代表聯(lián)系群眾制度在首都的實(shí)踐與創(chuàng)新

黃小鈁

密切聯(lián)系群眾是人大代表的一項(xiàng)法定義務(wù)，體現(xiàn)了人大代表的性質(zhì)和人大工作的本質(zhì)，是發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)越性的重要保障。1979年，北京市人大依據(jù)法律規(guī)定設(shè)立了常務(wù)委員會，時(shí)任市人大常委會主任賈庭三要求：“市人大代表應(yīng)當(dāng)密切聯(lián)系選民，宣傳法律、法令和政策，協(xié)助市人民政府推行工作，并且向人民代表大會和它的常務(wù)委員會、市人民政府反映群眾的意見和要求，履行自己的權(quán)利和義務(wù)?！盵1]1988年，北京市人大常委會出臺《北京市人民代表大會常務(wù)委員會加強(qiáng)同市人民代表大會代表聯(lián)系的辦法》，首次規(guī)定“市人大代表應(yīng)當(dāng)同選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，接受選舉單位和人民群眾的監(jiān)督，參加所在區(qū)、縣人大常委會安排的活動，反映人民群眾的意見和要求，協(xié)助市人民政府推行工作，代表不直接處理問題”。并特別強(qiáng)調(diào)“聯(lián)系是相互的，僅有市人大常委會、選舉單位同市人大代表的聯(lián)系，而沒有市人大代表同選舉單位和人民群眾的聯(lián)系是片面的，不完善的”[2]。次年，北京市九屆人大常委會第十三次會議通過《北京市鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會組織條例》，要求“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)建立人民代表大會代表聯(lián)系選民的制度……”[3]。這些舉措促進(jìn)了代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化，提高了人民群眾對人大代表和人大制度的認(rèn)同感。

1992年，市九屆人大常委會第三十七次會議審議通過了《北京市實(shí)施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》（以下簡稱實(shí)施辦法），但是，實(shí)施辦法的內(nèi)容主要是一些原則性的規(guī)定，可操作和可執(zhí)行性不夠強(qiáng)。令人可喜的是，北京市的一些區(qū)縣人大及其常委會進(jìn)行了積極的探索，并把一些好的做法上升為規(guī)章制度。例如，西城區(qū)相繼出臺《北京市西城區(qū)人大代表聯(lián)系選民制度（試行）》《代表聯(lián)組活動制度》《關(guān)于區(qū)人大代表向選民公示聯(lián)系方式的意見》和《關(guān)于區(qū)人大代表向選民述職的意見》等，推動了基層人大代表聯(lián)系群眾工作的開展。2008年，市十三屆人大常委會主任會議出臺《關(guān)于加強(qiáng)市人大代表與人民聯(lián)系的若干意見（試行）》，對市人大代表聯(lián)系群眾以及市人大代表反映人民群眾意見的方式等作了比較細(xì)致的規(guī)定，這給一些區(qū)人大制定代表聯(lián)系群眾制度提供了依據(jù)[4]。2014年，市人大及其常委會對代表實(shí)施辦法進(jìn)行修訂，專門增設(shè)一章關(guān)于代表與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾聯(lián)系的內(nèi)容，對市及區(qū)人大代表密切聯(lián)系群眾的方式以及相應(yīng)的服務(wù)保障措施和代表反映人民群眾意見和要求的方式作了規(guī)定。正是依托于市及各區(qū)人大制定的法規(guī)和規(guī)章制度，首都各級人大形成了一套比較完善的代表聯(lián)系群眾制度。

