試述檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單

楊瑾輝

摘 要：對檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單的內(nèi)涵、區(qū)別及關(guān)系等一些基本問題進行了探討。

關(guān)鍵詞：檔案行政；權(quán)力清單；責(zé)任清單

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。為落實中共中央提出的改革要求，檔案部門也相繼開展起檔案行政權(quán)力清單制度的建設(shè)，并按照權(quán)責(zé)一致原則，開展起構(gòu)建與檔案行政權(quán)力清單相關(guān)的檔案行政責(zé)任清單制度建設(shè)。檔案行政權(quán)力清單制度的建設(shè)是一項新工作，許多問題都需要探討。這里就檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單的一些基本問題做一探討。

1 檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單的內(nèi)涵

1.1 檔案行政權(quán)力清單的內(nèi)涵。有關(guān)權(quán)力清單的內(nèi)涵，目前尚無統(tǒng)一的含義。有學(xué)者認(rèn)為：“所謂‘權(quán)力清單，簡而言之，就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。”[1]也有學(xué)者認(rèn)為：“權(quán)力清單就是對于各級政府及其各個部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是行政權(quán)力不能隨意進入的范圍?！盵2]盡管一些專家、學(xué)者對權(quán)力清單內(nèi)涵的表述不一，但筆者認(rèn)為，其所含的基本要素是一致的。由此，可以對檔案行政權(quán)力清單的基本要素作如下認(rèn)識：一是清單是檔案行政權(quán)力的表現(xiàn)形式和載體。即檔案行政權(quán)力在梳理、科學(xué)歸類后以清單為載體，列單明細(xì)，對外公布。二是檔案行政權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)包括檔案行政職權(quán)、行使依據(jù)、主體及流程等。簡單來說，就是將各級檔案行政管理機關(guān)的檔案行政權(quán)力曬在陽光下，規(guī)范檔案行政管理機關(guān)的檔案行政權(quán)力邊界，必須按照清單所列檔案行政權(quán)力依法行政，不允許越權(quán)。檔案行政權(quán)力清單宣示和明確的是“法無授權(quán)不可為”的法治理念。凡是檔案行政管理機關(guān)依法可行使的檔案行政權(quán)力均列在清單上，未列的檔案行政權(quán)力，即法未授予的檔案行政權(quán)力，檔案行政管理機關(guān)均不得行使，行使即構(gòu)成違法。對檔案行政管理機關(guān)來說，“法無授權(quán)不可為”就具體明確化為“權(quán)力清單上未列者不可為”。

1.2 檔案行政責(zé)任清單的內(nèi)涵。有關(guān)責(zé)任清單的內(nèi)涵，目前也尚無統(tǒng)一的含義。有學(xué)者認(rèn)為：“責(zé)任清單是指政府采用清單的方式，列明政府部門承擔(dān)的責(zé)任事項，公布責(zé)任事項的承擔(dān)主體和追責(zé)情形，明確部門間的責(zé)任邊界。”[3]也有學(xué)者認(rèn)為：“責(zé)任清單的含義是‘法定職責(zé)必須為，明確了行政機關(guān)職權(quán)之下相對應(yīng)的責(zé)任?！盵4]依據(jù)這些認(rèn)識，可以這樣認(rèn)為，檔案行政責(zé)任清單是檔案行政管理機關(guān)將所有法律、法規(guī)賦予檔案行政管理機關(guān)的職責(zé)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監(jiān)督。檔案行政責(zé)任清單宣示和明確的是“法定職責(zé)必須為”的法治理念。因此，各級檔案行政管理機關(guān)對于檔案行政責(zé)任清單上列出的法定職責(zé)，必須認(rèn)真履行，不履行即構(gòu)成不作為，就屬于違法并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任。對于檔案行政管理機關(guān)來說，“法定職責(zé)必須為”就具體明確化為“責(zé)任清單上所列職責(zé)必須為”。

