人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)制度研究

袁達(dá)毅

要進(jìn)一步開(kāi)好各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，使各級(jí)人民代表大會(huì)更好地行使法定職權(quán)，全面推進(jìn)人民代表大會(huì)會(huì)議的法律化和制度化，就需要從實(shí)際出發(fā)，調(diào)整國(guó)家立法思路，在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定全國(guó)統(tǒng)一的法律規(guī)范，完善會(huì)議主席團(tuán)組織制度和活動(dòng)程序，依法規(guī)范和改進(jìn)會(huì)議主席團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作狀況。

各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，是各級(jí)人民代表大會(huì)行使法定職權(quán)的組織和制度平臺(tái)。會(huì)議主席團(tuán)，是人民代表大會(huì)會(huì)議的主持機(jī)構(gòu)和會(huì)議期間重要事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，在會(huì)議期間發(fā)揮著重要作用。主席團(tuán)的制度建設(shè)直接關(guān)系到主席團(tuán)的組建和運(yùn)作情況，進(jìn)而關(guān)系到人民代表大會(huì)會(huì)議能否順利進(jìn)行，能否達(dá)到預(yù)期效果。本文以北京市海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議為例，對(duì)主席團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)、組織制度、職權(quán)和運(yùn)作情況進(jìn)行描述和分析，提出加強(qiáng)主席團(tuán)制度建設(shè)的一些設(shè)想。

一、主席團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)作情況

（一）大會(huì)主席團(tuán)的產(chǎn)生

根據(jù)地方組織法規(guī)定，主席團(tuán)由人民代表大會(huì)預(yù)備會(huì)議產(chǎn)生?！逗５韰^(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，主席團(tuán)建議名單，由區(qū)人大常委會(huì)在會(huì)議籌備過(guò)程中提出，并在區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前通知代表，由各代表團(tuán)組織代表進(jìn)行討論。區(qū)人大常委會(huì)或授權(quán)常委會(huì)主任會(huì)議根據(jù)各代表團(tuán)的意見(jiàn)，決定對(duì)建議名單是否作出調(diào)整。2008年1月13日，召開(kāi)區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議預(yù)備會(huì)議，區(qū)人大常委會(huì)在會(huì)議上正式提出建議名單，代表以舉手表決的方式通過(guò)了主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)名單。

（二）主席團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)作情況

主席團(tuán)產(chǎn)生后，由第一次主席團(tuán)會(huì)議推選主席團(tuán)常務(wù)主席和大會(huì)主持主席，分別主持主席團(tuán)會(huì)議和大會(huì)（全體會(huì)議）。從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的情況看，主席團(tuán)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)如下：

1.主席團(tuán)會(huì)議。主席團(tuán)會(huì)議由全體主席團(tuán)成員組成，是主席團(tuán)成員集體行使職權(quán)的組織形式和制度平臺(tái)。大會(huì)期間的重要事務(wù)，須由主席團(tuán)會(huì)議討論決定或者通過(guò)。在主席團(tuán)討論和決定事項(xiàng)時(shí)，所有成員的發(fā)言權(quán)和表決權(quán)平等。海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)產(chǎn)生后，先后舉行了4次會(huì)議。

2.主席團(tuán)常務(wù)主席（會(huì)議）。常務(wù)主席由區(qū)委書(shū)記、區(qū)人大常委會(huì)主任和副主任擔(dān)任。主席團(tuán)常務(wù)主席分別主持主席團(tuán)會(huì)議。此外，主席團(tuán)常務(wù)主席還有其他方面的職權(quán)，根據(jù)《海淀區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，其他職權(quán)有3項(xiàng)：（1）根據(jù)主席團(tuán)的授權(quán)“對(duì)會(huì)議日程安排作適當(dāng)調(diào)整”。（2）“可以對(duì)屬于主席團(tuán)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)向主席團(tuán)提出建議?！保?）“可以召集代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議，就審議議案和有關(guān)報(bào)告中提出的重大問(wèn)題聽(tīng)取各代表團(tuán)的意見(jiàn)，并向主席團(tuán)報(bào)告討論情況和意見(jiàn)?！盵1]

3.大會(huì)執(zhí)行主席和執(zhí)行主席主持人。大會(huì)（全體會(huì)議）由主席團(tuán)成員分組輪流主持。所有主席團(tuán)成員都要分別擔(dān)任大會(huì)執(zhí)行主席。大會(huì)執(zhí)行主席分組名單由第一次主席團(tuán)會(huì)議通過(guò)。海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議大會(huì)（全體會(huì)議）執(zhí)行主席分為3個(gè)組，第一組和第二組各14人，第三組15人。

此外，第一次主席團(tuán)會(huì)議還通過(guò)執(zhí)行主席各組主持人名單。從實(shí)際運(yùn)作情況看，大會(huì)的具體主持工作由各組執(zhí)行主席主持人負(fù)責(zé)。

各組大會(huì)執(zhí)行主席地位平等，輪流主持會(huì)議。大會(huì)主席臺(tái)座位分為3排，主持會(huì)議的執(zhí)行主席組座前排，從第一組開(kāi)始，依次輪流，即第一組主持會(huì)議時(shí)座前排，第二組和第三組依次座主席臺(tái)第二排和第三排，第二組主持會(huì)議時(shí)座前排，第三組座第二排，第一組座第三排，以此類推。

（三）主席團(tuán)的職權(quán)

