構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系加快提升公共服務(wù)水平的思考

劉安慶

2015年3月，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會上提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃。11月，在國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》，強調(diào)要“加快推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”，正式提出了利用“互聯(lián)網(wǎng)+”提升公共服務(wù)水平的要求?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”確實能夠依靠其強大的信息處理及傳播能力改善甚至杜絕“奇葩證明”、“循環(huán)證明”等亂象的出現(xiàn)。但“互聯(lián)網(wǎng)+”不是“藥到病除”的萬能神藥，在“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的建設(shè)過程中，要清醒認(rèn)識到，不是在公共服務(wù)中引入微信等現(xiàn)代社交網(wǎng)絡(luò)就是“互聯(lián)網(wǎng)+”，也不是花大力氣建立起公共服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)平臺就能解決公共服務(wù)中的所有問題。在公共服務(wù)中引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，首先要弄清楚公共服務(wù)各種亂象出現(xiàn)的原因，針對這些原因，探討互聯(lián)網(wǎng)的引入能促進(jìn)哪些方面的改善，然后通過縝密設(shè)計，科學(xué)謀劃，探索出一條適合中國實情的“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的實現(xiàn)路徑，真正通過“互聯(lián)網(wǎng)+”解決目前公共服務(wù)中的種種困境。

一、公共服務(wù)產(chǎn)品的成本收益與服務(wù)亂象的關(guān)系

長期以來，輿論對公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的各種亂象的原因歸結(jié)為“懶政怠政”，而對“懶政怠政”出現(xiàn)的原因則語焉不詳，或者簡單歸結(jié)為思想道德問題。但在筆者看來，公共服務(wù)出現(xiàn)的所有奇葩現(xiàn)象，都有深刻的利益背景。

（一）公共服務(wù)產(chǎn)品的成本分析

產(chǎn)品的生產(chǎn)是有成本的，公共服務(wù)產(chǎn)品也不例外。但對于大量以信息形式存在的公共服務(wù)產(chǎn)品，卻很少有人意識到它們的成本，因為在傳統(tǒng)觀念里，信息的生產(chǎn)和傳播是零成本或低成本的，無非是“發(fā)個文件”、“開個證明”或“通知一聲”、“打個電話”的事情。不過在現(xiàn)實生活中，這些信息的生產(chǎn)和傳播確確實實耗費了大量成本，僅以開具證明材料為例，其中成本就有以下幾項：

1、信用成本。證明材料是通過政府信用擔(dān)保的，那么任何一個證明材料都必然內(nèi)含政府信用成本，具體到某個證明材料，還含有開具證明的部門信用以及相關(guān)公職人員的信用在里面。

2、時間和精力成本。任何一個證明材料的開具都需要工作人員對相關(guān)情況進(jìn)行核實，同時還可能需要上報領(lǐng)導(dǎo)審核，申請加蓋部門公章，這都需要時間和精力的投入。

3、經(jīng)濟成本。所有證明材料的開具都需要使用辦公用品，部分證明材料的核實工作還需要實地核查，這些都是證明材料中所含的經(jīng)濟成本。

正因為公共服務(wù)產(chǎn)品成本高昂，而政府公共服務(wù)資金相對投入不足，才出現(xiàn)了各種亂象。比如“證明自己是自己”的“奇葩證明”，背后所隱含的是本部門信用成本向其他部門的分?jǐn)傄约肮ぷ魅藛T時間精力成本向申請人的轉(zhuǎn)嫁。

（二）公共服務(wù)產(chǎn)品的非公共收益分析

產(chǎn)品生產(chǎn)有成本，產(chǎn)品銷售則會產(chǎn)生收益。只不過公共服務(wù)產(chǎn)品的“銷售”往往以“免費”提供的形式存在，這讓很多人忽視了公共服務(wù)產(chǎn)品的收益分析，或者僅僅關(guān)注了公共服務(wù)產(chǎn)品在促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展方面的收益。但在現(xiàn)實生活中，公共服務(wù)產(chǎn)品的收益絕不如此簡單，除了促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的正當(dāng)收益之外，還蘊含了大量的地方利益、部門利益甚至個人利益在里面，而正是這些“擺不上臺面”的利益，損害了公共服務(wù)的正當(dāng)收益，導(dǎo)致了公共服務(wù)亂象的產(chǎn)生。公共服務(wù)過程中業(yè)務(wù)部門和工作人員所能獲取的非公共收益主要有以下幾項：

1、優(yōu)惠政策傾斜所獲經(jīng)濟利益。部分惠民政策或利民工程可能會被業(yè)務(wù)部門或工作人員有意識地傾斜以獲得直接或間接的經(jīng)濟利益。比如通過控制相關(guān)信息的發(fā)布和傳播以篩選出特定的受益人，或通過行使自由裁量權(quán)以控制政策向直接或間接利益相關(guān)人傾斜。

2、業(yè)務(wù)辦理過程中通過尋租或交換所獲收益。通過控制業(yè)務(wù)辦理過程中的條件審查、辦理時限等環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)部門或工作人員能夠?qū)ふ业綑?quán)力尋租或利益交換的空間，從而從申請人或相關(guān)人身上獲取收益。比如在條件審查過程中行使的自由裁量權(quán)就隱含了利益交換的空間。