2 檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單的區(qū)別

2.1 兩者的目的不同。建立檔案行政權(quán)力清單的目的是為了建構(gòu)符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟規(guī)律和法治要求的檔案行政管理機關(guān)的角色；理順各級檔案行政管理機關(guān)的職責(zé)，推動檔案行政管理機關(guān)職責(zé)的規(guī)范化、法制化。具體來說，就是為了控制檔案行政權(quán)力并使其在法治的范圍內(nèi)行動，按照“權(quán)力法定”、“法無授權(quán)不可為”的法治原則，梳理檔案行政管理機關(guān)的檔案行政權(quán)力，使檔案行政管理機關(guān)行使的每一項檔案行政權(quán)力都有明確的法律依據(jù)。這樣，可以規(guī)范檔案行政權(quán)力運行，減少檔案行政權(quán)力行使過程中的隨意性，避免權(quán)力尋租；可以進一步厘清層級之間的職責(zé)關(guān)系，突出不同層級檔案行政管理機關(guān)的管理和服務(wù)重點，提高檔案行政管理機關(guān)的行政管理效能。

“‘責(zé)任清單的目的在于建立與權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任追究體系，減少遏制權(quán)力亂象，一旦權(quán)力不作為或者亂作為，有關(guān)責(zé)任主體必須付出相應(yīng)的代價?！盵5]制定檔案行政責(zé)任清單的目的在于通過檔案行政責(zé)任清單，明確檔案行政責(zé)任主體，健全問責(zé)機制，促進檔案行政主體（檔案行政管理機關(guān)）積極主動履行職責(zé)，避免不作為。檔案行政管理機關(guān)要勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，切實履行職責(zé)。具體來說，按照“法定職責(zé)必須為”的法治原則，明確檔案行政行為和與之相應(yīng)的法律后果，確保每一個檔案行政行為都有明確的檔案行政責(zé)任和責(zé)任主體，做到權(quán)責(zé)一致，權(quán)責(zé)自負(fù)。

2.2 作用不同。檔案行政權(quán)力清單按照“法無授權(quán)不可為”的要求，主要解決檔案行政管理部門亂作為的問題。具體作用有四個方面：一是劃定檔案行政權(quán)力邊界。以清單形式對各項檔案行政權(quán)力的邊界進行明確規(guī)定，可以使檔案行政權(quán)力在法治的軌道上運行，有效減少檔案行政權(quán)力越界行為，維護法律法規(guī)的權(quán)威性；二是規(guī)范檔案行政權(quán)力運行。檔案行政權(quán)力清單有助于構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、清晰具體、密切協(xié)同且無交叉的權(quán)責(zé)體系和程序化、法制化的檔案行政權(quán)力運行流程，規(guī)范檔案行政權(quán)力運行，杜絕亂作為；三是確立制度性授權(quán)。檔案行政權(quán)力清單對檔案事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、崗位的權(quán)責(zé)范圍做出非常具體的規(guī)定，確立了一種制度性授權(quán)機制；四是強化社會監(jiān)督。檔案行政權(quán)力清單的監(jiān)督功能貫穿于檔案行政權(quán)力運行的始終，具有監(jiān)督主體廣泛、監(jiān)督內(nèi)容明確、監(jiān)督途徑多樣、監(jiān)督力度增強的監(jiān)督功能優(yōu)勢，對權(quán)力運行構(gòu)成剛性監(jiān)督的高壓態(tài)勢。