一、代表聯(lián)系群眾的組織制度

（一）組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。1988年，市九屆人大常委會通過的《關(guān)于工作機(jī)構(gòu)設(shè)置的決定》增設(shè)了代表聯(lián)絡(luò)室，職責(zé)定位是“負(fù)責(zé)聯(lián)系市人民代表大會代表，為他們履行職責(zé)服務(wù)；協(xié)助、督促有關(guān)單位辦理市人民代表大會代表提出的議案和建議、批評、意見；辦理市人民代表大會代表的來信來訪；統(tǒng)一安排并會同各委員會組織市人民代表大會代表的視察工作……”[5]?？梢?，代表聯(lián)絡(luò)室是市人大代表開展視察、調(diào)研等聯(lián)系群眾工作的具體組織實(shí)施者。而后，東城區(qū)人大常委會在街道試點(diǎn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)——即區(qū)人大常委會街道工作委員會。從區(qū)人大街工委職責(zé)的規(guī)定中可知，它實(shí)際上成為組織開展區(qū)人大代表聯(lián)系群眾活動的重要機(jī)構(gòu)，即“聯(lián)系本地區(qū)的市、區(qū)人大代表，組織代表依法開展學(xué)習(xí)、視察、檢查、評議、調(diào)研等活動，為代表執(zhí)行職務(wù)提供服務(wù)；組織代表培訓(xùn)，總結(jié)、宣傳代表先進(jìn)事跡，交流代表履職經(jīng)驗(yàn)，建立代表履職檔案；根據(jù)代表的要求，安排代表聯(lián)系走訪選民和選舉單位，接待代表來訪，反映和督辦代表建議；組織代表述職，接受選民評議；組織代表聽取有關(guān)部門的工作匯報(bào)，協(xié)助政府及街道、社區(qū)推行工作”[6]等。

（二）組織形式。目前，人大代表在閉會期間的活動要遵循以集體活動為主，以代表小組為主要形式。依據(jù)便于組織和開展活動的原則，代表小組的形式有兩種：一種是按照行政區(qū)域進(jìn)行組建，也是比較普遍的做法，如區(qū)級人大代表就是以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道為單位設(shè)立代表小組；另一種是按照代表本職工作所屬的行業(yè)進(jìn)行組建，如朝陽區(qū)成立了財(cái)經(jīng)、司法、教育、科技等專業(yè)代表小組。代表小組設(shè)組長（1名）、副組長（1～2名），他們負(fù)責(zé)代表小組的具體工作，即組織代表開展視察或?qū)ｎ}調(diào)研，了解法律法規(guī)和人大通過的決議、決定的實(shí)施情況，聽取人民群眾的意見并反映給相關(guān)部門等。除此之外，一些區(qū)人大還按照代表在不同的管轄區(qū)域探索建立代表聯(lián)組，即同一街道辦事處范圍內(nèi)的區(qū)人大代表在閉會期間組成代表聯(lián)組，由代表聯(lián)組組織代表開展活動。代表小組以系統(tǒng)或行業(yè)按照規(guī)定，代表聯(lián)組也要推選1名組長，1至2名副組長，每季度至少組織一次全組集中活動，主要包括聯(lián)系選民或調(diào)研、聽取匯報(bào)或視察、考察或參觀等。

二、代表聯(lián)系群眾的工作制度

（一）代表接待選民制度。定期定點(diǎn)定時(shí)接待選民，是密切代表聯(lián)系群眾的一項(xiàng)重要工作制度。為規(guī)范接待選民活動，確保代表接待選民依法有序開展，朝陽、通州等區(qū)制定了接待選民制度，明確街道工委和代表小組負(fù)責(zé)制訂接待選民安排和活動計(jì)劃，包括接待選民的要求、時(shí)間、地點(diǎn)等，并由人大代表工作室聯(lián)絡(luò)員依據(jù)接待選民活動計(jì)劃或選民的需求組織代表個(gè)人接待選民或代表小組集中與選民座談。為避免代表接待選民流于形式，提高代表接待選民的實(shí)效性，石景山、朝陽等區(qū)還建立相應(yīng)的一系列配套制度，包括：檔案管理制度，涉及接待選民的有關(guān)材料的收集、整理和歸檔，包括登記表、文字記錄、照片和實(shí)物等，借此保證檔案的真實(shí)性和完整性，能夠準(zhǔn)確反映代表的工作；考勤登記制度，主要是代表參加接待選民活動的出勤情況，如代表因病、因事不能參加則要提前告知以便及時(shí)調(diào)整接待時(shí)間并協(xié)調(diào)其他代表參加，并把代表接待活動情況向有關(guān)部門匯報(bào)；選民意見處理制度，涉及對選民意見的整理和分析，據(jù)此采取不同的方式對選民意見進(jìn)行處理并及時(shí)反饋。

