農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)進(jìn)展及思考

農(nóng)村土地改革涉及我國萬萬千千的農(nóng)業(yè)人口、涉及城鎮(zhèn)化進(jìn)程、涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程等重大戰(zhàn)略，可以說是牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須審慎推進(jìn)。瀘縣是國土資源部進(jìn)行農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)之一，是33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中少數(shù)幾個(gè)進(jìn)行“農(nóng)村宅基地制度改革”試點(diǎn)的地區(qū)，形成了不少經(jīng)驗(yàn)做法和改革思路，值得全國其他地區(qū)參考借鑒。

一、瀘縣的典型性和代表性

（一）瀘縣概況

瀘縣是四川省瀘州市下轄縣，位于四川盆地南部，地處川、滇、黔、渝四省市結(jié)合部、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)核心地帶，是瀘州北大門、西南出海大通道橋頭節(jié)點(diǎn)。隨著區(qū)域合作的日趨緊密，瀘縣已成為長江經(jīng)濟(jì)帶、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和“9+2”泛珠三角合作區(qū)的重要組成部分。全縣幅員面積1532平方公里，轄19個(gè)鎮(zhèn)，251個(gè)行政村、43個(gè)社區(qū)，人口108.69萬。瀘縣土地資源豐富，其中水稻土占耕地面積的83%，土壤肥沃，適宜性強(qiáng)，是全國商品糧基地縣、四川省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。

（二）典型縮影：大量農(nóng)民工通過勞務(wù)輸出處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)

瀘縣總?cè)丝诮?09萬人，其中農(nóng)業(yè)人口高達(dá)96萬人，比例高達(dá)88%。瀘縣大量農(nóng)業(yè)人口通過勞務(wù)輸出獲得一定工資性收入的同時(shí)，仍然保留著農(nóng)村土地和農(nóng)民身份，過著候鳥式的半城鎮(zhèn)化生活?？梢哉f，瀘縣正是我國數(shù)億農(nóng)民工進(jìn)城打工、在城市和農(nóng)村之間進(jìn)行“候鳥式遷徙”的典型縮影，其農(nóng)村宅基地制度改革探索對我國廣泛的農(nóng)村地區(qū)具有普遍的參考意義。

1、勞務(wù)輸出是瀘縣農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要途徑，轉(zhuǎn)移人數(shù)達(dá)到全縣總?cè)丝诘?/3

瀘縣是國家級建筑勞務(wù)基地縣，素有“建筑之鄉(xiāng)”之稱，96萬農(nóng)業(yè)人口中，農(nóng)村勞動(dòng)力有58萬人。轉(zhuǎn)移輸出人口達(dá)到35萬左右。

2、勞務(wù)輸出行業(yè)聚集在低端行業(yè)，輸出人員的教育和技能水平偏低

從行業(yè)分布來看，瀘縣勞務(wù)轉(zhuǎn)移輸出人員從事行業(yè)相當(dāng)集中，其中從事建筑業(yè)的有14.6萬人，占到勞務(wù)輸出總量的41%；從事制造業(yè)的有10.75萬人，占30%；從事服務(wù)業(yè)的有6.24萬人，占17%，從事其他行業(yè)的有3.8萬人。從事“苦力型”體力勞動(dòng)的工種占絕大多數(shù)，勞動(dòng)報(bào)酬較低。

從教育和技能水平來看，瀘縣勞務(wù)轉(zhuǎn)移輸出人員的學(xué)歷水平偏低。35萬多人中，初中及以下學(xué)歷的有30.45萬人，占轉(zhuǎn)移輸出總數(shù)的85%；大學(xué)及以上學(xué)歷的有6053人，僅占轉(zhuǎn)移輸出總數(shù)的1.7%。

3、農(nóng)民與其土地“權(quán)利結(jié)合又物理分離”的狀態(tài)是瀘縣存在的普遍情況，也是我國大量農(nóng)民工將長期持續(xù)的狀態(tài)

