中國(guó)民用航空系統(tǒng)二、三級(jí)機(jī)構(gòu)檔案管理調(diào)研與分析

孟祥喜

摘 要：以中國(guó)民用航空系統(tǒng)60余家二、三級(jí)機(jī)構(gòu)為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置、檔案整理利用、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息化建設(shè)等幾個(gè)方面情況的匯總分析，總結(jié)了“十二五”期間這些單位檔案工作的基本情況及存在問(wèn)題。調(diào)研表明，基層單位人員流動(dòng)性大，新成立單位制度建設(shè)缺失，業(yè)務(wù)交流、培訓(xùn)頻次不足，檔案信息化建設(shè)滯后等問(wèn)題表現(xiàn)較為突出。指出充分利用新技術(shù)、新媒體，多樣化檔案指導(dǎo)、交流、傳播、利用手段，完善檔案信息化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)并加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支持是提高民航系統(tǒng)檔案管理水平的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：中國(guó)民用航空系統(tǒng)；檔案工作；調(diào)研報(bào)告

1 調(diào)研背景

1.1 調(diào)研依據(jù)。中辦、國(guó)辦于“十二五”末聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民航檔案工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），從完善檔案工作體制機(jī)制等5個(gè)方面對(duì)未來(lái)一段時(shí)期全國(guó)檔案工作提出了若干要求。結(jié)合《意見(jiàn)》精神，中國(guó)民用航空局（以下簡(jiǎn)稱民航局）也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定——《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民航檔案工作的意見(jiàn)》，并以此為參考，對(duì)民航二、三級(jí)機(jī)構(gòu)“十二五”期間檔案工作情況進(jìn)行了調(diào)研。根據(jù)調(diào)研情況，筆者對(duì)其檔案管理現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題進(jìn)行了匯總分析，并提出若干建議。

1.2 樣本選取。此次調(diào)研選取民航局所屬7個(gè)地區(qū)管理局、21個(gè)局直屬企事業(yè)單位和38個(gè)安全監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)管局），涵蓋民航系統(tǒng)所有二級(jí)機(jī)構(gòu)及部分三級(jí)機(jī)構(gòu)（也稱派出機(jī)構(gòu)）。從樣本類型看，涉及45個(gè)行政單位、3個(gè)國(guó)有企業(yè)、19個(gè)科研事業(yè)單位，以此確保此次調(diào)研結(jié)果能夠體現(xiàn)不同層級(jí)、不同類型檔案部門的工作情況。樣本層級(jí)結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。

1.3 調(diào)研內(nèi)容及方式。此次調(diào)研主要從機(jī)構(gòu)人員設(shè)置等7個(gè)方面進(jìn)行調(diào)研分析。調(diào)研采用問(wèn)卷調(diào)查法。

2 被調(diào)研單位檔案工作現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 檔案機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置。主要從主管機(jī)構(gòu)設(shè)置、專職檔案人員占比等方面進(jìn)行了調(diào)研，詳見(jiàn)表1。

由表1可知，被調(diào)研單位檔案崗位多設(shè)在辦公室等綜合管理部門，半數(shù)的地區(qū)管理局設(shè)有獨(dú)立的檔案部門，直屬企事業(yè)單位及監(jiān)管局較少設(shè)檔案部門，多在綜合部門設(shè)置檔案工作崗位。各地區(qū)管理局均有專職檔案人員，47.6%的直屬企事業(yè)單位及15.8%的監(jiān)管局配有專職檔案人員，呈現(xiàn)層級(jí)越低、單位規(guī)模越小，設(shè)置獨(dú)立檔案部門和配備專職檔案人員的比例也會(huì)越低的現(xiàn)象。這一現(xiàn)狀必然導(dǎo)致多數(shù)三級(jí)機(jī)構(gòu)檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，且業(yè)務(wù)水平的提升缺乏持續(xù)性。

