論檔案行政權(quán)力清單的行政法屬性

宋飛

摘 要：行政法是規(guī)范行政行為的法律規(guī)范，檔案行政行為受行政法的規(guī)制，行政法是制訂檔案行政權(quán)力的主要法律依據(jù)。檔案行政權(quán)力清單具有行政法的屬性，違反檔案行政權(quán)力清單的行為無(wú)效且違法。

關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力；權(quán)力清單；行政法；屬性

推行權(quán)力清單制度是我國(guó)檔案行政管理部門(mén)近兩年來(lái)的一項(xiàng)重要工作。也有一些相關(guān)文章發(fā)表。但是，對(duì)檔案行政權(quán)力清單與行政法的關(guān)系還未涉及，相關(guān)研究尚屬空白。實(shí)際上，權(quán)力清單制度背后蘊(yùn)藏深厚而復(fù)雜的行政法理論。通過(guò)對(duì)檔案行政權(quán)力清單行政法屬性的探討，對(duì)于深入認(rèn)識(shí)、理解和完善檔案行政權(quán)力清單制度有著積極的意義。

1 行政法的概念與本質(zhì)

關(guān)于行政法，法學(xué)界的一般看法：“行政法是關(guān)于行政權(quán)力的授予、行使以及對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)其后果予以補(bǔ)救的法律規(guī)范的總稱(chēng)?！盵1]其本質(zhì)可從以下五個(gè)方面來(lái)理解。

1.1 行政法是設(shè)定和授予行政權(quán)力的法。根據(jù)職權(quán)法定的原則，一切行政權(quán)力必須與法有據(jù)，由法律法規(guī)授予?！皯椃ㄏ嚓P(guān)法類(lèi)中規(guī)范國(guó)家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度的法律，以及民族區(qū)域自治制度的法律，行政法類(lèi)中有關(guān)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行以及行政機(jī)關(guān)工作人員的各類(lèi)法律，經(jīng)濟(jì)法類(lèi)中有關(guān)宏觀調(diào)控方面的法律，以及訴訟與非訴訟程序類(lèi)的全部法律，都可以歸入國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生和運(yùn)行的部分。”[2]這其中又以行政法為主，即絕大部分行政權(quán)利是由行政法律法規(guī)設(shè)定和授予的。行政法律法規(guī)對(duì)一定或特定行政權(quán)力予以設(shè)定，從而形成一定的權(quán)力體制，并明確規(guī)定這一行政權(quán)力授予某一行政主體——政府、政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)人員或其他組織，以及這一權(quán)力主體內(nèi)部組織權(quán)力運(yùn)行與活動(dòng)的規(guī)則。

1.2 行政法是規(guī)范和限制行政權(quán)力的法。關(guān)于行政法的本質(zhì)，法學(xué)界一直就有“控權(quán)法”（控制行政權(quán)）和“保權(quán)法”（保障行政權(quán)）之爭(zhēng)?？貦?quán)法理論認(rèn)為，“行政法的基本內(nèi)容是控制和限制政府權(quán)力?！盵3]近年來(lái)，控權(quán)法理論得到了大多數(shù)法學(xué)界學(xué)者的認(rèn)同。認(rèn)為，“行政法最本質(zhì)的特征就是對(duì)行政權(quán)的控制” [4]和限制行政權(quán)力濫用，避免社會(huì)發(fā)展在穩(wěn)定性、普遍意志性的法律支配之外，受到某些個(gè)人或者某個(gè)機(jī)關(guān)，偶然的、任意的、故意的支配。

1.3行政法是保護(hù)行政相對(duì)人利益的法。從行政法的立法目的上看：“行政法是規(guī)范行政權(quán)力和限制行政權(quán)力濫用，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的法律”， [5]其立法目的是保障公民權(quán)利?！耙员Ｗo(hù)行政相對(duì)人權(quán)利為目的，對(duì)行政權(quán)行使的目的、方式和過(guò)程等方面進(jìn)行制約和規(guī)范，并為行政相對(duì)人提供司法救濟(jì)，充分體現(xiàn)了當(dāng)今我國(guó)行政法控制行政權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的功能?！盵6]由此可見(jiàn)，行政法是規(guī)范行政權(quán)力的法。

1.4 行政法是監(jiān)督行政權(quán)力的法。行政法既是規(guī)范行政權(quán)力的法，也是監(jiān)督行政權(quán)力的法。行政法具有監(jiān)督行政權(quán)力主體，包括政府、政府機(jī)關(guān)、政府工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的其他組織及其工作人員，防止行政權(quán)力濫用的作用。法律法規(guī)在賦予行政機(jī)關(guān)及其主體以行政權(quán)力的同時(shí)，“由于行政權(quán)力客觀上存在易腐性、擴(kuò)張性以及對(duì)個(gè)人權(quán)利的優(yōu)越性和侵犯性，因此，必須對(duì)行政權(quán)力加以監(jiān)督和制約?！盵7]現(xiàn)實(shí)中，行政法是通過(guò)規(guī)定行政權(quán)力的范圍、行使方式及法律責(zé)任等，達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)力主體、防止行政權(quán)力濫用目的的。

