中國(guó)城鎮(zhèn)化：演進(jìn)邏輯與政策啟示

王　婷，繆小林

（1.云南大學(xué)發(fā)展研究院，昆明650091；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，昆明650221）

中國(guó)城鎮(zhèn)化：演進(jìn)邏輯與政策啟示

王婷1，繆小林2

（1.云南大學(xué)發(fā)展研究院，昆明650091；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，昆明650221）

通過回顧新中國(guó)成立60多年來城鎮(zhèn)化演進(jìn)歷程，歸納我國(guó)城鎮(zhèn)化改革與發(fā)展的邏輯規(guī)律，在此基礎(chǔ)上提出未來我國(guó)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的政策啟示。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程經(jīng)歷了起步、失常、穩(wěn)定和高速四個(gè)階段，對(duì)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)和波動(dòng)分解發(fā)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要表現(xiàn)為，中央強(qiáng)制性政策推動(dòng)下的地方政府非公共利益無序驅(qū)動(dòng)。未來，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)該堅(jiān)持：一是中央政策要協(xié)調(diào)好發(fā)展需求“拉力”和政策制度“推力”的關(guān)系，防止新型城鎮(zhèn)化脫離客觀規(guī)律；二是要從積極和消極兩個(gè)方面扭轉(zhuǎn)地方政府在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的非社會(huì)利益行為；三是地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要從拆遷等強(qiáng)制性推動(dòng)向誘導(dǎo)性推進(jìn)轉(zhuǎn)型，誘導(dǎo)性推進(jìn)要體現(xiàn)公共服務(wù)先行；四是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的自動(dòng)均衡。

城鎮(zhèn)化；演進(jìn)邏輯；政策啟示

一、引言

早在20世紀(jì)50年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯就提出，城鎮(zhèn)化①中國(guó)城市與區(qū)域規(guī)劃學(xué)界和地理學(xué)界于1982年在南京召開的“中國(guó)城鎮(zhèn)化道路問題學(xué)術(shù)討論會(huì)”上，明確指出城市化與城鎮(zhèn)化為同義語，從狹義上理解城鎮(zhèn)包括市和建制鎮(zhèn)，因此本文除了參考文獻(xiàn)外均采用當(dāng)前普遍的城鎮(zhèn)化提法。是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)典主題。在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及未來走勢(shì)很大程度上都要取決于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這已成為大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。要激發(fā)和提升城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正能量，關(guān)鍵需要建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化機(jī)制，通過制度改革不斷為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力。2012 年12月15-16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”作為今后全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)；2013年7月9日，李克強(qiáng)總理在廣西主持召開經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)中再次強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”?？梢姡七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整的重要方向。對(duì)于如何構(gòu)建具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略體系，理論與實(shí)踐部門都在進(jìn)行著不斷的探索。但無論如何，未來的新型城鎮(zhèn)化歸根結(jié)底仍是歷史道路的延續(xù)，建國(guó)以來走過60余年的城鎮(zhèn)化歷程，無論是失敗的教訓(xùn)還是成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化都具有不可磨滅的作用。為此，本文將系統(tǒng)回顧和梳理新中國(guó)成立到現(xiàn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化的演進(jìn)邏輯，通過對(duì)問題揭示形成新的反思，這對(duì)我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有重要的歷史借鑒意義。

二、中國(guó)城鎮(zhèn)化的演進(jìn)歷程

勞動(dòng)分工造就了城鎮(zhèn)的出現(xiàn)，工業(yè)化推進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展①根據(jù)安虎森和陳明（2005）［2］、李林杰和王金玲（2007）［3］、許慶明和胡晨光（2012）［4］等研究歸納。。從中國(guó)的實(shí)踐可以看出，城鎮(zhèn)化是由多種因素綜合作用的一個(gè)具有階段性特征的動(dòng)態(tài)過程。新中國(guó)成立以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化大致可以分為四個(gè)階段：起步發(fā)展階段（1949～1958）、失常發(fā)展階段（1959～1977）、穩(wěn)定發(fā)展階段（1978～1995）和高速發(fā)展階段（1996～），見圖1。