從制度規(guī)定和實(shí)際運(yùn)作看，會(huì)議主席團(tuán)的職權(quán)和職責(zé)很多。概括起來(lái)主要有以下幾項(xiàng)：

1.主持權(quán)，即控制會(huì)議過(guò)程和處理會(huì)議事項(xiàng)的權(quán)利。主席團(tuán)的主持權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）宣布會(huì)議開(kāi)幕和會(huì)議開(kāi)始。（2）報(bào)告會(huì)議應(yīng)到人數(shù)、實(shí)到人數(shù)，說(shuō)明會(huì)議符合法定人數(shù)。（3）請(qǐng)大會(huì)發(fā)言人發(fā)言。（4）告知和控制發(fā)言人的發(fā)言時(shí)間。（5）主持通過(guò)總監(jiān)票人、副總監(jiān)票人和監(jiān)票人名單。（6）主持投票選舉或者罷免表決。（7）請(qǐng)總監(jiān)票人宣布計(jì)票結(jié)果。（8）宣布選舉結(jié)果。（9）主持表決議案和決議。（10）宣布會(huì)議結(jié)束和大會(huì)閉幕。

2.決定權(quán)，即決定會(huì)議重要事項(xiàng)的權(quán)利。會(huì)議期間，由主席團(tuán)通過(guò)或作出決定的事項(xiàng)主要有：（1）通過(guò)會(huì)議日程。（2）通過(guò)大會(huì)執(zhí)行主席分組名單。（3）通過(guò)大會(huì)各組執(zhí)行主席主持人名單。（4）決定代表提交議案的截止時(shí)間。（5）決定大會(huì)發(fā)言報(bào)名的截止時(shí)間。（6）決定大會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)人選。（7）決定議案和質(zhì)詢案的處理程序和處理方式。（8）決定提請(qǐng)大會(huì)審議和表決的各種議案與決議。（9）決定是否接受區(qū)委和政黨、團(tuán)體聯(lián)名推薦的各項(xiàng)候選人建議。（10）決定代表10人以上聯(lián)名提名各項(xiàng)候選人的截止時(shí)間。（11）決定代表聯(lián)名提名候選人名單第一次匯總時(shí)間。（12）決定代表10人以上聯(lián)名提名各項(xiàng)候選人的匯總情況是否交由代表討論協(xié)商。（13）決定提交大會(huì)通過(guò)的總監(jiān)票人、副總監(jiān)票人和監(jiān)票人名單。（14）決定向代表公布依法確定的各項(xiàng)正式候選人名單。（15）決定是否預(yù)選及預(yù)選方式。（16）決定各項(xiàng)選舉的投票方式。（17）審查確認(rèn)選舉結(jié)果是否有效。（18）決定是否進(jìn)行二次選舉。（19）決定各種議案和決議的表決方式。（20）會(huì)議期間決定是否許可對(duì)代表的逮捕或刑事審判，以及采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施。等等。

3.提請(qǐng)權(quán)，即提請(qǐng)會(huì)議審議和表決（包括選舉與通過(guò)）重要事項(xiàng)的權(quán)利。在人民代表大會(huì)會(huì)議期間，由主席團(tuán)提請(qǐng)會(huì)議審議和表決的事項(xiàng)有：（1）提請(qǐng)會(huì)議選舉人大常委會(huì)組成人員。（2）提請(qǐng)選舉政府正副職領(lǐng)導(dǎo)人員、人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)。（3）提請(qǐng)表決各專門(mén)委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選。（4）提請(qǐng)表決主席團(tuán)或者1/10以上代表關(guān)于組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的提議。（5）提請(qǐng)表決特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)主任委員、副主任委員和委員名單。（6）提請(qǐng)表決人大常委會(huì)和“一府兩院”的工作報(bào)告，以及財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的決議案。（7）提請(qǐng)審議主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門(mén)委員會(huì)和本級(jí)人民政府提出的議案，以及代表10人聯(lián)名并決定列入大會(huì)議程的議案。（8）提請(qǐng)表決主席團(tuán)交給專門(mén)委員會(huì)審議的議案的審議報(bào)告。（8）提請(qǐng)大會(huì)表決對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)的罷免案。

4.提名權(quán)，即提出國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員和領(lǐng)導(dǎo)人員人選的權(quán)利。主席團(tuán)可以依法行使的提名權(quán)有：（1）提出本級(jí)人大常委會(huì)組成人員候選人名單。（2）提出政府正副職領(lǐng)導(dǎo)人員、人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)候選人名單。（3）提出各專門(mén)委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選。（4）提出特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)主任委員、副主任委員和委員名單。

5.提出議案權(quán)，即向會(huì)議提出議案的權(quán)利。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，主席團(tuán)可以提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。具體地說(shuō)，可以提出以下幾個(gè)方面的議案：（1）可以就社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化中的重要事項(xiàng)提出議案。（2）可以提出對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)的罷免案。（3）提出組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)的議案。

6.其他職權(quán)。主席團(tuán)其他方面的職責(zé)主要有：（1）將依法提出的代表候選人名單及代表候選人的基本情況印發(fā)全體代表。（2）向代表通報(bào)接受推薦的代表候選人提供不實(shí)信息的情況。（3）向會(huì)議印發(fā)被提出罷免的人員在主席團(tuán)會(huì)議上提出的申辯意見(jiàn)或者書(shū)面提出的申辯意見(jiàn)。（4）必要時(shí)，將受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告印發(fā)會(huì)議。（5）將質(zhì)詢案的書(shū)面答復(fù)印發(fā)會(huì)議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的代表。（6）同意提案人撤回議案的要求。（7）選舉或推選主席團(tuán)常務(wù)主席。