1.5 行政法是對(duì)行政權(quán)力后果進(jìn)行補(bǔ)救的法。對(duì)于行政法是對(duì)行政權(quán)力后果進(jìn)行補(bǔ)救的法，國(guó)內(nèi)學(xué)者多引用美國(guó)學(xué)者施瓦茨“行政法更多的是關(guān)于程序和補(bǔ)救的法，而不是實(shí)體法”的說(shuō)法。行政補(bǔ)救亦稱(chēng)行政救濟(jì)，“是指行政行為侵犯公民權(quán)利所造成的權(quán)利缺損而實(shí)施的救濟(jì)。”[8]是行政法重要的內(nèi)容之一，由行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政賠償法多部法律構(gòu)成，以保證行政法的正確實(shí)施，保護(hù)公民及社會(huì)組織的權(quán)益不受侵害，并對(duì)權(quán)益受到侵害的公民及社會(huì)組織實(shí)施救濟(jì)。

2 行政法是規(guī)范行政行為的法律規(guī)范

2.1 行政法的目的。行政法立法的目的就是通過(guò)規(guī)范行政行為，來(lái)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)、監(jiān)督和控制行政權(quán)力的合法行使、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益不受侵害。

2.1.1 公共利益目的。保障公共利益的實(shí)現(xiàn)是行政法的目的。行政法的公益目的體現(xiàn)為：一方面，行政主體是公共利益的代表，行政法保障其為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的行政活動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，行政法保障行政機(jī)關(guān)有效地進(jìn)行國(guó)家行政管理，為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供依據(jù)和條件。另一方面，行政法也要求行政權(quán)的行使必須符合公共利益，即行政法運(yùn)用公共利益作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制規(guī)范行政主體的行政行為，確保行政主體的行政行為與公共利益目的相一致。

2.1.2 控制行政權(quán)力目的。行政法的控制行政權(quán)力目的是指行政法監(jiān)督、控制行政權(quán)力的目的。行政權(quán)以實(shí)現(xiàn)公益為目的，但在現(xiàn)實(shí)中，行政權(quán)存在著濫用的可能性，為此，行政法對(duì)行政行為的主體、內(nèi)容、形式等進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，要求行政主體必須依法行政，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，確保行政行為的合法性和規(guī)范性。

2.1.3 保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)目的。保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)目的是指行政法保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利和利益的目的。一是對(duì)行政行為規(guī)定嚴(yán)格的法律要件進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，在控制行政權(quán)的同時(shí)保障行政相對(duì)人權(quán)益；二是在行政過(guò)程中賦予行政相對(duì)人參與權(quán)等程序性權(quán)利，提供行政相對(duì)人在行政過(guò)程中陳述意見(jiàn)、表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)；三是在行政權(quán)侵犯行政相對(duì)人權(quán)益時(shí)，為行政相對(duì)人提供事后性救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

2.2 行政法調(diào)整的法律關(guān)系?！靶姓ㄊ且?guī)范行政行為，調(diào)整行政機(jī)關(guān)和管理相對(duì)人之間關(guān)系的法律規(guī)范總稱(chēng)。”行政法的宗旨就在于規(guī)范國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)行的界限?！艾F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)排除了絕對(duì)的自由競(jìng)爭(zhēng)，政府的干預(yù)或宏觀調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定來(lái)說(shuō)是不可或缺的。但是，政府的干預(yù)或宏觀調(diào)控應(yīng)該依法進(jìn)行。杜絕政府的任意行為，避免不當(dāng)干預(yù)就成了行政法的任務(wù)。哪些行政機(jī)關(guān)有權(quán)干預(yù)經(jīng)營(yíng)者的行為和進(jìn)行宏觀調(diào)控，這些機(jī)關(guān)應(yīng)該采用什么手段，依照什么程序進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)，都應(yīng)當(dāng)依照行政法的規(guī)定依法行政。”[9]

2.3 行政法控權(quán)的對(duì)象?！靶姓ㄒ?guī)范的是行政行為，而不是公民等相對(duì)人的行為”。 [10]其一，行政法的目的是保障公民權(quán)利，所以，行政法規(guī)范的是行政行為，而不是行政相對(duì)人的行為；其二，為保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利，行政法的義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)而不是行政相對(duì)人，行政相對(duì)人在行政法中不承擔(dān)義務(wù)；其三，違反行政法的主體只能是行政組織，而不是行政相對(duì)人。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是行政法的義務(wù)主體，所以，行政違法只是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員因違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)或者不履行法定義務(wù)的行為，承擔(dān)行政責(zé)任不包括行政相對(duì)人。