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步發(fā)展階段：1949～1958

1953年，新中國(guó)實(shí)施了第一個(gè)“五年計(jì)劃”，核心內(nèi)容是以蘇聯(lián)幫助中國(guó)建設(shè)的156個(gè)項(xiàng)目為中心，以694個(gè)大中型項(xiàng)目為重點(diǎn)，以發(fā)展重工業(yè)為主，建立社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)［5］，而這些項(xiàng)目均需要在各類城市中不斷推進(jìn)。在此背景下，1953年9月，中央重點(diǎn)指出“重要的工業(yè)城市規(guī)劃工作必須加緊進(jìn)行，對(duì)于工業(yè)建設(shè)比較重大的城市，更應(yīng)該迅速組織力量，加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)工作”［6］。除此之外，1956年4月，《論十大關(guān)系》中明確提出要充分利用沿海，合理發(fā)展內(nèi)陸的方針，各類城市都在根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局要求進(jìn)行大規(guī)模的新建和改擴(kuò)建［7］。1957年，國(guó)家又先后批準(zhǔn)了15個(gè)城市的總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃［8］。至此，我國(guó)城鎮(zhèn)化開始邁入起步階段。在這一階段，我國(guó)總?cè)丝谀昃龇鶠?.22%，而城市人口年均增幅為7.14%，城鎮(zhèn)化率從10.64%提升到16.25%，城市個(gè)數(shù)從132個(gè)增加到184個(gè)，人口城鎮(zhèn)化率與城市個(gè)數(shù)保持同步上升。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程失常發(fā)展階段：1959～1977

城鎮(zhèn)化進(jìn)程失常發(fā)展主要指：（1）1958～1960在“大躍進(jìn)”背景下表現(xiàn)的過急發(fā)展行為，1957年國(guó)家建委主任、城市建設(shè)部部長(zhǎng)等到西安、蘭州和成都等地檢查城市規(guī)劃和城市工作發(fā)現(xiàn)有“四過”（規(guī)模過大、占地過多、求新過急和標(biāo)準(zhǔn)過高）行為［9］；（2）1960年后，“三年不搞城市規(guī)劃”政策及文化大革命爆發(fā)導(dǎo)致城市發(fā)展停滯。具體來看：

1958年5月，中共第八次全國(guó)代表大會(huì)第二次會(huì)議通過“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”總路線［10］，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開。城鎮(zhèn)化建設(shè)也出現(xiàn)“大躍進(jìn)”，1957年青島會(huì)議提出“用城鎮(zhèn)化建設(shè)的大躍進(jìn)來適應(yīng)工業(yè)建設(shè)的大躍進(jìn)”和“快速規(guī)劃”辦法，1960年桂林會(huì)議又提出“10～15年左右把我國(guó)的城市基本建設(shè)成社會(huì)主義現(xiàn)代化的新城市”，甚至有的地方提出“苦戰(zhàn)三年，基本改變城市面貌”和“三年改觀、五年大變、十年全變”口號(hào)。［11］城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”思想使得很多地方盲目追求大城市和大項(xiàng)目，城市數(shù)量和城市人口在短期內(nèi)出現(xiàn)迅速增加。這開始導(dǎo)致城市住房及公共基礎(chǔ)設(shè)施緊張，不僅打亂城市發(fā)展布局，而且使得城市環(huán)境惡化。

圖1　1949～2013年中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

隨后采取的便是激進(jìn)式的處理辦法，1960年11月，第九次全國(guó)計(jì)劃會(huì)議宣布“三年不搞城市規(guī)劃”［9］，相應(yīng)地對(duì)城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行大幅裁減，城市發(fā)展也隨之停滯。而后文化大革命的爆發(fā)，直接導(dǎo)致了部分城市職工和知識(shí)青年紛紛下鄉(xiāng)，更加拖后了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。直到1973年9月，國(guó)家建委城建局在合肥召開部分省市的城市規(guī)劃會(huì)議，討論了《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的意見》、《關(guān)于編制與審批城市規(guī)劃的暫行規(guī)定》和《城市規(guī)劃居住區(qū)用地規(guī)劃指標(biāo)》三個(gè)文件，城市規(guī)劃工作又重新興起。1974年底，在石家莊市召開培訓(xùn)規(guī)劃人才座談會(huì)，隨后，南京工學(xué)院恢復(fù)城市規(guī)劃專業(yè)，重慶工學(xué)院新開城市規(guī)劃專業(yè)，北京大學(xué)、南京大學(xué)、中山大學(xué)、杭州大學(xué)都開辦城市規(guī)劃課程，城市規(guī)劃工作開始在全國(guó)范圍內(nèi)重新興起。1976年唐山大地震后，設(shè)計(jì)完成的唐山市總體規(guī)劃于1977年5月被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。在此期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化基本處于停滯狀態(tài)。