（二）代表視察制度。對本行政區(qū)域內(nèi)各級國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位進(jìn)行視察，既是代表依法履行代表職務(wù)的重要活動，也是代表對國家機(jī)關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督的一種重要形式，還是保持代表與人民群眾聯(lián)系進(jìn)而反映人民群眾意見的一項(xiàng)重要制度。通過視察活動，代表可以了解“一府兩院”的執(zhí)法和工作情況，直接聽取人民群眾的意見和要求?；诖?，北京市及各區(qū)在20世紀(jì)90年代就出臺了人大代表視察辦法，對代表視察活動的組織、單位、形式、內(nèi)容、要求和服務(wù)保障等方面進(jìn)行規(guī)范。其中，視察的組織者是本級人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)、人大街道工作委員會和地區(qū)代表小組等，視察的形式包括集中統(tǒng)一視察、專題視察、分散視察和個(gè)人持證視察，視察的內(nèi)容是了解本級人大及其常委會的決議、決定在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹實(shí)施情況、本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、本行政區(qū)域重大事項(xiàng)和人民群眾普遍關(guān)心的問題，視察的基本要求是不直接處理問題，而是向有關(guān)單位提出建議、批評和意見等。為充分發(fā)揮視察在匯集和反映人民群眾意見中的作用，北京市及各區(qū)人大不斷創(chuàng)新代表視察形式，增加代表視察時(shí)間，改變以往統(tǒng)一的集中視察，運(yùn)用專題分組視察，提高了代表參與視察的實(shí)效。

三、代表聯(lián)系群眾的活動制度

（一）聯(lián)系的基本要求和主要內(nèi)容。一方面，聯(lián)系的要求包括總體要求和具體要求?？傮w要求是一些原則性的規(guī)定，如代表聯(lián)系群眾活動必須遵守憲法、代表法、地方組織法以及地方性法規(guī)；堅(jiān)持不直接處理問題的原則；遵循集體活動的原則，以代表小組為基本形式；不得利用執(zhí)行代表職務(wù)進(jìn)行個(gè)人職業(yè)活動、謀取個(gè)人利益；不得干涉具體司法案件的審理與執(zhí)行，等等。具體要求是一些便于操作性的內(nèi)容，包括：聯(lián)系活動的次數(shù)，聯(lián)系活動的代表規(guī)模，聯(lián)系活動的地點(diǎn)，等等。另一方面，聯(lián)系的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：聽取并反映人民群眾對區(qū)人大常委會、區(qū)“一府兩院”等國家機(jī)關(guān)的履職情況、代表執(zhí)行職務(wù)情況、本級國家機(jī)關(guān)工作人員的建議、批評和意見，回答對人大代表工作和人大代表活動的詢問，接受人民群眾的監(jiān)督；向人民群眾宣傳憲法、法律、法規(guī)，黨的路線方針政策，上一級和本級人大及其常委會作出的決議、決定，及時(shí)了解人民代表大會的決議、決定以及法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施情況，推動相關(guān)決議、決定的貫徹實(shí)施。