2.2 檔案管理規(guī)章編制執(zhí)行情況。建章立制是一個(gè)單位開(kāi)展檔案工作的基礎(chǔ)，完善的規(guī)章體系無(wú)疑是保證檔案工作質(zhì)量的充分條件，因此，問(wèn)卷對(duì)檔案工作制度編制情況，尤其對(duì)作為必備制度的《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》（以下簡(jiǎn)稱《歸檔范圍》）、《歸檔文件整理規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）的編制執(zhí)行情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，詳見(jiàn)表2。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，所有的地區(qū)管理局、61.9%的直屬企事業(yè)單位及55.3%的監(jiān)管局制定有檔案管理規(guī)章，內(nèi)容涉及檔案收集、整理、庫(kù)房管理、崗位要求等方面。《歸檔范圍》雖然是各單位開(kāi)展檔案工作基礎(chǔ)性制度，但目前新成立的、規(guī)模較小的直屬企事業(yè)單位及34.2%的監(jiān)管局尚未制定。在執(zhí)行《規(guī)則》方面，新成立的單位普遍存在制度建設(shè)缺失現(xiàn)象，上級(jí)檔案部門及時(shí)對(duì)其進(jìn)行制度建設(shè)指導(dǎo)應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。

2.3 庫(kù)房管理情況。庫(kù)房管理旨在維護(hù)檔案的存放秩序，保護(hù)檔案安全。指標(biāo)設(shè)計(jì)上，主要就防火、防水等設(shè)施的配備情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表3。

統(tǒng)計(jì)可知，密集架和檔案柜是目前各單位主要的檔案存放設(shè)備，其數(shù)量與庫(kù)房面積、檔案存量基本成正比。在“八防”設(shè)施的配備上，防盜、防火、防光、溫濕度控制設(shè)施的配置率較高，防塵設(shè)施的配置率最低。過(guò)去5年間，約半數(shù)單位的庫(kù)房面積、安全措施有所改善，但防盜措施不足，庫(kù)房清潔頻率過(guò)低，對(duì)有害生物重視不夠等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。同時(shí)，約一半單位因辦公用房緊張，多將閱覽室并入辦公室中，個(gè)別單位甚至無(wú)獨(dú)立檔案庫(kù)房，對(duì)檔案安全產(chǎn)生隱患。

2.4 檔案歸檔及鑒定情況。檔案的整理歸檔分工情況會(huì)影響檔案實(shí)體管理質(zhì)量，故問(wèn)卷對(duì)各單位檔案整理歸檔分工模式進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，具體情況見(jiàn)表4。

大多數(shù)的地區(qū)管理局、三分之二以上的直屬企事業(yè)單位、監(jiān)管局采取業(yè)務(wù)部門收集整理后交檔案部門的模式，個(gè)別單位采取業(yè)務(wù)部門收集后交檔案部門整理、歸檔或者全部由業(yè)務(wù)部門自行整理、保存的模式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每個(gè)單位采取何種整理歸檔方式與本單位檔案人員業(yè)務(wù)水平關(guān)系密切。單位檔案管理人員不足、工作變動(dòng)頻繁、對(duì)歸檔范圍、種類、保管期限不清楚是導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門整理、歸檔不合格的主要因素，同時(shí)也易出現(xiàn)檔案缺漏、遺失等問(wèn)題。

在檔案鑒定、銷毀方面，僅個(gè)別單位對(duì)其會(huì)計(jì)檔案進(jìn)行了鑒定或銷毀。出現(xiàn)此現(xiàn)象的原因一是部分單位尚無(wú)超過(guò)保管期限的檔案，二是部分檔案人員對(duì)保管期限不確定導(dǎo)致不敢輕易開(kāi)展鑒定、銷毀工作。

2.5 檔案利用情況。保存檔案的主要目的是提供利用，因此問(wèn)卷從檔案利用數(shù)量、利用目的及宣傳利用方式等方面進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，詳見(jiàn)表5。

在檔案利用方面，直屬企事業(yè)單位年均借閱人次和復(fù)印數(shù)量最多，監(jiān)管局最少。在檔案編研方面，各地區(qū)管理局均開(kāi)展了此項(xiàng)工作，其編研成果多為大事記或民航、地方史志，少數(shù)直屬企事業(yè)單位、監(jiān)管局也編研了本單位的年鑒、年刊、發(fā)展歷程。在利用目的方面，工作查考利用居首位，宣教利用次之。在檔案宣教方面，舉辦知識(shí)競(jìng)賽、展覽是主要的宣傳方式，而利用微博等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)宣傳檔案工作尚未成為主流。宣傳形式單一，是當(dāng)前較普遍的問(wèn)題。此外，人手不足、經(jīng)費(fèi)有限、信息化水平較低也是導(dǎo)致檔案宣傳范圍有限、力度較弱的重要因素。