檔案行政責(zé)任清單按照“法定職責(zé)必須為”的要求，重點是解決部門“不作為”問題。具體作用有三個方面：一是推行檔案行政履職規(guī)范化。通過清單列表方式明確檔案行政管理機關(guān)所承擔(dān)的檔案行政責(zé)任，劃清檔案行政責(zé)任的行使范圍使檔案法定職責(zé)具體化，操作規(guī)范化。二是推動檔案行政追責(zé)程序標(biāo)準(zhǔn)化。按照有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究的原則，檔案行政責(zé)任清單依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，全面梳理追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)，形成檔案行政責(zé)任追究機制，明確實施主體、追責(zé)方式和追責(zé)程序，使追責(zé)程序標(biāo)準(zhǔn)化，便于問責(zé)追責(zé)。三是警戒預(yù)防潛在檔案違法沖動。通過梳理檔案行政責(zé)任清單目錄并予以公開，使得檔案行政管理機關(guān)及其工作人員清楚自己的職責(zé)所在，以此劃定檔案行政行為的“警戒線”，使在檔案行政管理機關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)時，就事先知道那些檔案行政行為可以作為，那些不可以作為，以及其行政行為導(dǎo)致的各種后果。同時，也使檔案行政管理機關(guān)及其工作人員增強責(zé)任意識，預(yù)防其潛在檔案違法沖動。

3 檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單的關(guān)系

檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單是相互配套、監(jiān)管制約的關(guān)系，兩者密不可分，都是轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能、依法治檔的重要舉措。

3.1 相互配套。檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單是共生的，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任是統(tǒng)一的，擁有多大的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大的責(zé)任，負(fù)有多大的責(zé)任才賦予多大的權(quán)力。檔案行政管理機關(guān)要行使檔案行政權(quán)力，就要承擔(dān)對等的檔案行政責(zé)任。檔案行政權(quán)力清單厘清了檔案行政管理機關(guān)的檔案行政權(quán)力界限，清理了一些沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的檔案行政權(quán)力，明確規(guī)定了哪些行政職權(quán)事項檔案行政管理機關(guān)必須為、哪些事項不能為，主要解決檔案行政管理機關(guān)亂作為的問題。檔案行政權(quán)力清單規(guī)范了檔案行政權(quán)力運行，有效擠壓了權(quán)力尋租的空間。檔案行政責(zé)任清單則是明確檔案行政管理機關(guān)的職責(zé)邊界，一旦不作為、亂作為，就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檔案行政責(zé)任清單按照“法定責(zé)任必須為”的要求把“該管的事管住”，主要針對檔案行政管理機關(guān)不作為的問題。兩張清單，相互配套、相輔相成。

3.2 監(jiān)管制約。權(quán)力的運行離不開責(zé)任的約束，權(quán)力清單的實施亦是如此。沒有剛性的責(zé)任約束機制作保障，權(quán)力清單的實施亦可能迷失方向。檔案行政權(quán)力清單盡管為檔案行政管理機關(guān)行使職權(quán)提供了具體的直接依據(jù)，但是，如果不對檔案行政管理機關(guān)消極履職、越權(quán)、不作為等行為制定剛性的責(zé)任約束，則很難確保檔案行政權(quán)力清單的實施效果。因此，必須建立與檔案行政權(quán)力清單相關(guān)的檔案行政責(zé)任清單予以制約，檔案行政責(zé)任清單比檔案行政權(quán)力清單更具有執(zhí)行意義和約束效力，它對檔案行政管理機關(guān)及其工作人員行使行檔案政權(quán)力的行為形成了直接的、具體的責(zé)任約束和追責(zé)考量。檔案行政責(zé)任清單的目的是實現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”。檔案行政權(quán)力清單與檔案行政責(zé)任清單是相輔相成的監(jiān)管制約關(guān)系。檔案行政權(quán)力清單是檔案行政責(zé)任清單的前提，檔案行政責(zé)任清單是檔案行政權(quán)力清單的實現(xiàn)方式。檔案行政責(zé)任清單是檔案行政權(quán)力清單實施的監(jiān)視器，其監(jiān)管制約的功能可以提高檔案行政權(quán)力清單的實施效能。只有建立與檔案行政權(quán)力清單相匹配制約的檔案行政責(zé)任清單，將檔案行政權(quán)力和檔案行政責(zé)任有機結(jié)合起來，對檔案行政權(quán)力形成全方位、經(jīng)?；⒘Ⅲw式的監(jiān)督和責(zé)任追究機制，才能做到依法行政、依法治檔，推進檔案法治建設(shè)。