在上述各種職權(quán)中，除提名權(quán)和提出議案權(quán)外，其他各項(xiàng)職權(quán)都是主席團(tuán)專門(mén)行使的職權(quán)，即其他機(jī)構(gòu)不得享有和行使。

二、對(duì)會(huì)議主席團(tuán)制度和實(shí)際運(yùn)作的分析

從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議過(guò)程看，會(huì)議能夠按時(shí)順利完成各項(xiàng)議程，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，與會(huì)議主席團(tuán)卓有成效的工作和充分而有效地履行職責(zé)是密不可分的。同時(shí)，從會(huì)議主席團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作情況看，會(huì)議主席團(tuán)制度建設(shè)也還存在著一些問(wèn)題。

（一）會(huì)議主席團(tuán)的產(chǎn)生離法律要求還有一定距離，但符合當(dāng)前的實(shí)際狀況

地方組織法規(guī)定，會(huì)議主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)由預(yù)備會(huì)議選舉產(chǎn)生。但對(duì)如何選舉會(huì)議主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)，包括候選人名單如何提出，投票選舉如何進(jìn)行等，法律沒(méi)有規(guī)定，地方性法規(guī)也沒(méi)有作出相應(yīng)規(guī)定，而這又是預(yù)備會(huì)議需要解決的制度供給問(wèn)題。在國(guó)家法律和地方性法規(guī)都沒(méi)有提供制度供給的情況下，海淀區(qū)只能自己解決這個(gè)問(wèn)題。因此，《海淀區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》對(duì)這個(gè)問(wèn)題作了規(guī)定，這就是在區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行前，海淀區(qū)人大常委會(huì)“提出主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)建議名單，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（規(guī)劃）、財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)建議名單和議案審查委員會(huì)建議名單”。

從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議預(yù)備會(huì)議的情況看，實(shí)際運(yùn)作與制度規(guī)定存在著較大差距。區(qū)人大常委會(huì)等額提出的“建議名單”，在預(yù)備會(huì)議上以舉手表決的方式獲得通過(guò)?！斑x舉”和“通過(guò)”是人大行使任免權(quán)的兩種方式。前者意味著代表享有提名權(quán)和選擇權(quán)，過(guò)程具有競(jìng)爭(zhēng)性；后者意味著代表只有表決權(quán)或選擇權(quán)，即在同意、不同意和棄權(quán)三者之間作出選擇，過(guò)程不具有競(jìng)爭(zhēng)性。顯然，將“選舉”改為“通過(guò)”，已經(jīng)偏離了地方組織法的立法本意。

但如果采用“選舉”方式產(chǎn)生會(huì)議主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)，制度供給又明顯不足，選舉主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)的相關(guān)制度還沒(méi)有建立起來(lái)，例如，如何提名候選人？是差額選舉還是等額選舉？選舉是采用投票方式進(jìn)行還是采用舉手方式進(jìn)行？如果采用投票方式進(jìn)行，如何推選監(jiān)票人？是簡(jiǎn)單多數(shù)當(dāng)選還是過(guò)半數(shù)當(dāng)選？等等，在現(xiàn)行制度規(guī)范中，還找不到相關(guān)規(guī)定。

從目前情況看，由預(yù)備會(huì)議通過(guò)主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)名單更為合適。在預(yù)備會(huì)議前，人大常委會(huì)就已經(jīng)把建議名單在會(huì)前召集人會(huì)議上發(fā)給召集人，就主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)的人選征求代表意見(jiàn)，而且征求意見(jiàn)工作啟動(dòng)較早，代表有足夠時(shí)間表達(dá)反映的意見(jiàn)。通過(guò)征求意見(jiàn)，基本上能夠形成共識(shí)。因此，在征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由預(yù)備會(huì)議通過(guò)是可行的。此外，在征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由預(yù)備會(huì)議通過(guò)主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)名單，不需延長(zhǎng)預(yù)備會(huì)議時(shí)間和人民代表大會(huì)會(huì)議會(huì)期，也便于會(huì)議議程安排，可以保證會(huì)議的順利進(jìn)行和節(jié)省會(huì)議成本。

（二）主席團(tuán)人員的構(gòu)成具有廣泛性和代表性，但人數(shù)確定具有隨意性

海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)組成人員43人，約占海淀區(qū)代表總數(shù)的1/10。其中，共產(chǎn)黨員32人，占74.4%；共青團(tuán)員1人，占2.3%；民主黨派8人（即民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工黨、致公黨、九三學(xué)社和臺(tái)盟各1人），占18.6%；無(wú)黨派人士2人，占4.7%?？梢哉f(shuō)，主席團(tuán)成員都是來(lái)自各方面的代表人物，具有廣泛的代表性。