2.4 行政法規(guī)制的重點(diǎn)。行政法“以促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，限制行政權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張為重點(diǎn)，要通過(guò)法律手段約束行政行為，控制行政權(quán)力的膨脹和擴(kuò)張，讓政府少管事、管好事?！盵11]行政法規(guī)制的重點(diǎn)是規(guī)范行政行為、控制行政權(quán)力、監(jiān)督行政權(quán)力的行使。

2.5 行政法規(guī)定的程序。

行政法“為行政行為從設(shè)定、實(shí)施到法律救濟(jì)等都作了統(tǒng)一規(guī)定，目的是避免、減少人為的主觀隨意性，特別在規(guī)范行政行為的時(shí)間、方式、方法、步驟方面，在行政自由裁量權(quán)的行使方面發(fā)揮正當(dāng)程序的作用。”[12]

3 檔案行政權(quán)力清單的行政法屬性

3.1 檔案行政行為受行政法的規(guī)制。關(guān)于行政行為的概念，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為所謂行政行為是指行政主體在實(shí)施行政管理活動(dòng)、行使行政職權(quán)過(guò)程中所做出的具有法律意義的行為。[13]據(jù)此，可以將檔案行政行為定義為：所謂檔案行政行為是指檔案行政主體在實(shí)施檔案行政管理活動(dòng)、行使檔案行政職權(quán)過(guò)程中所做出的具有法律意義的行為。檔案行政行為是政府行政行為的一部分，是政府管理社會(huì)檔案事務(wù)的一種專(zhuān)業(yè)行政行為。

如上所述，由于行政行為受行政法的規(guī)制，作為行政行為之一的檔案行政行為，同樣受行政法的規(guī)制。而且不僅受檔案專(zhuān)業(yè)法律法規(guī)的規(guī)制，還要受《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政監(jiān)察法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政賠償法》等其他行政法律的規(guī)制。

3.2 行政法是制訂檔案行政權(quán)力的主要法律依據(jù)。根據(jù)職權(quán)法定原則，檔案行政權(quán)力必須由法律授予。由于“行政法規(guī)定國(guó)家行政管理的基本原則、程序，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的地位、產(chǎn)生、職權(quán)和職責(zé)等，是橫跨各個(gè)行政法領(lǐng)域、規(guī)范行政行為的法律，包括行政組織法、行政運(yùn)作法（包括行政許可、處罰、制裁、監(jiān)察等）和行政救濟(jì)法（行政賠償法、行政復(fù)議法、行政訴訟法）等?！盵14]行政法就成為制訂檔案行政權(quán)力的主要法律依據(jù)。其中也包括陳忠海教授所說(shuō)：“與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章?！盵15]

3.3 檔案行政權(quán)力清單行政法屬性分析。權(quán)力清單制度本質(zhì)上在于通過(guò)明確和公開(kāi)行政主體的職權(quán)范圍、行為方式、運(yùn)行程序和責(zé)任承擔(dān)等，為公眾參與和社會(huì)監(jiān)督提供條件和可能，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)范和控制行政權(quán)的目標(biāo)?？梢?jiàn)，權(quán)力清單制度與行政法的目標(biāo)是一致的。通過(guò)對(duì)檔案行政權(quán)力清單行政法屬性的分析，可以使我們更深入認(rèn)識(shí)、理解和完善檔案行政權(quán)力清單制度。

3.3.1 目標(biāo)：規(guī)范和控制檔案行政權(quán)?！皩?shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效控制，是行政法理論與實(shí)踐一直以來(lái)孜孜以求的目標(biāo)”， [16]檔案行政權(quán)力清單制度本質(zhì)上是檔案行政管理部門(mén)對(duì)檔案行政權(quán)的一種自我控制。其核心是通過(guò)公開(kāi)檔案行政權(quán)力的數(shù)量、種類(lèi)、運(yùn)行程序、適用條件和行使邊界等，為檔案行政權(quán)力運(yùn)行劃定清晰界限，實(shí)現(xiàn)規(guī)范和控制檔案行政權(quán)的目標(biāo)。檔案行政管理部門(mén)通過(guò)曬出檔案行政權(quán)力清單的方式，明晰自身權(quán)力的職責(zé)與邊界，做到有所為，有所不為。