瀘縣轉(zhuǎn)移輸出勞務(wù)中絕大多數(shù)都是農(nóng)業(yè)人口，也就是我們說的“農(nóng)民工”，農(nóng)民工是我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)物，也是工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要力量?，F(xiàn)在的問題是，盡管農(nóng)民工是城市中的重要?jiǎng)趧?dòng)者，但他們的戶籍身份還是農(nóng)民，也依然保有在農(nóng)村的承包地和宅基地。這導(dǎo)致農(nóng)民與其土地的關(guān)系由原先的緊密結(jié)合變?yōu)榧冉Y(jié)合又分離，農(nóng)民仍然是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體、是宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體、是宅基地上房屋產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體，但由于他們長期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商造成與農(nóng)地、宅基地和住房事實(shí)上的分離，基于物理分離，這些土地權(quán)利不能得到充分利用，土地利用效率變得低下，既損害農(nóng)民利益，又減少社會福利，而且這個(gè)狀態(tài)將在未來一段時(shí)期內(nèi)長期延續(xù)。

二、瀘縣農(nóng)村宅基地制度改革的做法與效果

（一）以分類推進(jìn)為主要改革模式：探索農(nóng)民住房保障的多種實(shí)現(xiàn)形式

1、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)——繼續(xù)實(shí)行一戶一宅、分散居住

在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)戶維持分散居住，同時(shí)繼續(xù)落實(shí)“一戶一宅”、面積法定、標(biāo)準(zhǔn)合理的宅基地分配和使用制度。

2、二、三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)的非傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)——建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)

在人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)村配套設(shè)施較完善的地區(qū)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行相對集中的農(nóng)村新型社區(qū)，落實(shí)“一戶一宅”。創(chuàng)新農(nóng)村新型社區(qū)使用宅基地的不同途徑和方式，探索集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、統(tǒng)規(guī)分建等多種農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)模式。

3、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)——建設(shè)農(nóng)民住宅、公寓

在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)，探索按照城鎮(zhèn)規(guī)劃要求開發(fā)建設(shè)農(nóng)民公寓或農(nóng)民住宅小區(qū)等方式，農(nóng)民用原有宅基地和住房置換住宅或公寓，同時(shí)維持“一戶一宅”政策。

（二）逐步讓市場發(fā)掘宅基地價(jià)值：探索宅基地有償使用和有償退出機(jī)制

1、建立一定條件下的宅基地有償使用制度

初次分配的農(nóng)戶宅基地，實(shí)行規(guī)定面積內(nèi)無償取得，全面開展因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有使用宅基地的清理工作，分類分步探索由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的宅基地有償使用制度，根據(jù)宅基地不同的取得途徑，實(shí)行相應(yīng)的有償使用方式。

2、建立宅基地有償退出和內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制

第一，建立宅基地自愿有償退出機(jī)制。允許土地變更調(diào)查成果中為建設(shè)用地圖斑或已確權(quán)登記的宅基地有償退出。具體來說，有以下幾項(xiàng)工作。一是明確退出范圍。農(nóng)民空閑宅基地，有意愿或已在異地居住或因避險(xiǎn)、生態(tài)綠化等原因搬遷的宅基地等建設(shè)用地，可以申請退出。二是規(guī)范退出程序。有意愿退出宅基地的向集體組織申請，經(jīng)鎮(zhèn)政府同意，縣國土資源局確認(rèn)地塊圖斑后方可退出。三是探索多元保障。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，引導(dǎo)農(nóng)民按照規(guī)劃入住農(nóng)村新型社區(qū)、農(nóng)民公寓或農(nóng)民住宅小區(qū)。

第二，建立宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制。探索建立農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，農(nóng)民宅基地可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t，以轉(zhuǎn)讓、出租等方式在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，受讓、承租人應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地申請條件的成員。

3、創(chuàng)新退出宅基地的統(tǒng)籌利用方式

退出的宅基地可以原地使用，也可以復(fù)墾整治在縣域內(nèi)調(diào)整使用。復(fù)墾整治指標(biāo)調(diào)整使用的，按照“封閉運(yùn)行、部分先用、及時(shí)復(fù)墾”為原則，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)，需要征收為國家所有的，按程序依法報(bào)批。

4、探索農(nóng)民和集體對宅基地權(quán)利的多種實(shí)現(xiàn)形式

配合農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，探索宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式和途徑，通過集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)保、多戶聯(lián)保的形式，落實(shí)宅基地權(quán)益，保障抵押權(quán)人的合法權(quán)益。完善集體對宅基地所有權(quán)權(quán)能及實(shí)現(xiàn)形式。

（三）宅基地確權(quán)頒證為試點(diǎn)重要亮點(diǎn)：全國第一張宅基地使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)證在瀘縣頒發(fā)