然而，會(huì)議主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)由多少人組成，按什么樣的原則確定會(huì)議主席團(tuán)人數(shù)，法律沒(méi)有規(guī)定。因此，目前各級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)成員的人數(shù)，都由各級(jí)人民代表大會(huì)自己確定。這樣，就出現(xiàn)了以下情況，在同級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議中，會(huì)議主席團(tuán)人數(shù)及其占代表人數(shù)的比例不同；在同一地方不同屆次的人民代表大會(huì)會(huì)議中，會(huì)議主席團(tuán)人數(shù)也不相同；在同一屆次不同會(huì)次的人民代表大會(huì)會(huì)議中，主席團(tuán)人數(shù)也不相同。海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)總共召開(kāi)了6次會(huì)議，各次會(huì)議的主席團(tuán)人數(shù)為：第一次會(huì)議、第三次會(huì)議和第四次會(huì)議為43人，第二次會(huì)議和第五次會(huì)議為41人，第六次會(huì)議為42人。這說(shuō)明，在確定會(huì)議主席團(tuán)人數(shù)方面，還有一定的隨意性。

（三）召集和主持主席團(tuán)第一次會(huì)議的制度存在缺陷，實(shí)際運(yùn)作進(jìn)行了有效彌補(bǔ)

縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)會(huì)議的主持問(wèn)題，法律也沒(méi)有作出統(tǒng)一規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)制定的議事規(guī)則中必須解決這個(gè)問(wèn)題。根據(jù)《海淀區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，主席團(tuán)會(huì)議由主席團(tuán)常務(wù)主席召集和主持，“主席團(tuán)第一次會(huì)議由區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任召集”“主席團(tuán)第一次會(huì)議從主席團(tuán)成員中推選主席團(tuán)常務(wù)主席若干人，召集并主持以后的主席團(tuán)各次會(huì)議”。從前述規(guī)定中可以看出，對(duì)于第一次主席團(tuán)會(huì)議的規(guī)定，存在著明顯的制度缺陷，這就是只規(guī)定了由海淀區(qū)人大常委會(huì)主任分別召集主席團(tuán)第一次會(huì)議，而沒(méi)有明確規(guī)定其主持會(huì)議，制度規(guī)定與實(shí)際需求存在一定差距。但是，從實(shí)際情況看，區(qū)人大常委會(huì)主任不但是會(huì)議的召集人，而且是會(huì)議的主持人，實(shí)際運(yùn)作彌補(bǔ)了制度上的缺陷。

此外，對(duì)于每屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的第一次主席團(tuán)會(huì)議的召集和主持問(wèn)題，從現(xiàn)行制度安排看，在召集和主持完每屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議預(yù)備會(huì)議后，上屆人大常委會(huì)的任期應(yīng)當(dāng)結(jié)束。因?yàn)榇髸?huì)主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)已經(jīng)選舉產(chǎn)生，在預(yù)備會(huì)議上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了權(quán)力交接。但是，主席團(tuán)人員眾多且地位平等，主席團(tuán)第一次會(huì)議又應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)召集呢？由上屆人大常委會(huì)主任召集？這顯然是一種不合適的安排，因?yàn)樵陬A(yù)備會(huì)議上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了權(quán)力交接。由本屆人大常委會(huì)主任召集？是一種不切實(shí)際的安排，因?yàn)楸緦萌舜蟪Ｎ瘯?huì)主任還沒(méi)有選舉產(chǎn)生。但是，在人民代表大會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中，這是一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，海淀區(qū)人民代表大會(huì)很好地解決了這個(gè)問(wèn)題。根據(jù)《海淀區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，“每屆區(qū)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的主席團(tuán)第一次會(huì)議，由大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)召集。”這是一個(gè)符合實(shí)際的制度安排。大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)由預(yù)備會(huì)議選舉產(chǎn)生，是主席團(tuán)成員，由大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)召集每屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的第一次主席團(tuán)會(huì)議，從程序上很好地解決了權(quán)力交接后會(huì)議召集機(jī)制的銜接問(wèn)題。但是，海淀區(qū)的這一規(guī)定也存在著缺陷，這就是沒(méi)有明確規(guī)定會(huì)議由誰(shuí)來(lái)主持。

（四）主席團(tuán)職權(quán)的法律規(guī)定過(guò)于分散

前述會(huì)議主席團(tuán)的職權(quán)主要有主持權(quán)、決定權(quán)、提請(qǐng)權(quán)、提名權(quán)和提出議案權(quán)等，由于法律對(duì)這些職權(quán)的規(guī)定比較原則，因此，還需要通過(guò)其他形式的制度規(guī)范進(jìn)一步具體化。因此，關(guān)于這些職權(quán)的制度規(guī)定，就散見(jiàn)于國(guó)家法律、地方性法規(guī)和其他形式的制度規(guī)范之中。如果要弄清楚各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)的職權(quán)，需要閱讀和研究多部法律、地方性法規(guī)和其他形式的制度規(guī)范。這不便于人大代表了解、掌握和使用，特別是不利于基層人大代表了解、掌握和使用，因而不利于代表在會(huì)議期間對(duì)會(huì)議主席團(tuán)工作的了解和監(jiān)督。

（五）主席團(tuán)組成人員的回避問(wèn)題缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)定

從實(shí)際情況看，會(huì)議主席團(tuán)既是會(huì)議的主持機(jī)構(gòu)，也是會(huì)議的決策機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在會(huì)議中起著重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。“一府兩院”的主要領(lǐng)導(dǎo)人員是人大的監(jiān)督對(duì)象，在主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)的選舉中應(yīng)當(dāng)回避，既不應(yīng)當(dāng)參加主席團(tuán)，也不應(yīng)當(dāng)擔(dān)任秘書(shū)長(zhǎng)。否則，有違自然正義原則，就會(huì)出現(xiàn)候選人參與主持選舉自己的選舉，被監(jiān)督者參與主持監(jiān)督自己的會(huì)議，參與決定如何對(duì)自己進(jìn)行監(jiān)督等會(huì)議事項(xiàng)。這樣，在決定選舉事項(xiàng)和選舉過(guò)程中，部分主席團(tuán)成員和部分人大代表在表達(dá)意愿時(shí)可能存在顧慮，在討論和決定監(jiān)督事項(xiàng)時(shí)，也會(huì)存在著同樣的情況，監(jiān)督效果就會(huì)受到影響。