在這段時(shí)期，我國(guó)城市個(gè)數(shù)從179個(gè)僅增加到193個(gè)，且呈現(xiàn)“U”形特征，城鎮(zhèn)人口從12371萬人增加到16669萬人，城鎮(zhèn)化率從18.41%下降到17.55%，該時(shí)期也被稱為“逆城鎮(zhèn)化期”、“反城鎮(zhèn)化期”等，城鎮(zhèn)化率與城市個(gè)數(shù)也不協(xié)調(diào)。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)定發(fā)展階段：1978～1995

十一屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)開始起步。1980年初，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地解放了生產(chǎn)力。在這一時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，擺脫了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力束縛的農(nóng)村居民開始步入城市，進(jìn)而加大了城市擴(kuò)張的需求。與此同時(shí)，城市規(guī)劃工作也在不斷加強(qiáng)，并成為城市政府的主要職責(zé)所在，其中：1980年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批的《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》強(qiáng)調(diào)“城市市長(zhǎng)的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好”；1984年國(guó)務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃條例》規(guī)定“市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)城市規(guī)劃編制和實(shí)施”；1987年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》，以及同年頒布的《城市規(guī)劃法》對(duì)上述問題再一次強(qiáng)調(diào)12］。加上1986年實(shí)行的“撤縣改市”，全國(guó)設(shè)立市的數(shù)量劇增，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，1979～1994年全國(guó)撤縣改市數(shù)量為373個(gè)［13］。隨后，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)的成立，城市發(fā)展不斷得到重視。在城市規(guī)劃中還進(jìn)行大規(guī)模城市集群建設(shè)，1980年建立4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、1984年開放了14個(gè)沿海港口城市、1985年開辟三個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、1988年新劃入沿海開發(fā)區(qū)140個(gè)市縣并設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)、1992年設(shè)立浦東新區(qū)，等等。伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，城鎮(zhèn)化道路開始被穩(wěn)步推進(jìn)。

這一階段，我國(guó)城市數(shù)量從216個(gè)增加到640個(gè)，16年間共增加424個(gè)，其中：地級(jí)市從104個(gè)增加到210個(gè)，增加106個(gè)；縣級(jí)市從109個(gè)增加到427個(gè)，增加318個(gè)。同時(shí)，我國(guó)城市人口數(shù)量也從18495增加到35174，年均增幅為4.10%，城鎮(zhèn)化率也相應(yīng)從18.96%提升到29.04%。該時(shí)期的主要特征表現(xiàn)為城市數(shù)量和城鎮(zhèn)化率均快速上升，但城市數(shù)量增幅遠(yuǎn)大于城市人口增幅。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程高速發(fā)展階段：1996～

1997年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》［14］，作出關(guān)于放松戶籍管制的措施，且許多小城市為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也適度放開戶籍限制。城鄉(xiāng)戶籍制度的改革，較大地促進(jìn)了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城市人口開始迅速增多。隨后，黨中央、國(guó)務(wù)院逐漸開始重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并將城鎮(zhèn)化發(fā)展作為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。從中共十五屆三中全?huì)到中共十八大，都對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路提出了與時(shí)俱進(jìn)的戰(zhàn)略要求，直到十八屆五中全會(huì)，關(guān)于全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，其中就提出到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高［15］。

在這一階段，我國(guó)城市數(shù)量略有下降，從666個(gè)減少到658個(gè)，其中縣級(jí)城市減少。城市人口增加較快，從37304萬人增加到73111萬人，年均增幅4.04%，遠(yuǎn)超過全國(guó)總?cè)丝诘哪昃龇?，全?guó)城鎮(zhèn)化率從1996年的30.48%上升到2013年的53.73%，在短短的15年時(shí)間，城鎮(zhèn)化率提高了34.77個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期?？偟膩砜矗摃r(shí)期城市數(shù)量在減少，但城市人口在不斷增加，這意味著城市人口密度在不斷提高。