（二）聯(lián)系的方式。對于市人大代表而言，聯(lián)系的對象既包括原選舉單位，也包括人民群眾。除了在生活工作中同人民群眾保持密切聯(lián)系之外，大部分市人大代表主要是通過參加原選舉單位的人大常委會統(tǒng)一組織的代表活動來聯(lián)系群眾。對于直接選舉產(chǎn)生的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表而言，聯(lián)系的對象是原選區(qū)選民（即人民群眾），各區(qū)人大常委會施行的代表聯(lián)系選民的意見（辦法）列舉了聯(lián)系人民群眾的具體方式，主要包括：走訪選民——組織區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表不定期回到原選區(qū)與選民進(jìn)行面對面交流；邀集選民座談會——邀請代表和選民圍繞某個(gè)方面的問題進(jìn)行座談，了解有關(guān)意見并形成意見建議或議案；定期定點(diǎn)接待選民或應(yīng)選民要求接待選民，即代表安排每月或每季度的一天在代表聯(lián)絡(luò)站接待選民，聽取意見并回答對代表工作的詢問；設(shè)立代表聯(lián)系意見箱——在代表所屬選區(qū)設(shè)置意見箱并且由代表每月定期開箱，把收到的信件進(jìn)行登記并轉(zhuǎn)交有關(guān)部門辦理；開展專題調(diào)研，即圍繞群眾普遍關(guān)心的問題組織代表開展調(diào)查研究，提出意見、建議或議案；持證視察，即代表依法持代表證就某個(gè)問題就地就近進(jìn)行視察；運(yùn)用新興信息技術(shù)，設(shè)立“代表熱線”以及建立代表網(wǎng)頁、電子郵箱、微博、QQ群、微信群等，促進(jìn)代表與群眾之間的即時(shí)交流。

四、代表聯(lián)系群眾的激勵(lì)監(jiān)督制度

（一）宣傳和表彰機(jī)制[7]。密切聯(lián)系群眾是人大代表的法定職責(zé)，但是，代表聯(lián)系群眾的積極性和主動性普遍不高，主要原因之一就是代表激勵(lì)機(jī)制的缺失。北京市的代表法實(shí)施辦法沒有涉及代表聯(lián)系群眾活動的激勵(lì)條款，主要是通過其他規(guī)范性文件進(jìn)行要求。其中，《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，“市人民代表大會常務(wù)委員會、市人民政府對辦理代表建議、批評和意見工作成績顯著的單位和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”[8]；一些區(qū)人大常委會依此出臺了同樣的規(guī)定，并且明確要求建立評獎(jiǎng)表彰機(jī)制，以體現(xiàn)對代表履職的支持、尊重和肯定，提高代表履職的積極性。例如，懷柔區(qū)明確要求：“建立評優(yōu)制度。每年開展一次評選優(yōu)秀代表活動，根據(jù)代表履行職務(wù)的情況由各鎮(zhèn)鄉(xiāng)代表組提名推薦，區(qū)人大常委會綜合平衡、討論通過。每年開展一次‘代表優(yōu)秀議案、建議評選活動。由常委會和‘一府兩院的辦事機(jī)構(gòu)提出意見，區(qū)人大常委會討論通過。兩項(xiàng)評選在每年區(qū)人民代表大會預(yù)備會上予以表彰?！盵9]

（二）代表公示制和代表述職評議制。代表公示制作為一項(xiàng)制度，試行于2000年北京市東城區(qū)建國門街道，主要目的是為解決代表了解選民意見渠道不暢和選民有事找不到代表的問題，就是在選區(qū)或選舉單位設(shè)立代表公示牌，對代表的照片、姓名、工作單位及職務(wù)、聯(lián)系電話及地址郵編等進(jìn)行公示，并把這些信息制成代表聯(lián)系卡發(fā)放到選民手中，讓選民能夠直接同代表建立聯(lián)系，而代表則可以及時(shí)聽取和了解選民的意見與要求。自代表公示制實(shí)施以后，選民聯(lián)系代表的頻率增加，反映的意見和要求增多，同時(shí)，代表提出的建議也增多，也更關(guān)注代表意見的辦理，既加強(qiáng)了選民對代表的監(jiān)督，促使代表積極地履行職務(wù)，也增進(jìn)了選民與代表的溝通與理解，贏得了群眾的信任和擁護(hù)。代表述職評議制，包括述職和評議兩個(gè)環(huán)節(jié)，這也是對代表聯(lián)系群眾活動進(jìn)行監(jiān)督的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。1994年，北京市東城區(qū)人大率先組織部分代表向選區(qū)的部分選民匯報(bào)履職情況，借此接受群眾的監(jiān)督。而后，一些區(qū)進(jìn)行了探索，正是在實(shí)踐的過程中，評議的環(huán)節(jié)引入到述職中，避免了選民一味被動地聽取履職匯報(bào)，而是可以對代表履職發(fā)表意見，增進(jìn)了雙方的互動。