對(duì)于會(huì)議主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)的選舉，法律法規(guī)對(duì)“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)人員的回避問(wèn)題沒(méi)有作出明確規(guī)定，因此，各地在實(shí)踐中做法不大相同，即使是同一地方不同屆次的人民代表大會(huì)會(huì)議，由于地方主要領(lǐng)導(dǎo)人員的看法不同，做法也不盡相同。從海淀區(qū)第十四人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的情況看，主席團(tuán)成員中沒(méi)有區(qū)長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)，“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)人員事實(shí)上已經(jīng)回避。但是，從海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議以來(lái)的情況看，海淀區(qū)人民代表大會(huì)還沒(méi)有把回避作為一種制度自覺(jué)堅(jiān)持。在海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)召開(kāi)的6次會(huì)議中，第二次至第六次會(huì)議的主席團(tuán)成員中沒(méi)有“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)人員，第一次會(huì)議的主席團(tuán)成員中，在任區(qū)長(zhǎng)名列其中，并且被第一次主席團(tuán)會(huì)議推選為主席團(tuán)常務(wù)主席，而在任區(qū)長(zhǎng)又是新一屆區(qū)長(zhǎng)候選人。2011年年底召開(kāi)的海淀區(qū)第十五屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的主席團(tuán)成員中，代區(qū)長(zhǎng)又名列其中，并被第一次主席團(tuán)會(huì)議推選為主席團(tuán)常務(wù)主席，而代理區(qū)長(zhǎng)是新一屆區(qū)長(zhǎng)候選人。事隔5年，又回到了原來(lái)的做法。

對(duì)于這種情況，有的代表在預(yù)備會(huì)議上發(fā)表了自己的意見(jiàn)，要求區(qū)長(zhǎng)回避，不能作為主席團(tuán)成員。但在預(yù)備會(huì)議的一攬子表決中，仍然獲得通過(guò)。在第一次主席團(tuán)會(huì)議上，也很順利地被推選為常務(wù)主席。有關(guān)部門(mén)向代表所作的解釋是，區(qū)長(zhǎng)是區(qū)委常委、副書(shū)記，不是作為區(qū)長(zhǎng)進(jìn)入主席團(tuán)，而是作為區(qū)委常委身份進(jìn)入主席團(tuán)。這樣的解釋從道理上能夠講通，代表也無(wú)話可說(shuō)，也不能再繼續(xù)往下說(shuō)，因?yàn)檫@涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。但是，另一個(gè)事實(shí)是，雖然以常委身份進(jìn)入主席團(tuán)，但畢竟還是區(qū)長(zhǎng)，又是新一屆區(qū)長(zhǎng)的候選人，回避問(wèn)題依然存在。因此，區(qū)長(zhǎng)無(wú)論以什么身份進(jìn)入主席團(tuán)都是不合適的，否則，選舉和監(jiān)督就會(huì)受到影響。

主席團(tuán)的回避問(wèn)題，追根究底是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織制度問(wèn)題，在憲法和地方組織法中，沒(méi)有明確規(guī)定“一府兩院”組成人員不得擔(dān)任人大代表職務(wù)，沒(méi)有從源頭上解決好“一府兩院”組成人員的回避問(wèn)題?！耙桓畠稍骸苯M成人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)人員，是縣級(jí)以上各該級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象，這些人擔(dān)任人大代表職務(wù)，監(jiān)督者和被監(jiān)督者兩種身份集于一身，不利于進(jìn)行民主監(jiān)督。一方面作為代表的自己監(jiān)督作為區(qū)長(zhǎng)的自己，這樣的監(jiān)督不會(huì)有任何效果；另一方面作為區(qū)長(zhǎng)還會(huì)在一定程度上影響其他代表的監(jiān)督活動(dòng)?？梢?jiàn)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度的這種弊端是顯而易見(jiàn)的。如果從國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織制度上解決了這個(gè)問(wèn)題，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員回避問(wèn)題也就解決了。

那么，在現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度下，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員能否實(shí)現(xiàn)回避呢？海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)的情況給予了我們肯定的回答。在海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)舉行的6次會(huì)議中，除第一次會(huì)議外，其余5次均沒(méi)有“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)入主席團(tuán)，而且5次會(huì)議都順利地按照會(huì)議議程和會(huì)議日程進(jìn)行，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。因此，從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織體制不變的情況下，“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員回避也是能夠做到的。

（六）會(huì)議主席團(tuán)常務(wù)主席和執(zhí)行主席的法律地位不夠明確

在縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)的實(shí)際運(yùn)作中，由主席團(tuán)會(huì)議推選主席團(tuán)常務(wù)主席主持主席團(tuán)會(huì)議，推選執(zhí)行主席主持大會(huì)（全體會(huì)議）。但是，在憲法和地方組織法中，找不到縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)這一做法的法律依據(jù)。也就是說(shuō)，在憲法和地方組織法中，對(duì)主席團(tuán)常務(wù)主席和大會(huì)執(zhí)行主席的產(chǎn)生和職權(quán)沒(méi)有作出規(guī)定，主席團(tuán)常務(wù)主席和大會(huì)執(zhí)行主席的法律地位不明確。

縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)，因人民代表大會(huì)的層級(jí)、規(guī)模和屆次不同而有所不同，從縣級(jí)人民代表大會(huì)至全國(guó)人民代表大會(huì)，會(huì)議主席團(tuán)人數(shù)少則幾十人，多則上百人，全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)最多時(shí)達(dá)到270人。一個(gè)人數(shù)眾多的會(huì)議機(jī)構(gòu)，只有在自身的組織和運(yùn)行狀況良好的情況下，才能很好地主持人民代表大會(huì)會(huì)議。因此，主席團(tuán)本身的組織和運(yùn)行問(wèn)題就成了會(huì)議必須解決的問(wèn)題。目前的做法是，由主席團(tuán)會(huì)議推選主席團(tuán)常務(wù)主席若干人，輪流主持主席團(tuán)會(huì)議。

大會(huì)執(zhí)行主席的情況也是如此。會(huì)議主席團(tuán)主持大會(huì)，并不是每次大會(huì)由主席團(tuán)全體成員主持，而是分組輪流主持。海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)人數(shù)43人，分為3組，其中，兩個(gè)組的執(zhí)行主席為14人，一個(gè)組的執(zhí)行主席15人。由14～15人共同主持大會(huì)，同樣面臨著自身的組織和運(yùn)行問(wèn)題，需要有人召集和組織本組會(huì)議，討論和商定主持事項(xiàng)。海淀區(qū)的做法是，在第一次主席團(tuán)會(huì)議上通過(guò)大會(huì)執(zhí)行主席分組名單和大會(huì)各組執(zhí)行主席主持人名單，由主持人負(fù)責(zé)本組的召集和組織工作。

主席團(tuán)常務(wù)主席、大會(huì)執(zhí)行主席及各組執(zhí)行主席主持人如何產(chǎn)生，他們各自的職責(zé)是什么？這是一個(gè)需要從制度上解決的問(wèn)題。由于憲法和地方組織法找不到相應(yīng)規(guī)定，目前解決這個(gè)問(wèn)題的思路是，由縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)制定的適用于本級(jí)人民代表大會(huì)的制度進(jìn)行規(guī)定。

根據(jù)《海淀區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定：“主席團(tuán)第一次會(huì)議從主席團(tuán)成員中推選主席團(tuán)常務(wù)主席若干人，召集并主持以后的主席團(tuán)各次會(huì)議；推選主席團(tuán)成員若干人分別擔(dān)任每次大會(huì)全體會(huì)議的執(zhí)行主席。”“要求在大會(huì)全體會(huì)議上發(fā)言的代表，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備書(shū)面材料，在會(huì)前向大會(huì)秘書(shū)處報(bào)名，由大會(huì)執(zhí)行主席安排發(fā)言順序。在大會(huì)全體會(huì)議上臨時(shí)要求發(fā)言的，經(jīng)大會(huì)執(zhí)行主席許可，始得發(fā)言?！钡牵撟h事規(guī)則既不是法律也不是地方性法規(guī)，只能稱之為其他規(guī)范性文件。因此可以說(shuō)，海淀區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)常務(wù)主席和執(zhí)行主席的法律地位不明確。此外，在海淀區(qū)人民代表大會(huì)主席團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作中，由第一次主席團(tuán)會(huì)議通過(guò)了大會(huì)各組執(zhí)行主席主持人名單，也就是說(shuō)，在各組執(zhí)行主席中，設(shè)置了主持人職位，而在該議事規(guī)則中找不到執(zhí)行主席主持人的相關(guān)規(guī)定。

（七）主席團(tuán)會(huì)議出勤率不盡人意

會(huì)議主席團(tuán)是會(huì)議主持機(jī)構(gòu)，會(huì)議的很多事項(xiàng)，要在主席團(tuán)會(huì)議上討論和決定。按理說(shuō)，主席團(tuán)會(huì)議的出勤率應(yīng)以全勤為主，但是，實(shí)際情況是，主席團(tuán)會(huì)議的出勤率不盡人意，全勤情況非常少見(jiàn)。海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議總共召開(kāi)了4次主席團(tuán)會(huì)議。出勤率最高為88.3%，最低為72.1%，平均數(shù)為79.7%。在海淀區(qū)第十四屆人民代表大會(huì)舉行的6次會(huì)議中，平均出勤率是最低的。

三、結(jié)論和建議

通過(guò)對(duì)海淀第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)的描述和分析，在人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)制度建設(shè)和實(shí)際運(yùn)作方面，可以得出一些具有普遍意義的結(jié)論。此外，也可以清楚地看到，會(huì)議主席團(tuán)制度建設(shè)和實(shí)際運(yùn)作還有諸多值得改進(jìn)的地方。

（一）結(jié)論

1.國(guó)家和地方對(duì)人大會(huì)議主席團(tuán)制度供給明顯不足，沒(méi)有制定統(tǒng)一而完備的會(huì)議主席團(tuán)的組織和運(yùn)作制度，而現(xiàn)存制度中的有關(guān)規(guī)定，大都過(guò)于原則，漏洞較多且操作性不強(qiáng)，不能滿足實(shí)際的需要。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)只能自力更生，通過(guò)制定議事規(guī)則解決制度供給問(wèn)題，但大都或多或少地存在一定缺陷。