三、中國(guó)城鎮(zhèn)化演進(jìn)過程分解：趨勢(shì)與波動(dòng)

本文采用H-P濾波法［16］將1949～2013年的城鎮(zhèn)化率和城市數(shù)量的時(shí)間序列分解為增長(zhǎng)和波動(dòng)成分，設(shè)待分解的變量為｛｝Yt，其中包含趨勢(shì)成分和波動(dòng)成分，則存在：

按照經(jīng)驗(yàn)，由于我們使用的是年度數(shù)據(jù)，因此λ選擇100。按照上述方法將城鎮(zhèn)化率和城市數(shù)量分解為增長(zhǎng)趨勢(shì)和增長(zhǎng)波動(dòng)成分，其中：增長(zhǎng)趨勢(shì)主要用于判斷我國(guó)城鎮(zhèn)化的宏觀走向，增長(zhǎng)波動(dòng)主要用于判斷相關(guān)政策產(chǎn)生的周期性和隨機(jī)影響。

（一）城鎮(zhèn)化演進(jìn)趨勢(shì)規(guī)律

從城鎮(zhèn)化率與城市數(shù)量時(shí)間序列趨勢(shì)來看，1949～2013年總體上表現(xiàn)為逐年增長(zhǎng)，其中：1949～1978年兩者增長(zhǎng)保持一致，城鎮(zhèn)化率略快于城市數(shù)量；1978～2013年就明顯呈現(xiàn)兩個(gè)階段，1995年以前主要是城市數(shù)量快速提升，1995年以后主要是城鎮(zhèn)化率提升。

（二）城鎮(zhèn)化演進(jìn)波動(dòng)規(guī)律

從城鎮(zhèn)化率與城市數(shù)量時(shí)間序列波動(dòng)情況來看，較為突出的幾個(gè)偏離包括：（1）1953～1955年間城鎮(zhèn)化向下偏離趨勢(shì)，1955～1958年逐漸調(diào)整為向上偏離趨勢(shì)，這段時(shí)間主要表現(xiàn)為經(jīng)歷國(guó)民經(jīng)濟(jì)三年恢復(fù)后，中央開始重視工業(yè)城市規(guī)劃工作，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程；（2）1958～1960年間城鎮(zhèn)化迅速實(shí)現(xiàn)向上偏離趨勢(shì)，主要是受到“大躍進(jìn)”思想的影響；（3）1960～1964年間城鎮(zhèn)化迅速向下偏離趨勢(shì)，主要是中央宣布“三年不搞城市規(guī)劃”，以及之后的城市機(jī)構(gòu)和人員裁減；（4）1966～1978年間城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)較為平緩，主要?dú)w咎于“文化大革命”的嚴(yán)重制約作用；（5）1978～1988年城鎮(zhèn)化逐漸開始向上偏離趨勢(shì)，主要受到改革開放戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的影響，城市發(fā)展得到高度重視；（6）1988～1995年間城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)向下偏離趨勢(shì)，城市數(shù)量出現(xiàn)向上偏離趨勢(shì)，主要是在這一階段國(guó)家重要采取區(qū)域規(guī)劃和城市建設(shè)工作，城市數(shù)量增加較快；（7）1995～2003年間城市數(shù)量波動(dòng)出現(xiàn)向下偏離趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)向上偏離趨勢(shì)，主要是在這一階段中央政府通過小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，并提出“加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口”等，重點(diǎn)在于使得農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移；（8）2003～2013年間城鎮(zhèn)化率仍然處于高位偏離趨勢(shì)，但略有下降，主要是中央提出增強(qiáng)城市綜合承載力，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等，要更多注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量，適度緩解了城市人口增長(zhǎng)速度。與此同時(shí)，伴隨著城市人口規(guī)模與資源環(huán)境承載力的失衡，國(guó)家提出“大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，適度開始扭轉(zhuǎn)城市減少偏離局面。

