公用設(shè)施工程、民生工程、安居工程等種類(lèi)。

分類(lèi)二：2004年2月，溫家寶總理在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研究班結(jié)業(yè)式的講話中明確提出，公共服務(wù)就是“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布信息等，為公眾生活和參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化等活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件?！备鶕?jù)講話精神，公共服務(wù)可以分為公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)、公共安全、文體休閑、公共安全等10類(lèi)。

分類(lèi)三：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕86號(hào)）將公共服務(wù)事項(xiàng)分為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求和日常生產(chǎn)生活2個(gè)領(lǐng)域、11個(gè)類(lèi)型。在此基礎(chǔ)上，省編辦吸收了省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)辦法的通知》（魯政辦發(fā)〔2013〕35號(hào)）的有關(guān)內(nèi)容，增加了公用事業(yè)類(lèi)、公共安全類(lèi)、環(huán)境保護(hù)類(lèi)、其他類(lèi)等4類(lèi)，共15類(lèi)。

借鑒上述分類(lèi)方法，以省編辦確定的15類(lèi)為基礎(chǔ)，采取以“內(nèi)容屬性為主、形式為輔”的分類(lèi)方法，將公共服務(wù)事項(xiàng)分為15項(xiàng)，其中：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求領(lǐng)域包括政策支持類(lèi)（產(chǎn)業(yè)發(fā)展類(lèi)）、公共信息類(lèi)、科技產(chǎn)權(quán)類(lèi)共3項(xiàng)，日常生產(chǎn)生活12項(xiàng)，具體為勞動(dòng)就業(yè)類(lèi)、社會(huì)保障類(lèi)、住房保障類(lèi)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)、公用事業(yè)類(lèi)、公共教育類(lèi)、文化體育類(lèi)、醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)、公共安全類(lèi)、環(huán)境保護(hù)類(lèi)、扶貧開(kāi)發(fā)類(lèi)、其他類(lèi)等。該分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)將“就業(yè)技能培訓(xùn)類(lèi)”與“勞動(dòng)就業(yè)類(lèi)”合并成“勞動(dòng)就業(yè)類(lèi)”，將“法律和信息咨詢(xún)類(lèi)”并入“公共信息類(lèi)”，將“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)類(lèi)”調(diào)整為“科技產(chǎn)權(quán)類(lèi)”，增加“基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)”。這種分類(lèi)內(nèi)容涵蓋更全面，類(lèi)別更規(guī)范。

此外，還有依據(jù)公共服務(wù)滿足需求層次的高低，將公共服務(wù)分為保障性公共服務(wù)和發(fā)展性公共服務(wù)；根據(jù)政府提供服務(wù)的方式，分為依申請(qǐng)?zhí)峁┑墓卜?wù)和政府主動(dòng)提供的公共服務(wù)。

三、公共服務(wù)目錄中的項(xiàng)目設(shè)計(jì)

公共服務(wù)事項(xiàng)目錄，也就是公共服務(wù)事項(xiàng)清單，反映政府公共服務(wù)的基本內(nèi)容，體現(xiàn)了公共服務(wù)的基本信息。設(shè)計(jì)目錄表格中的項(xiàng)目既要反映公共服務(wù)事項(xiàng)的主要內(nèi)容，又要避免內(nèi)容過(guò)細(xì)、繁瑣復(fù)雜。按照簡(jiǎn)明、實(shí)用的原則，目錄表格中設(shè)計(jì)了11項(xiàng)指標(biāo)，其中：基本指標(biāo)4個(gè)，包括事項(xiàng)名稱(chēng)、事項(xiàng)類(lèi)別、實(shí)施依據(jù)及條款、實(shí)施主體；重要指標(biāo)7個(gè)，包括服務(wù)對(duì)象、辦理機(jī)構(gòu)、共同實(shí)施部門(mén)、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、法定時(shí)限、承諾時(shí)限和服務(wù)類(lèi)型。

（一）事項(xiàng)名稱(chēng)。公共服務(wù)事項(xiàng)既不可高度概括整合，也不可分解過(guò)細(xì)，按照“一件完整的事情確定一項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)”的原則，合理確定公共服務(wù)事項(xiàng)。公共服務(wù)事項(xiàng)名稱(chēng)要根據(jù)實(shí)施依據(jù)，結(jié)合工作實(shí)際進(jìn)行規(guī)范概括，準(zhǔn)確反映公共服務(wù)事項(xiàng)的主要內(nèi)容。