3、審批條件設(shè)置中所隱含的部門利益交換。對于重要的公共服務(wù)項目，業(yè)務(wù)主管部門可能采取增加辦理條件的方式向其他相關(guān)部門進(jìn)行利益輸送，從而換取相關(guān)部門的利益反饋。

（三）成本收益與公共服務(wù)亂象的關(guān)系

在公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供過程中，業(yè)務(wù)部門和工作人員都會有意無意地進(jìn)行成本收益分析。由于公共服務(wù)績效評估機制建設(shè)落后，無論是業(yè)務(wù)部門的財政收入還是工作人員的工資，與其服務(wù)效果并無直接關(guān)聯(lián)，因此在業(yè)務(wù)辦理過程中天然就有尋找“降低成本、增加收益”路徑的傾向。這就導(dǎo)致對于“收益高于成本”的公共服務(wù)項目，各個業(yè)務(wù)部門和工作人員都希望留在自家地里，這是造成部門之間信息不流通，形成信息孤島的重要原因；而對于“成本高于收益”的公共服務(wù)項目，各個業(yè)務(wù)部門和工作人員則相互推諉，形成“辦事難、辦證難”的公共服務(wù)困境。

二、互聯(lián)網(wǎng)對于公共服務(wù)困境的破解

公共服務(wù)亂象背后是成本收益的內(nèi)在博弈，而要破解這種困境，著力點也應(yīng)該放在對公共服務(wù)成本和收益的改變上，即降低公共服務(wù)產(chǎn)品的成本、減少公共服務(wù)過程中非公共收益的空間。而互聯(lián)網(wǎng)的介入對達(dá)到這兩個目標(biāo)有著很大幫助。

眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)最大的優(yōu)勢是高效的信息傳輸能力，其次是依托于云計算等新技術(shù)的強大信息處理能力，第三是依托于大數(shù)據(jù)分析等新技術(shù)的信息精準(zhǔn)投放能力。這三個能力對于以信息形式存在的公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供具有極強的促進(jìn)作用。

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”能夠有效降低公共服務(wù)產(chǎn)品的成本

公共服務(wù)產(chǎn)品的成本中，除了政府信用成本是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所無法改變的外，其他的時間、精力以及經(jīng)濟成本都可以通過使用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)而降低。

1、網(wǎng)上辦事大廳降低了工作人員的時間和精力成本。傳統(tǒng)的公共服務(wù)辦理流程中，工作人員需要與申請人面對面交流，除了辦理業(yè)務(wù)，還要維持現(xiàn)場秩序，滿足申請人的其他需求，這無形中加大了時間和精力成本。通過網(wǎng)上辦事大廳，工作人員與申請人不必再面對面，也不必局限于八小時以內(nèi)，可以根據(jù)自己的時間合理安排審核進(jìn)程，大大降低了時間和精力成本。

2、部門信息網(wǎng)上互聯(lián)降低了信息核實的成本?！捌孑庾C明”現(xiàn)象出現(xiàn)的一大原因就在于部門各自為政，信息無法互通互聯(lián)，需要申請人提供或工作人員核實相關(guān)信息，而通過互聯(lián)網(wǎng)將各部門相關(guān)信息聯(lián)通起來，做到互相可查可看，可以有效降低信息核實的成本。

3、云計算等新技術(shù)降低了信息處理的成本。部分公共服務(wù)所需的信息并非原始信息，需要綜合各部門信息進(jìn)行二次處理，通過云計算等新技術(shù)，可以有效降低這部分信息的處理難度，減少信息處理的成本。

4、無紙化辦公降低了公共服務(wù)的經(jīng)濟成本。傳統(tǒng)的公共服務(wù)模式需要使用大量的紙筆等辦公用品并有可能需要占用室內(nèi)空間建立紙質(zhì)檔案庫，而依托于互聯(lián)網(wǎng)的無紙化辦公系統(tǒng)則大大降低了辦公用品的損耗并可以通過小小的存儲介質(zhì)就能建立龐大的電子檔案庫。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”能夠有效壓縮非公共收益的空間

公共服務(wù)中，非公共收益的空間大量存在于業(yè)務(wù)部門或工作人員對相關(guān)信息的控制行為中，而“互聯(lián)網(wǎng)+”可以改變信息投放和業(yè)務(wù)辦理模式，使信息投放和業(yè)務(wù)辦理分割開來，信息投放更加精準(zhǔn)，業(yè)務(wù)辦理更加透明，進(jìn)而減少非公共收益的產(chǎn)生。