圖2　 1949～2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程趨勢(shì)比較

四、中國(guó)城鎮(zhèn)化演進(jìn)的邏輯規(guī)律

制度演進(jìn)本身就是遵循特定邏輯規(guī)律的一個(gè)過程，這種邏輯規(guī)律與制度演進(jìn)所處的環(huán)境，以及在不同環(huán)境中各主體的行為動(dòng)機(jī)有著直接的關(guān)系。城鎮(zhèn)化進(jìn)程直接表現(xiàn)為城市擴(kuò)展和人口遷移，城市擴(kuò)展受制于自上而下的政府主導(dǎo)成本收益比較，人口遷移受制于自下而上的市場(chǎng)成本收益比較。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程直接表現(xiàn)在不同階段的城市數(shù)量增加和城鎮(zhèn)化率提升，但不同階段表現(xiàn)出二者的冒進(jìn)和不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致城市布局混亂與居民公共服務(wù)缺位。較為典型的是“大躍進(jìn)”時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)盲目行為，短期內(nèi)迅速提升了城市數(shù)量和城市人口，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境迅速出現(xiàn)緊張狀態(tài)；1980年開始城市規(guī)劃成為地方政府主要職責(zé)，各地大搞城市規(guī)劃，城市數(shù)量迅速提升；1995年后國(guó)家戰(zhàn)略從城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谵D(zhuǎn)移，城市數(shù)量立即出現(xiàn)停滯，城市人口提升，各地政府甚至開始“城鎮(zhèn)化率”競(jìng)賽；等等。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市化進(jìn)程總體上來源于中央強(qiáng)制性政策推動(dòng)，以及在此背景下的地方政府非公共利益無序驅(qū)動(dòng)，具體表現(xiàn)為：

（一）總體上，我國(guó)城鎮(zhèn)化演進(jìn)主要受制于不斷調(diào)整的中央戰(zhàn)略強(qiáng)制性推動(dòng)

考察我國(guó)城鎮(zhèn)化變遷歷程可以發(fā)現(xiàn)，無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期還是在向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，城鎮(zhèn)化演進(jìn)均受制于中央層面的發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)推動(dòng)。具體來看：在1949～1958年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與建設(shè)時(shí)期，國(guó)家1953年提出的“一化三改”戰(zhàn)略，以及1956年提出“充分利用沿海，合理發(fā)展內(nèi)陸”方針，引導(dǎo)了與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，城市數(shù)量和城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升；1958～1960年間，“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”，“趕英超美”等“大躍進(jìn)”思想提出，在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面也通過“快速規(guī)劃”實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的“大躍進(jìn)”，城市數(shù)量和城市人口短期內(nèi)迅速增加；1960年國(guó)家提出“三年不搞城市規(guī)劃”，以及隨后的“文化大革命”爆發(fā)，城市規(guī)劃和城市發(fā)展出現(xiàn)停滯；1973～1978年間，國(guó)家層面出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的意見》等，推動(dòng)各地開始城市規(guī)劃工作；1978～1995年間，提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略任務(wù)，以城市規(guī)劃和集中開發(fā)來帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展和沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)戰(zhàn)略，并且將城市規(guī)劃定位為城市市長(zhǎng)及地方政府的主要職責(zé)，這較大程度地推動(dòng)了城市建設(shè)和擴(kuò)張；1996年至今，包含戶籍制度改革在內(nèi)的小城鎮(zhèn)綜合改革，使得中央政府開始重視農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略調(diào)整，以及隨后的“提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口”等戰(zhàn)略提出，使得城市人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率水平迅速提升。

圖3　 1949～2013年我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程波動(dòng)比較

我們不能否認(rèn)中央戰(zhàn)略推進(jìn)城鎮(zhèn)化的合理性，尤其是近年來伴隨著城市人口增加，城市承載能力問題得到中央政府高度重視，在相關(guān)政策及報(bào)告中也不斷提出加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。以中央戰(zhàn)略及宏觀政策為主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷模式，較大程度上克服了我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中面臨的脆弱性，穩(wěn)定了城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程得到穩(wěn)步推進(jìn)。但是，如果這種模式脫離社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口發(fā)展等需求，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將走向混亂。

（二）我國(guó)特殊分權(quán)體制下，地方政府非社會(huì)利益誘導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的無序性