五、代表聯(lián)系群眾的服務(wù)保障制度

（一）常委會組成人員聯(lián)系代表制度。密切同代表的聯(lián)系，是常委會開展工作的基礎(chǔ)。自1979年市人大常委會成立起，就要求采取多種方式密切聯(lián)系代表，保證聯(lián)系代表工作常態(tài)化，包括“有計(jì)劃地訪問代表，接待代表來訪，邀請代表座談，以及通信、電話聯(lián)系等。在必要時(shí)，可以邀請某些人大代表列席市人大常委會會議。每位市人大常委會委員……可以列席自己選區(qū)的人民代表大會”[10]。除此之外，還要求認(rèn)真對待代表的來信來訪，并同自己專業(yè)有關(guān)的代表建立聯(lián)系，吸收代表參加提案的處理和組織代表參加重大問題的調(diào)查研究，等等。2003年，市十二屆人大常委會第七次主任會議討論通過了《北京市人大常委會組成人員聯(lián)系代表制度》，分別對常委會主任、副主任、秘書長和常委會委員聯(lián)系代表作了規(guī)定，即“常委會主任、副主任、秘書長聯(lián)系代表依據(jù)分管工作范圍，分別聯(lián)系5位常委會委員和4位市人大代表；常委會委員以本代表團(tuán)和本系統(tǒng)本行業(yè)為重點(diǎn)，分別聯(lián)系市人大代表10位以上”[11]。與此同時(shí)，一些區(qū)人大常委會也相繼出臺規(guī)定，對常委會組成人員聯(lián)系代表作了更具體的要求，不僅規(guī)定了常委會主任、副主任聯(lián)系委員和代表的數(shù)量以及常委會委員聯(lián)系代表的數(shù)量，而且對常委會組成人員聯(lián)系代表的內(nèi)容、次數(shù)、方式以及常委會組成人員反映代表意見和要求的方式作了規(guī)定，促進(jìn)了區(qū)人大常委會與人大代表的密切聯(lián)系，也為代表開展聯(lián)系群眾活動提供了重要的保障。