1、依托大數(shù)據(jù)的信息精準(zhǔn)投放技術(shù)可以打破基層業(yè)務(wù)部門對信息的壟斷。傳統(tǒng)的公共服務(wù)流程中，信息的宣傳和業(yè)務(wù)的辦理往往都集中在基層業(yè)務(wù)部門，其原因在于基層業(yè)務(wù)部門更加熟悉申請人的情況，可以更有效地進(jìn)行宣傳。而互聯(lián)網(wǎng)的介入可以使公共服務(wù)的上級管理部門或受其委托的企業(yè)用大數(shù)據(jù)的方式精準(zhǔn)篩選出目標(biāo)受眾，從而進(jìn)行精確詳細(xì)的信息宣傳，減少宣傳過程中信息的誤讀和因人為原因?qū)е碌氖鼙娒娌蛔悻F(xiàn)象。

2、業(yè)務(wù)辦理網(wǎng)上公示制度可以減少由工作人員自由裁量權(quán)造成的非公共收益空間。傳統(tǒng)的公共服務(wù)流程中，紙質(zhì)材料不具備大規(guī)模公開的條件，因此申請人并不清楚已被接收的符合條件的材料到底是什么模樣，這給予了工作人員很大的自由裁量權(quán)，同樣的材料可能因為工作人員的自由裁量權(quán)而遭遇不同的命運。而互聯(lián)網(wǎng)的介入可以輕易地將電子材料上網(wǎng)公示，每個申請人都可以查閱已被接收的材料，工作人員的自由裁量權(quán)被壓縮，尋租空間消失。

“互聯(lián)網(wǎng)+”通過降低公共服務(wù)的成本和減少非公共利益的空間，可以使業(yè)務(wù)部門和工作人員以較小的成本維持較高的公共服務(wù)水平，降低公共服務(wù)偏離公共軌道的可能性，從而破解目前公共服務(wù)的諸多困境。

三、構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系的路徑

目前，政府各個部門都建立了網(wǎng)站，部分具有公共服務(wù)職能的部門還建立了相關(guān)的系統(tǒng)，但這些網(wǎng)站和系統(tǒng)大都互相割裂，無法形成合力。在構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系的過程中，需要對現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行整合，打破以部門為核心的網(wǎng)絡(luò)體系，建立起一個以公共服務(wù)的受益人——公民和法人——為核心的全新的互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)。

（一）構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系的基礎(chǔ)是公民和法人基本信息庫的建立

公民的身份證號、法人的統(tǒng)一社會信用代碼是公民和法人的唯一身份識別代碼，以此為基礎(chǔ)可以建立公民和法人的基本信息庫，該基本信息庫是構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系的基礎(chǔ)，其他所有信息均以基本信息庫為準(zhǔn)，并隨基本信息庫信息的變更而變更。該基本信息庫的構(gòu)建可以采取與原有系統(tǒng)（如公安的身份證和戶籍系統(tǒng)）對接的形式，也可采用改造原有系統(tǒng)使其可以與其他系統(tǒng)連接的形式。

（二）構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系的關(guān)鍵在于不同部門信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通

信息孤島是導(dǎo)致公共服務(wù)高成本低效率的重要原因，而不同部門信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通則是破解信息孤島的有效手段。為真正把不同部門的信息系統(tǒng)聯(lián)系起來，首先要將這些信息系統(tǒng)與基本信息庫對接，然后通過基本信息庫的中介與其他的信息系統(tǒng)產(chǎn)生聯(lián)系，最終實現(xiàn)不同的信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通。

（三）構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系的主體為連通公共服務(wù)提供方和受益人的網(wǎng)上辦事平臺

無論基本信息庫還是不同部門信息的聯(lián)通，其最終目的都是提供更高效便捷的公共服務(wù)，因此“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的主體必然是實現(xiàn)公共服務(wù)的網(wǎng)上辦事平臺，通過不必面對面辦理的公共服務(wù)事項搬上網(wǎng)上平臺，做到“網(wǎng)上申請、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋、網(wǎng)上服務(wù)”，使互聯(lián)網(wǎng)連通公共服務(wù)提供方和受益人，真正發(fā)揮出高效處理和傳播信息的優(yōu)勢。

四、構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系的三點說明

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”更應(yīng)注重網(wǎng)絡(luò)信息安全

互聯(lián)網(wǎng)給我們帶來便利的同時，也使我們飽受信息泄露的危害?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”體系由于包含公民和法人的很多敏感信息，其信息安全更應(yīng)該成為體系建設(shè)的“重中之重”，不能使便民措施變成害民之舉。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”不能解決公共服務(wù)的所有問題

在公共服務(wù)困境的成因中，有很多是互聯(lián)網(wǎng)無法解決的。比如部門權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的部門間對部分公共服務(wù)事項的推諉，比如審核流程的設(shè)置，比如在網(wǎng)絡(luò)審核中依然存在的自由裁量權(quán)，這些問題需要依托“權(quán)力清單”等公共服務(wù)改革才能解決，不能迷信“互聯(lián)網(wǎng)+”的威力。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”要避免形成雙流程浪費

“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”不是網(wǎng)上和網(wǎng)下的雙軌重復(fù)，要形成二者的有機融合。尤其在行政審批過程中，從網(wǎng)上走一遍電子審批流程，又從線下走一遍紙質(zhì)審批流程，既增加了政府部門的負(fù)擔(dān)，也必然增加公民和法人的負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)+ 行政審批 公共服務(wù)