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮直接作用的是地方政府。地方政府是連接中央政府和地方民眾間的重要橋梁，也是關(guān)乎能否促進(jìn)地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障。地方政府的利益選擇和政治偏好，直接影響和決定我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。由于我國(guó)“自上而下”的官員選拔和任命機(jī)制制約以及地方政府“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的存在和影響，導(dǎo)致我國(guó)地方政府官員在進(jìn)行利益選擇時(shí)并不能保障會(huì)完全基于“公眾利益”進(jìn)行考量，實(shí)際中往往會(huì)基于“個(gè)人利益”考慮，政府官員行為通常是為了“討好”上級(jí)政府而做出的選擇。［17］在城鎮(zhèn)化推進(jìn)方面，中央政府主要基于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整考慮，核心是注重城鎮(zhèn)化帶來社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；地方政府更是將經(jīng)濟(jì)利益甚至是政治晉升利益作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的出發(fā)點(diǎn)。

基于此，地方政府往往直接或間接地“自上而下”地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，強(qiáng)制和誘導(dǎo)各地區(qū)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是地方政府直接的強(qiáng)制性無序推進(jìn)。較為典型的是1980年《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》強(qiáng)調(diào)“城市市長(zhǎng)的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好”；1984年《城市規(guī)劃條例》規(guī)定“市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)城市規(guī)劃編制和實(shí)施”等等。這直接將城鎮(zhèn)化發(fā)展任務(wù)落實(shí)到地方政府領(lǐng)導(dǎo)身上，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的“速度”和“數(shù)量”將成為地方政府為了爭(zhēng)取政績(jī)的首要選擇。隨之而來，就是各地政府開始通過強(qiáng)制拆遷、盲目加大政府投資等各種手段和措施擴(kuò)張城市和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城市數(shù)量增加、城鎮(zhèn)化率水平得到迅猛提升，但大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市卻面臨著公共服務(wù)缺位、生活成本過高等生計(jì)問題，城市資源與環(huán)境也遭到嚴(yán)重破壞等。二是地方政府間接的誘導(dǎo)性無序推進(jìn)。農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移直接取決于城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)利益比較，城鄉(xiāng)“二元”差距是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)利益的直接體現(xiàn)，從城鄉(xiāng)戶籍制度的設(shè)立到非均衡產(chǎn)業(yè)布局，城鄉(xiāng)收入和公共服務(wù)差距不斷擴(kuò)大，間接地加速著農(nóng)村居民向城市盲目無序轉(zhuǎn)移。1978年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比為2.57倍，到1985年后縮小到1.88，但經(jīng)濟(jì)體制改革又進(jìn)一步拉大這種差距，1994年城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到2.86。1998年以后，隨著城市工業(yè)企業(yè)的發(fā)展以及社會(huì)保障制度的實(shí)施和完善，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步被拉大，到2013年已經(jīng)達(dá)到3.321。城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距就更是如此，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等在城鄉(xiāng)間都存在較大差距。