（二）市區(qū)人大代表之間的聯(lián)系制度。密切市區(qū)代表之間的聯(lián)系，既使得市人大代表能夠直接傾聽原選區(qū)選民的要求，還可以使超出區(qū)人大權(quán)限的問題經(jīng)由區(qū)人大代表向市人大代表反映得到解決。因此，海淀區(qū)早在1988年就制定了密切區(qū)人大常委會和區(qū)人大代表同本區(qū)選舉產(chǎn)生的市人大代表之間聯(lián)系的規(guī)章制度，規(guī)定區(qū)人大常委會應(yīng)負(fù)責(zé)組織市、區(qū)代表座談會，以便聽取區(qū)人大代表的意見，同時(shí)，在開展區(qū)人大代表活動和各街道工委、各地區(qū)代表聯(lián)組和小組活動時(shí)要邀請市人大代表參加，促進(jìn)了市區(qū)代表之間的聯(lián)系。經(jīng)過多年的探索，北京市及各區(qū)普遍建立了市區(qū)兩級代表聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，并依托代表小組作為聯(lián)系平臺，保證了市區(qū)兩級代表之間聯(lián)系的常態(tài)化。其中，兩級代表聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的建立主要采取三種形式：即市人大代表通過街道工委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大聯(lián)系區(qū)人大代表、市人大代表分別分配到區(qū)人大代表聯(lián)組、代表小組或代表團(tuán)中聯(lián)系區(qū)人大代表、市人大代表固定聯(lián)系某一街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的若干位區(qū)縣人大代表；代表小組組建的形式包括三種：即根據(jù)代表職業(yè)特點(diǎn)組建專業(yè)代表小組、根據(jù)代表工作單位分布組建城區(qū)、郊區(qū)兩個(gè)代表小組、以代表大會期間代表團(tuán)的分組為基礎(chǔ)組建代表小組[12]。2014年，北京市第十四屆人大常委會第三十三次主任會議通過了《北京市人大代表聯(lián)系區(qū)縣人大代表制度》，就如何聯(lián)系區(qū)人大代表和處理區(qū)人大代表的意見作了要求，前者建議市人大代表聯(lián)系區(qū)人大代表要采取聯(lián)組的方式與區(qū)人大代表建立常態(tài)化的聯(lián)系；后者要求針對不同的意見和要求要采取與之相應(yīng)的方式。除此之外，北京市朝陽區(qū)還于2016年首創(chuàng)代表事務(wù)助理制，就是在每個(gè)街鄉(xiāng)設(shè)立1名人大代表事務(wù)助理，專門協(xié)助代表做好選民意見收集、整理、分類、反饋等服務(wù)保障工作，提升了代表履職工作的實(shí)效。

注釋：

[1][2]《北京市人民代表大會常務(wù)委員會文獻(xiàn)資料匯編》（1979～1988），北京出版社2006年版，第5、143、145頁。

[3]《北京市人民代表大會常務(wù)委員會文獻(xiàn)資料匯編》（1988～1993），北京出版社2006年版，第325頁。

[4]2009年，北京市昌平區(qū)第三屆人大常委會第二十三次會議通過《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)人大代表與選民聯(lián)系的意見》，并強(qiáng)調(diào)是“參照市人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)市人大代表與人民群眾聯(lián)系的若干意見》，結(jié)合本區(qū)人大代表工作的實(shí)際，制定本意見”。

[5]北京市地方志編纂委員會：《北京志·人民代表大會志》，北京出版社2003年版，第280頁。

[6]《人大街道工作委員會職責(zé)》，朝陽區(qū)人大，http：//chyrd.bjchy.gov.cn/rdgl/jcsz/jdgzw/ff80808121e2753a0121

e852d639015e.html.

[7]對于是否評比優(yōu)秀人大代表，存在一些分歧，包括評比的主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)以及評比活動本身是否合法，等等。包盛吉認(rèn)為：“優(yōu)秀代表不宜由人大常委會評選”；而龐清濤則主張“優(yōu)秀代表應(yīng)由人大常委會評選”。參見《人大建設(shè)》2006年第3期。

[8]《北京市人民代表大會常務(wù)委員會文獻(xiàn)資料匯編》（1993～1998），北京出版社2007年版，第832頁。

[9]《關(guān)于區(qū)人大代表執(zhí)行職務(wù)的辦法》，懷柔區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會網(wǎng)站：http：//rd.bjhr.gov.cn/publish/hrqw/101

333/2014/07/15/20140715105623406557001/index.html.

[11]《北京市人大常委會建立組成人員聯(lián)系代表制度》，千龍網(wǎng)：http：//www.bj.xinhuanet.com/bjpd-zhuanti/200

4-02/15/content_1626670.htm.

[12]孫力、杜志峰：《代表密切聯(lián)系群眾的制度保障——市人大常委會建立代表小組及兩級代表聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)平臺情況》，載《北京人大》2013年第6期。

（作者系中共北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授。本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“西方政治代表理論研究及其啟示”〔項(xiàng)目編號：13CZZ011〕的階段性研究成果）