2.6 檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)檢查情況。定期、多形式的檔案指導(dǎo)檢查是保證檔案工作質(zhì)量、提升檔案工作成效的主要手段，故問(wèn)卷從業(yè)務(wù)指導(dǎo)檢查形式、效果等方面進(jìn)行了調(diào)研，詳見(jiàn)表6。

當(dāng)前，電話咨詢是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的主要方式，地區(qū)管理局還較多進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和培訓(xùn)授課。業(yè)務(wù)檢查方面，地區(qū)管理局主要以普查為主，直屬企事業(yè)單位和監(jiān)管局較少開(kāi)展此工作。從業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查的效果看，歸檔質(zhì)量的提高是檢查指導(dǎo)較顯著的成效，同時(shí)，對(duì)被檢查指導(dǎo)單位的制度完善、人員配備、檔案保管條件改進(jìn)等也起到了一定的推動(dòng)作用。匯總數(shù)據(jù)，目前影響業(yè)務(wù)指導(dǎo)檢查效果的原因有三：一是人員不足且變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致需反復(fù)進(jìn)行指導(dǎo)；二是檔案人員多是身兼數(shù)職，工作量大，無(wú)太多時(shí)間進(jìn)行指導(dǎo)檢查；三是檔案人員參加培訓(xùn)較少，業(yè)務(wù)水平有限，導(dǎo)致部分檔案人員無(wú)法勝任業(yè)務(wù)指導(dǎo)檢查工作。

2.7 檔案信息化建設(shè)情況。信息化建設(shè)是當(dāng)前開(kāi)展檔案工作的一個(gè)重要方面，其在很大程度上影響著檔案的開(kāi)發(fā)利用。為此，問(wèn)卷從信息化建設(shè)方案編制情況、檔案數(shù)字化程度等方面做了調(diào)研，詳見(jiàn)表7。

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，85.7%的地區(qū)管理局以及約半數(shù)的直屬企事業(yè)單位、監(jiān)管局將檔案信息化工作納入本單位信息化建設(shè)規(guī)劃。但“十二五”期間編制檔案信息化建設(shè)方案的單位較少，其原因一是缺少頂層設(shè)計(jì)；二是經(jīng)費(fèi)不足，外加多數(shù)檔案人員檔案信息化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)匱乏，導(dǎo)致信息化建設(shè)近乎停滯。

在檔案管理軟件的安裝使用方面，所有的地區(qū)管理局、57.1%的直屬企事業(yè)單位及36.8%的監(jiān)管局安裝有檔案管理軟件。在安裝使用檔案管理軟件的單位中，僅三分之一的直屬企事業(yè)單位聯(lián)網(wǎng)使用，且較注重文檔一體化管理。監(jiān)管局囿于經(jīng)費(fèi)、人員業(yè)務(wù)水平等因素，檔案信息化程度最低。

目錄數(shù)字化是國(guó)家檔案行政管理部門較早提出的信息化建設(shè)事項(xiàng)。目前所有的地區(qū)管理局、85.7%的直屬企事業(yè)單位及78.9%的監(jiān)管局編有機(jī)讀目錄，部分新成立的機(jī)構(gòu)尚未開(kāi)展此項(xiàng)工作。在編制機(jī)讀目錄的單位中，約三分之一的單位實(shí)現(xiàn)庫(kù)存所有門類檔案目錄計(jì)算機(jī)檢索，其他單位依據(jù)經(jīng)費(fèi)多少及利用率高低優(yōu)先對(duì)庫(kù)存部分基建、行政執(zhí)法、會(huì)計(jì)等門類檔案編制了機(jī)讀目錄。

檔案數(shù)字化是民航系統(tǒng)在“十一五”期間已經(jīng)著手開(kāi)展的一項(xiàng)業(yè)務(wù)，目前來(lái)看，文書檔案數(shù)字化率最高，基建、照片檔案數(shù)字化率次之，而會(huì)計(jì)、聲像等種類檔案數(shù)字化率最低。拓寬檔案數(shù)字化的種類無(wú)疑是今后工作的一個(gè)主要方向。

目前開(kāi)展電子公文在線歸檔工作的單位不足半數(shù)。究其原因，一是多數(shù)單位的檔案管理系統(tǒng)未與電子政務(wù)平臺(tái)連通，無(wú)法網(wǎng)絡(luò)歸檔；二是目前采取的紙質(zhì)文件掃描后上傳至政務(wù)平臺(tái)的流程設(shè)計(jì)使得檔案部門仍側(cè)重紙質(zhì)文件歸檔。這一現(xiàn)狀明顯暴露出多數(shù)單位檔案信息化建設(shè)與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)建設(shè)不同步，版式文件與流式文件的歸檔要求不清等問(wèn)題。