五、中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的啟示

城鎮(zhèn)化發(fā)展不是簡(jiǎn)單的城市人口增加和城市面積擴(kuò)張，最主要的是農(nóng)村居民融入城市，并能享受到與城市居民同等的公共服務(wù)和待遇的過程，真正發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)資源的正能量。因此，在中央“自下而上”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，要合理規(guī)避地方政府非社會(huì)利益對(duì)城鎮(zhèn)化的誘導(dǎo)，堅(jiān)持“以人為核心”的基本思想。如果說截止于今天的城鎮(zhèn)化是一個(gè)“量”的擴(kuò)張階段，那么在今后的時(shí)間里，中國(guó)城鎮(zhèn)化需要進(jìn)入“質(zhì)”的發(fā)展階段，即新型城鎮(zhèn)化階段。中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)該在深刻吸取過去60余年來城鎮(zhèn)化演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，合理處理好以下幾個(gè)關(guān)鍵性問題。具體包括：第一，中央政策要協(xié)調(diào)好發(fā)展需求“拉力”和政策制度“推力”的關(guān)系，防止新型城鎮(zhèn)化脫離客觀規(guī)律。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)質(zhì)量?jī)?nèi)涵，中央政策需要建立在社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)前提下推進(jìn)城鎮(zhèn)化。第二，從積極和消極兩個(gè)方面扭轉(zhuǎn)地方政府在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的非社會(huì)利益行為。積極方面，要引導(dǎo)地方政府官員的社會(huì)利益意識(shí)，激勵(lì)其從單純地追求城鎮(zhèn)化“數(shù)量”擴(kuò)張和增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向考慮以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展“質(zhì)量”；消極方面，要針對(duì)地方政府城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，圍繞居民滿意度等構(gòu)建各級(jí)主體對(duì)地方政府的懲罰約束機(jī)制。第三，地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要從拆遷等強(qiáng)制性推動(dòng)向誘導(dǎo)性推進(jìn)轉(zhuǎn)型，誘導(dǎo)性推進(jìn)要體現(xiàn)公共服務(wù)先行。地方政府非社會(huì)利益動(dòng)機(jī)下推進(jìn)城鎮(zhèn)化的最大表現(xiàn)就是居民公共服務(wù)缺位，城市人口與資源環(huán)境關(guān)系緊張，因此政府要強(qiáng)化公共服務(wù)體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)體系建設(shè)，為城鎮(zhèn)居民提供與當(dāng)?shù)厥忻駸o差別的基本公共服務(wù)，比如：城市交通建設(shè)，水電氣改造、城市生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、城市消費(fèi)圈打造等等。第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的自動(dòng)均衡。我國(guó)城鄉(xiāng)“二元”差距的擴(kuò)大間接驅(qū)動(dòng)著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但同時(shí)也帶來“城市病”等發(fā)展問題。因此地方政府要利用城鎮(zhèn)自身的優(yōu)勢(shì)向所轄農(nóng)村地區(qū)輻射，帶動(dòng)郊區(qū)及農(nóng)村發(fā)展，最終打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益整合、良性互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展均衡格局。

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China’s Urbanization：the Law of Evolution and the Suggestion of Policy

WANG Ting1，MIAO Xiao-Lin2
（1.Development Institute，Yunnan University，Kunming Yunnan 650091；2.Center for Advanced Study of Public Policy，
Yunnan University of Finance and Economics，Kunming Yunnan 650221）

This paper starts with going back the history of China’s urbanization from 1949.Via the history，we discover the evaluating rule of the urbanization reform，and then put forward the policy suggestion for the further development of the new urbanization.The study shows that，in the past over sixty years，China’s urbanization can be divided into four phases，such as initial development，abnormal development，stable development and high-speed development.Furthermore，the total trend of urbanization is decomposed into the long-term trend and the short-term fluctuation by HP method.From the result，it shows that the progress of China’s urbanization mostly has been driven by the compulsory policy from the central government and non-public interests of local authority.It is the abnormal development.Thus，in the future，to realize the new urbanization，we must adhere to the following suggestions：Firstly，the central government should balance the relationship of“pulling power”from the developing requirement and“pushing power”from the policy and institution，which can keep the urbanization going the objective law；Secondly，from the both positive and negative way，the local authority should change its goal of the non-public interests during the urbanization progress；Thirdly，in the process of urbanization，the local authority should get rid off the existed compulsory policy and transform into the induced policy which would be realized by supplying the public services；Finally，the state should overall urban-rural development and narrow the gap between rural and urban，which will develop the optimal urbanization in automatic way.

ubanization；law of evolution；suggestion of policy

F291.1

A

1007-0672（2016）065-0057-07

2016-03-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“城市化進(jìn)程中的‘適度人口’動(dòng)態(tài)測(cè)度及路徑實(shí)現(xiàn)”（項(xiàng)目編號(hào)：12CRK021）；云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目“云南新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)支撐體系研究——基于地方政府利益與行為的視角”（項(xiàng)目編號(hào)：JD2014ZD14）；云南省應(yīng)用基礎(chǔ)研究面上項(xiàng)目“考慮空間外溢效應(yīng)的城市適度人口動(dòng)態(tài)區(qū)間及實(shí)現(xiàn)策略研究——以滇中城市群為例”（項(xiàng)目編號(hào)：2014FB115）。

王婷，女，遼寧遼陽人，云南大學(xué)發(fā)展研究院副研究員、碩士生導(dǎo)師，研究方向：人口與城市發(fā)展；繆小林，男，四川宜賓人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。