3.3.2 主體：確定檔案行政主體的職權(quán)范圍。為實(shí)現(xiàn)規(guī)范和控制檔案行政權(quán)的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格確定檔案行政主體的職權(quán)范圍，這是檔案行政權(quán)力清單制度首先需要解決的問(wèn)題。檔案行政權(quán)力清單制度通過(guò)對(duì)檔案行政主體相關(guān)檔案行政職權(quán)的梳理，清理、明確檔案行政管理部門(mén)的職權(quán)范圍，將法律法規(guī)規(guī)定的原則、模糊的方面給予細(xì)化，不僅使檔案行政管理部門(mén)更明晰自己的權(quán)責(zé)，還讓檔案行政相對(duì)人能一目了然地了解檔案行政權(quán)的范圍與內(nèi)容。通過(guò)檔案行政權(quán)力清單制度，確定了檔案行政主體的職權(quán)范圍，在檔案行政權(quán)力清單范圍之內(nèi)的職權(quán)，檔案行政管理部門(mén)有權(quán)力也有責(zé)任去行使；超越清單權(quán)限范圍的，既無(wú)權(quán)，也不能越權(quán)行使，否則就要追究其違法行政的責(zé)任。這不僅減少了檔案行政管理部門(mén)越權(quán)行政、違法行政的可能性，還為公眾監(jiān)督檔案行政管理部門(mén)奠定了基礎(chǔ)。

3.3.3 方式：界定檔案行政主體的行為邊界。“職權(quán)法定”是檔案依法行政的基本要求，檔案行政權(quán)行使必須“于法有據(jù)”，否則就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用與腐敗。而“職權(quán)法定”的前提就是要明晰界定檔案行政主體行為的邊界和活動(dòng)范圍。確定檔案行政管理部門(mén)能夠行使何種權(quán)力，在多大職權(quán)范圍內(nèi)行使檔案行政權(quán)力。檔案行政權(quán)力清單制度以一種便于理解接受的方式，將檔案行政管理部門(mén)的各項(xiàng)職權(quán)向社會(huì)公開(kāi)，明確列舉各項(xiàng)檔案行政權(quán)力的權(quán)限、依據(jù)和范圍，進(jìn)一步清晰和界定檔案行政主體的行為邊界，限制壓縮法外權(quán)力和尋租空間，減少檔案行政管理部門(mén)內(nèi)部之間的權(quán)限爭(zhēng)議，并提高檔案行政管理的效率和廉潔性。

3.3.4 程序：明確檔案行政職權(quán)的運(yùn)行程序?！靶姓绦虻母菊邌?wèn)題就是如何設(shè)計(jì)一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險(xiǎn)，又可保持行政部門(mén)需要的有效采取行動(dòng)的靈活性” [17]。因此，從這個(gè)意義上講，權(quán)力清單具有行政程序規(guī)制的特質(zhì)。如果說(shuō)法治的基本功能是控制行政權(quán)力的話，那么，就控權(quán)的方式來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)注重的是組織法控權(quán)，現(xiàn)代法治則更注重程序法控權(quán)。因此，檔案行政權(quán)力清單不僅應(yīng)注重列出檔案行政主體的權(quán)限，還應(yīng)重視各項(xiàng)檔案行政權(quán)力行使的具體程序。通過(guò)規(guī)范的檔案行政權(quán)力清單文本，將所涉及的職權(quán)運(yùn)行具體程序予以明確規(guī)定，讓檔案行政主體、職權(quán)、責(zé)任都有了一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，使每一個(gè)檔案行政職權(quán)的運(yùn)行都將受到程序規(guī)則的有效制約。

3.3.5 制度：公開(kāi)、參與、監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)用。檔案行政權(quán)力清單制度最終目標(biāo)在于通過(guò)規(guī)范和控制檔案行政權(quán)，保障檔案行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，檔案行政權(quán)力清單制度的制定、調(diào)整和運(yùn)行等都應(yīng)當(dāng)充分引入公眾參與，充分發(fā)揮公眾參與對(duì)權(quán)力清單制度的監(jiān)督作用。而檔案行政權(quán)力清單公之于眾，曬在社會(huì)與公眾的陽(yáng)光之下，為檔案行政相對(duì)人和利害關(guān)系人行使監(jiān)督權(quán)提供了前提和條件。檔案行政權(quán)在公開(kāi)透明的陽(yáng)光下運(yùn)行，公眾可以按照清單上列舉的職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行評(píng)判和監(jiān)督，這也是對(duì)檔案行政權(quán)進(jìn)行控制和規(guī)范的有效方式。

4 結(jié)語(yǔ)

由于檔案行政權(quán)力清單具有行政法的屬性，從依法行政、依法治檔的視角來(lái)看，按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，一切檔案行政行為均須按照業(yè)已公布的檔案行政權(quán)力清單執(zhí)行，違反檔案行政權(quán)力清單的行為無(wú)效且違法。