2.人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)組織和實(shí)際運(yùn)作中存在的問(wèn)題，都與制度供給不足密切相關(guān)，但制度供給不是導(dǎo)致問(wèn)題的唯一原因，代表兼職制、會(huì)議管理和成員素質(zhì)等，都有可能在一定程度上對(duì)會(huì)議主席團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作產(chǎn)生影響作用。

3.海淀區(qū)人民代表大會(huì)在國(guó)家和地方制度供給不足、自身制度不完善的情況下，在實(shí)際運(yùn)作中采取措施彌補(bǔ)了制度存在的缺陷，順利地完成了會(huì)議主席團(tuán)的組織工作，保證了會(huì)議主席團(tuán)在會(huì)議期間能夠充分行使職權(quán)，進(jìn)而保證了人民代表大會(huì)會(huì)議的順利進(jìn)行，完成了人民代表大會(huì)會(huì)議的各項(xiàng)議程，達(dá)到了會(huì)議的預(yù)期目標(biāo)。全國(guó)各地各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議情況基本如此，海淀區(qū)是這種情況的一個(gè)縮影。

4. 要進(jìn)一步開(kāi)好各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，使各級(jí)人民代表大會(huì)更好地行使法定職權(quán)，全面推進(jìn)人民代表大會(huì)會(huì)議的法律化和制度化，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，就需要從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)會(huì)議主席團(tuán)制度和實(shí)際運(yùn)作中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)會(huì)議主席團(tuán)制度建設(shè)，改進(jìn)會(huì)議主席團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作，更好地發(fā)揮會(huì)議主席團(tuán)的作用。

（二）幾點(diǎn)建議

1.調(diào)整立法思路。人大會(huì)議主席團(tuán)制度建設(shè)，是人民代表大會(huì)制度建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，也是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織制度建設(shè)的一個(gè)重要方面。當(dāng)前，在中央國(guó)家機(jī)關(guān)組織制度建設(shè)方面，除憲法外，還專門(mén)制定了全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則和國(guó)務(wù)院組織法。此外，還制定了適用于全國(guó)各級(jí)人民法院和人民檢察院的人民法院組織法和人民檢察院組織法。在地方國(guó)家機(jī)關(guān)組織制度建設(shè)方面，制定了地方組織法，但操作性不是很強(qiáng)，明顯不能滿足實(shí)際需要。為此，地方組織法授權(quán)省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)該法規(guī)定和實(shí)際情況，對(duì)執(zhí)行中的問(wèn)題作具體規(guī)定。這樣的制度建設(shè)思路存在的問(wèn)題是，地方各級(jí)人民代表大會(huì)制定的具體規(guī)定差距較大，組織運(yùn)行規(guī)范不統(tǒng)一。此外，隨著地方組織法的修改，地方各級(jí)人民代表大會(huì)制定的具體規(guī)定也要修改，增加了地方各級(jí)人民代表大會(huì)在制度建設(shè)上的負(fù)擔(dān)。

鑒于以上情況，建議全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)組織制度的立法思路：一是分別制定“中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法”和“中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民政府組織法”，分別規(guī)范地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的組織和運(yùn)行問(wèn)題。二是增強(qiáng)國(guó)家法律的可操作性，在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立法盡可能一步到位，避免中央和地方重復(fù)立法，保證地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織與運(yùn)行規(guī)范的統(tǒng)一性。在調(diào)整國(guó)家立法思路的基礎(chǔ)上，一攬子解決會(huì)議主席團(tuán)制度建設(shè)中存在的問(wèn)題。

在國(guó)家立法一時(shí)難以到位的情況下，修改地方組織法，把加強(qiáng)主席團(tuán)制度建設(shè)作為修改和完善地方組織法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，或者制定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)議事規(guī)則，在縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)議事規(guī)則中完善主席團(tuán)的制度規(guī)定。縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)可以從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)進(jìn)議事規(guī)則，完善會(huì)議主席團(tuán)的制度規(guī)定，為制定全國(guó)統(tǒng)一的制度規(guī)范積累經(jīng)驗(yàn)。

2.完善會(huì)議主席團(tuán)的制度規(guī)定。會(huì)議主席團(tuán)制度建設(shè)的主要任務(wù)是，解決制度供給不足問(wèn)題。因此，需要在現(xiàn)行制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定新的制度規(guī)定，把成熟的經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)進(jìn)法律法規(guī)和基層人民代表大會(huì)制定的制度規(guī)定。

（1）完善會(huì)議主席團(tuán)會(huì)議的召集和主持機(jī)制。在全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則和北京市人民代表大會(huì)議事規(guī)則中，增加“每屆第一次人民代表大會(huì)第一次主席團(tuán)會(huì)議由大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)召集和主持”的規(guī)定。

（2）完善會(huì)議主席團(tuán)職權(quán)的制度規(guī)定。無(wú)論采用哪種思路加強(qiáng)會(huì)議主席團(tuán)制度建設(shè)，都可以在法律法規(guī)或相關(guān)制度規(guī)定中增加一條，對(duì)下列內(nèi)容作出規(guī)定。