數(shù)字檔案安全是檔案信息化建設(shè)的重中之重，目前多采取異地異質(zhì)備份、嚴(yán)格流程設(shè)計(jì)等手段保證檔案實(shí)體與內(nèi)容的安全。具體而言，42.9%的地區(qū)管理局及13.2%的監(jiān)管局通過(guò)異地備份保障內(nèi)容完整，直屬企事業(yè)單位均未開(kāi)展此項(xiàng)工作。在保障內(nèi)容安全上，幾乎所有的單位都采取了專人管理、物理隔離等措施。對(duì)于沒(méi)有開(kāi)展此工作的單位主要原因是本單位尚無(wú)涉密電子檔案。總體上，被調(diào)研單位信息保密意識(shí)強(qiáng)烈，而在檔案異地異質(zhì)備份上有待提高。

根據(jù)反饋，經(jīng)費(fèi)不足、人才欠缺，檔案管理系統(tǒng)操作便捷性不足，對(duì)系統(tǒng)廠商依賴過(guò)大，檔案管理系統(tǒng)未與電子政務(wù)平臺(tái)連接，如何保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)信息最大程度共享等問(wèn)題反映集中。由此也可看出，持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入、人才培養(yǎng)、檔案信息化與本單位信息化的協(xié)同發(fā)展是保證其持續(xù)發(fā)展必要途徑。

3 相關(guān)措施

結(jié)合調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果及調(diào)查對(duì)象所提意見(jiàn)建議，發(fā)現(xiàn)對(duì)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)的編制及理解不夠，業(yè)務(wù)指導(dǎo)、交流頻次不足，檔案信息化建設(shè)滯后是當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題，據(jù)此及民航檔案工作實(shí)際，筆者提出以下建議：

3.1 建立檔案工作交流指導(dǎo)平臺(tái)。傳統(tǒng)的檢查指導(dǎo)、培訓(xùn)等存在開(kāi)展次數(shù)有限，針對(duì)性差，交流互動(dòng)不足等局限。因此，可利用QQ、微信等互聯(lián)網(wǎng)工具建立檔案業(yè)務(wù)交流指導(dǎo)平臺(tái)，將不同層級(jí)、部門甚至行業(yè)外的檔案人員聚集在一起，以達(dá)到高頻度、高針對(duì)性進(jìn)行指導(dǎo)、交流、學(xué)習(xí)的目的。

3.2 嘗試開(kāi)展檔案工作業(yè)務(wù)手冊(cè)分級(jí)推送制度。制度建設(shè)是開(kāi)展檔案工作的基礎(chǔ)，為完善各單位的檔案管理制度，民航局檔案管理部門可考慮將各項(xiàng)檔案業(yè)務(wù)制度及編制方法按開(kāi)展工作的緩急程度分門別類后，利用業(yè)務(wù)交流指導(dǎo)平臺(tái)，推送給不同需求的檔案人員，使無(wú)制度基礎(chǔ)的單位能夠盡快制定必須的工作制度，同時(shí)使有制度基礎(chǔ)的單位通過(guò)比對(duì)加以完善。

3.3 加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施。信息化工作是一項(xiàng)技術(shù)要求高、資金需求大的工作，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及頂層設(shè)計(jì)缺失使得“十二五”期間民航系統(tǒng)檔案信息化建設(shè)進(jìn)展不大。今后民航局檔案部門可先行先試，在積累豐富經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大應(yīng)用范圍。同時(shí)支持、鼓勵(lì)有條件的單位結(jié)合自身實(shí)際，以本單位辦公自動(dòng)化系統(tǒng)為依托，周密論證，扎實(shí)推進(jìn)。

由于此次調(diào)研僅采取問(wèn)卷調(diào)查的方法，同時(shí)通過(guò)問(wèn)卷反饋也發(fā)現(xiàn)問(wèn)卷中部分問(wèn)題存在表述有歧義、答題人理解有偏差等問(wèn)題，對(duì)調(diào)研結(jié)果產(chǎn)生一定偏差，今后將進(jìn)一步完善。