2015年，瀘縣成立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中心，整合了住建、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門相關(guān)機(jī)構(gòu)、職能和人員，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中心已經(jīng)正式運(yùn)行。全國第一張農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書在瀘縣率先頒發(fā)新證。這是我國保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要里程碑，也是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的重要技術(shù)支撐。

（四）政府主導(dǎo)創(chuàng)新宅基地管理方式：建立健全節(jié)約集約使用宅基地的管理制度

1、在“多規(guī)合一”統(tǒng)領(lǐng)下強(qiáng)化農(nóng)村宅基地總規(guī)?？刂?/p>

瀘縣是省級“多規(guī)合一”規(guī)劃試點(diǎn)縣，探索在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃“多規(guī)合一”的統(tǒng)領(lǐng)下，有序編制村級土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，對農(nóng)村宅基地利用總規(guī)模進(jìn)行控制，使人均建設(shè)用地指標(biāo)動(dòng)態(tài)符合有關(guān)規(guī)定。

2、農(nóng)村宅基地審批管理權(quán)限由縣一級下放到鎮(zhèn)級和村級

按現(xiàn)行政策，農(nóng)民宅基地審批需經(jīng)過村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國土局、縣政府層層審核批準(zhǔn)，瀘縣將通過改革試點(diǎn)下放此項(xiàng)管理權(quán)限。農(nóng)民建房申請使用存量宅基地的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配，報(bào)鎮(zhèn)政府審批；使用新增建設(shè)用地的，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核同意后報(bào)縣政府審批，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)年終一次性在省級指標(biāo)中核銷?？h政府通過建立審批報(bào)備等制度，強(qiáng)化對鎮(zhèn)、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督。

3、提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的作用

瀘縣將充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織作用，來提升宅基地管理能力，包括建立農(nóng)民集體對宅基地取得、使用、退出以及抵押擔(dān)保等的審核和管理制度；嚴(yán)格執(zhí)行宅基地批前公示、退出公示、收益分配公示制度，形成社會監(jiān)督的強(qiáng)大合力；制定因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地依法處置和宅基地有償使用制度的銜接辦法。

三、瀘縣改革試點(diǎn)遇到的主要問題

（一）農(nóng)村宅基地違法現(xiàn)象突出，清理整治工作難度大

主要情形包括以下幾種：未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地，造成非法占地和一戶多基現(xiàn)象；非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易（在城鎮(zhèn)、郊區(qū)尤其突出）；超面積占地等。由于多方面的原因，農(nóng)村土地監(jiān)察執(zhí)法一直比較薄弱，違法占地清理工作難度極大。

（二）宅基地整理開發(fā)資金缺口大，社會資本參與模式還不成熟

推進(jìn)農(nóng)民集中居住，既需要建造新的農(nóng)民住宅或小區(qū)、配套相應(yīng)的市政管網(wǎng)、發(fā)放換房補(bǔ)助，同時(shí)還要將他們的宅基地進(jìn)行復(fù)墾整治，資金需求量巨大，僅靠政府財(cái)政資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如何引導(dǎo)鼓勵(lì)社會資本參與農(nóng)村宅基地整理開發(fā)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制是當(dāng)前擺在瀘縣宅基地制度改革推進(jìn)工作面前的重要難題。

（三）騰出宅基地統(tǒng)籌利用層級過低，市場價(jià)值無法充分顯現(xiàn)

瀘縣推進(jìn)有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住，通過節(jié)約集約使用宅基地或其他農(nóng)村建設(shè)用地，騰出集體建設(shè)用地指標(biāo)在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。瀘縣相關(guān)人員認(rèn)為，縣級統(tǒng)籌使用層次過低，縣級土地市場不發(fā)達(dá)，土地價(jià)值無法充分體現(xiàn)，應(yīng)探索在省級統(tǒng)籌、由省內(nèi)其他地區(qū)交易獲得集體建設(shè)用地指標(biāo)，既解決這些地區(qū)用地困難，也解決瀘縣宅基地整理開發(fā)的資金壓力。

（四）農(nóng)民住房抵押擔(dān)保等改革內(nèi)容缺乏配套政策，實(shí)際中難以操作

盡管按照我國法律，農(nóng)民對宅基地上的房屋享有完整產(chǎn)權(quán)，也可以將其抵押擔(dān)保，但由于住房與宅基地的不可分割性，農(nóng)民住房作為抵押物的可行性就低了很多。一個(gè)好的抵押物要求具備很多條件，其中最重要的就是流動(dòng)性和變現(xiàn)性，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，地上住房的流動(dòng)性和變現(xiàn)性隨之受到很大局限，在市場上很難流動(dòng)和變現(xiàn)導(dǎo)致農(nóng)民住房的抵押擔(dān)保功能實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)。