會(huì)議主席團(tuán)行使下列職權(quán)：①主持人民代表大會(huì)會(huì)議。②確定會(huì)議日程。③決定會(huì)議重要事項(xiàng)。④提出人大常委會(huì)組成人員、人民政府、人民法院和人民檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)人員候選人名單，各專門(mén)委員會(huì)組成人員名單。⑤主持人大常委會(huì)組成人員，人民政府、人民法院和人民檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)人員選舉。⑥提出議案和罷免案。⑦提請(qǐng)表決各種議案、決議和各專門(mén)委員會(huì)組成人員。⑧選舉或推選主席團(tuán)常務(wù)主席。⑨通過(guò)大會(huì)執(zhí)行主席分組名單。⑩決定副秘書(shū)長(zhǎng)人選。11應(yīng)當(dāng)由主席團(tuán)行使的其他職權(quán)。

（3）實(shí)行回避制度。明確規(guī)定“一府兩院”人員實(shí)行回避，不得進(jìn)入主席團(tuán)。

（4）對(duì)主席團(tuán)人數(shù)作出限制，確定主席團(tuán)人數(shù)占代表人數(shù)的比例。

（5）完善縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)常務(wù)主席和執(zhí)行主席的制度規(guī)定。在制定地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)議事規(guī)則，或者修改地方組織法時(shí)，規(guī)定主席團(tuán)常務(wù)主席和大會(huì)執(zhí)行主席分組問(wèn)題，并對(duì)其職權(quán)作出規(guī)定。

主席團(tuán)常務(wù)主席（會(huì)議）行使下列職權(quán)：①召集和主持主席團(tuán)會(huì)議。②聽(tīng)取各代表團(tuán)的匯報(bào)。③必要時(shí)，可以討論各委員會(huì)提出的審議報(bào)告，并決定是否提交主席團(tuán)會(huì)議。④受主席團(tuán)委托，調(diào)整會(huì)議日程。⑤就大會(huì)的有關(guān)事項(xiàng)向主席團(tuán)提出建議。

大會(huì)執(zhí)行主席在主持會(huì)議過(guò)程中行使下列職權(quán)：①清點(diǎn)和公布參加會(huì)議的代表人數(shù)，并宣布是否符合法定人數(shù)。②宣布會(huì)議開(kāi)始。③確定和宣布大會(huì)發(fā)言順序。④介紹發(fā)言人和主持會(huì)議發(fā)言。⑤對(duì)代表的臨時(shí)發(fā)言要求作出是否許可的決定。⑥控制大會(huì)發(fā)言時(shí)間。⑦根據(jù)會(huì)議日程安排布置會(huì)議活動(dòng)事項(xiàng)。⑧宣布會(huì)議結(jié)束和閉會(huì)。

3.對(duì)大會(huì)主席團(tuán)制度進(jìn)行改革，實(shí)行會(huì)議主席團(tuán)常任制。會(huì)議主席團(tuán)是會(huì)議主持機(jī)構(gòu)，所謂常任，是指會(huì)議常任，而非平時(shí)常任，也就是在本屆人民代表大會(huì)屆期內(nèi)，會(huì)議主席團(tuán)成員一經(jīng)產(chǎn)生，非法定原因和法定程序，不再更換。實(shí)行常任制，有利于保持會(huì)議主席團(tuán)組成人員的穩(wěn)定性，提高會(huì)議主持質(zhì)量。

4.改進(jìn)會(huì)議主席團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作。目前可以采取以下措施改進(jìn)會(huì)議主席團(tuán)的實(shí)際運(yùn)作：

（1）改善會(huì)議主席團(tuán)組成人員的產(chǎn)生。人大常委會(huì)在提建議名單時(shí)，要充分征求個(gè)人意見(jiàn)并提出要求，要把能否參加會(huì)議，履行職責(zé)作為討論和確定主席團(tuán)成員的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不能保證參加會(huì)議的代表，建議不推薦為主席團(tuán)成員，不列入主席團(tuán)成員建議名單，或者不作為主席團(tuán)成員的候選人。如果由選舉產(chǎn)生，充分征求個(gè)人意愿，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)意愿的結(jié)合，即把被選舉人與選舉人的意愿結(jié)合起來(lái)，在個(gè)人報(bào)名的基礎(chǔ)上，由預(yù)備會(huì)議選舉產(chǎn)生。

（2）改善會(huì)議主席團(tuán)的組織管理工作。一是在預(yù)備會(huì)議上對(duì)主席團(tuán)成員參加會(huì)議和履行職責(zé)提出明確要求。二是會(huì)議主席團(tuán)會(huì)議實(shí)行個(gè)人簽名考勤制。提高主席團(tuán)會(huì)議的出勤率，解決主席團(tuán)會(huì)議出勤率不盡如人意的問(wèn)題。三是公開(kāi)主席團(tuán)成員參加會(huì)議的情況。在會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)中，除了刊發(fā)主席團(tuán)會(huì)議的主要內(nèi)容外，按簽名順序刊發(fā)主席團(tuán)會(huì)議出席人員名單，同時(shí)，按姓氏筆畫(huà)刊發(fā)缺席人員名單。

（3）從工作上解決“一府兩院”人員的回避問(wèn)題。在法律法規(guī)修改一時(shí)難以到位的情況下，可以從工作上提出要求，在醞釀、討論和協(xié)商會(huì)議主席團(tuán)成員名單過(guò)程中，建議不把“一府兩院”人員作為會(huì)議主席團(tuán)成員人選，從工作上解決“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員的回避問(wèn)題。

注釋：

[1]《海淀區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，海淀人大網(wǎng)， http：//hdrd.bjhd.gov.cn/zlzx/dbdhwjhb/201011/t20101123

_225735.htm.

（作者系中共北京市委黨校政治學(xué)教研部教授）