（二）事項(xiàng)類(lèi)別。根據(jù)公共服務(wù)事項(xiàng)的內(nèi)容和屬性，將其歸入15類(lèi)中的一類(lèi)。

（三）實(shí)施依據(jù)及條款。與權(quán)責(zé)清單中的“職權(quán)法定”不同，公共服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)本著“應(yīng)列盡列”的原則，在目錄中將公共服務(wù)事項(xiàng)全面列出。公共服務(wù)事項(xiàng)實(shí)施依據(jù)最低為部門(mén)（單位）規(guī)范性文件。實(shí)施依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，按位階由高到低依次列出。

（四）實(shí)施主體。設(shè)定依據(jù)確定的公共服務(wù)事項(xiàng)的管理主體，通常是政府主管部門(mén)或行業(yè)主管部門(mén)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

服務(wù)對(duì)象、辦理機(jī)構(gòu)等7個(gè)重要指標(biāo)也制定了填寫(xiě)規(guī)范，統(tǒng)一據(jù)實(shí)填寫(xiě)。在服務(wù)類(lèi)型項(xiàng)目中要標(biāo)明事項(xiàng)是依申請(qǐng)?zhí)峁┻€是政府主動(dòng)提供。政府主動(dòng)提供的服務(wù)事項(xiàng)，相對(duì)簡(jiǎn)單，只編寫(xiě)目錄，不用編寫(xiě)服務(wù)指南、清理證明蓋章材料。依申請(qǐng)?zhí)峁┑墓卜?wù)事項(xiàng)是簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程的重點(diǎn)，不僅要編寫(xiě)目錄，還要編寫(xiě)服務(wù)指南、清理證明蓋章材料，方便群眾辦事。

四、公共服務(wù)事項(xiàng)目錄編制方法

在目錄編制過(guò)程中，遇到最突出的問(wèn)題是：公共服務(wù)事項(xiàng)找不準(zhǔn)、找不全的問(wèn)題。圍繞解決“如何找準(zhǔn)、找全公共服務(wù)事項(xiàng)”這一問(wèn)題，探索出“掌握一個(gè)概念，把握三個(gè)特征；采取一個(gè)辦法，實(shí)現(xiàn)三個(gè)結(jié)合”的方法，用“掌握一個(gè)概念，把握三個(gè)特征”的方法解決找準(zhǔn)的問(wèn)題，用“采取一個(gè)辦法，實(shí)現(xiàn)三個(gè)結(jié)合”的方法解決找全的問(wèn)題。

（一）掌握公共服務(wù)概念，把握三個(gè)突出特征，找準(zhǔn)公共服務(wù)事項(xiàng)。牢牢把握公共服務(wù)概念中的“提供主體是政府、使用公共資源、直接性”三個(gè)突出特征，將三個(gè)特征作為確定公共服務(wù)事項(xiàng)的共同要件，尤其是把握“直接性”這一根本特征，將公共服務(wù)事項(xiàng)與公共管理事項(xiàng)區(qū)分開(kāi)來(lái)。

（二）采取一個(gè)辦法，實(shí)現(xiàn)三個(gè)結(jié)合，找全公共服務(wù)。采取“一個(gè)辦法、三個(gè)結(jié)合”的方法找全公共服務(wù)事項(xiàng)?！耙粋€(gè)方法”即“統(tǒng)分結(jié)合、全面參與”的方法。我們要求一個(gè)部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、所屬單位全部參與提供基礎(chǔ)信息，然后由業(yè)務(wù)骨干集中梳理、填表?！叭齻€(gè)結(jié)合”即“法律法規(guī)、實(shí)際工作、有關(guān)資料”三方面緊密結(jié)合。從法律法規(guī)源頭、從實(shí)際工作中、從網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃資料中梳理、查找公共服務(wù)事項(xiàng)，將三方面緊密結(jié)合在一起，通盤(pán)考慮，互相印證，盡可能將公共服務(wù)事項(xiàng)收集齊全。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化審核環(huán)節(jié)，提高編制質(zhì)量。職能辦、審改辦要注重發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)作用，整體推進(jìn)目錄編制工作。在審核環(huán)節(jié)重點(diǎn)把握三個(gè)方面：一是公共服務(wù)事項(xiàng)名稱(chēng)概括是否準(zhǔn)確、規(guī)范；二是歸類(lèi)是否恰當(dāng)。對(duì)照分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)公共服務(wù)事項(xiàng)的性質(zhì)，輔之公共服務(wù)事項(xiàng)的作用目的和提供服務(wù)的部門(mén)領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)歸類(lèi)；三是實(shí)施依據(jù)及條款。實(shí)施依據(jù)是否齊全，條款內(nèi)容是否準(zhǔn)確。

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