四、思考及建議

（一）農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)村其他各項(xiàng)改革之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性要匹配好

十八屆三中全會《決定》明確提出深化改革要注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體性和農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)性，農(nóng)村宅基地制度改革更是涉及農(nóng)村改革中很多方面的內(nèi)容，這些改革內(nèi)容之間具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。就目前瀘縣改革推進(jìn)情況和改革方案設(shè)想來看，把農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地使用方式改革緊密結(jié)合、以宅基地制度改革來撬動(dòng)另外兩項(xiàng)制度創(chuàng)新的改革思路，正是印證和詮釋了這一內(nèi)在邏輯，非常值得其他地區(qū)參考借鑒。瀘縣的農(nóng)村宅基地制度改革是否能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)、取得改革效益，在很大程度上就取決于農(nóng)村宅基地制度改革與其他各項(xiàng)改革措施之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性。

（二）農(nóng)村宅基地制度改革分類推進(jìn)的節(jié)奏要把握好

區(qū)分情況、分類推進(jìn)改革是我國當(dāng)前推進(jìn)改革工作的重要原則之一，對農(nóng)村土地改革來說更要重視這一原則。我國農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊、農(nóng)業(yè)人口數(shù)量眾多、各地情況千差萬別、改革進(jìn)展參差不齊，分類推進(jìn)改革非常必要也是必經(jīng)之路。此次在國土資源部的部署下，瀘縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)也采用了這一原則，在縣域范圍內(nèi)也不搞“一刀切”，而是在區(qū)分農(nóng)村實(shí)際情況的基礎(chǔ)上制定不同的改革內(nèi)容。比起有的地區(qū)整體推進(jìn)農(nóng)民集中居住的改革方式，瀘縣的分類推進(jìn)方式更為科學(xué)，也更有利于把握改革節(jié)奏。

（三）農(nóng)村宅基地制度改革的長遠(yuǎn)效益、短期效果和改革風(fēng)險(xiǎn)要兼顧好

土地問題不僅僅是單純的土地問題，農(nóng)村宅基地問題也絕不僅僅是農(nóng)民住房保障問題，農(nóng)村宅基地制度改革會導(dǎo)致農(nóng)民的衣食住行都要發(fā)生變化，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生變革，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)也要隨之進(jìn)行重大調(diào)整。因此這項(xiàng)改革試點(diǎn)也可能引發(fā)一些值得重視的連帶效應(yīng)和改革風(fēng)險(xiǎn)，比如農(nóng)村集體發(fā)展空間更加受限、農(nóng)民可能難以適應(yīng)變革后的生產(chǎn)生活方式、糧食安全面臨潛在威脅等。

（四）把充實(shí)農(nóng)民宅基地權(quán)利權(quán)能作為改革手段

如上所述，瀘縣的農(nóng)村宅基地制度改革有不少好的探索和經(jīng)驗(yàn)，但筆者對其中將退出宅基地作為主要改革手段存在質(zhì)疑。本文建議以“三權(quán)分置”的思路改造和充實(shí)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。同承包地一樣，宅基地的所有權(quán)歸集體所有；農(nóng)民的宅基地是基于其集體成員的身份分配獲得，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民所有，類似于耕地的承包權(quán)，本文將之稱為“分配權(quán)”，這個(gè)權(quán)利不能自由轉(zhuǎn)讓，只能轉(zhuǎn)讓給同一集體組織的成員；而與耕地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)分離出來類似，宅基地“分配權(quán)”分離出來“建筑居住權(quán)”，這個(gè)權(quán)利單獨(dú)或與建于宅基地上的住房構(gòu)成一個(gè)完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民可以自由處置，用于抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的也是這個(gè)權(quán)利，而不影響農(nóng)民的集體身份。分離后的宅基地權(quán)利可以更好地契合城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民“人地分離”的事實(shí)，通過權(quán)利分離，宅基地的部分權(quán)利可以流向其他主體，宅基地利用效率將大大提高，農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利才能真正充實(shí)。賦予農(nóng)民充分的宅基地權(quán)利權(quán)能是推進(jìn)下一步宅基地制度改革的基礎(chǔ)，這是我們解決“三農(nóng)”問題的應(yīng)有之義，也是社會公平正義所在。

（郭冠男，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）