地方人大規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善

周松玉++王雅琴

規(guī)范性文件備案審查工作面臨著種種困境，并因此而成為人大常委會(huì)監(jiān)督工作“短腿”的現(xiàn)象仍未改變。以更加清晰的態(tài)度和更開(kāi)闊的視野，進(jìn)行理論反思和探索，進(jìn)而從制度上進(jìn)行改良甚至重構(gòu)，是走出困境的必然選擇。

引言：2012年1月，溫州市人大常委會(huì)收到了一位市人大代表的一份審查建議，要求對(duì)溫州市法院、檢察院、公安局在一次聯(lián)席會(huì)議上形成的“會(huì)議紀(jì)要”的合法性及合理性進(jìn)行法律審查。理由是該會(huì)議紀(jì)要分別對(duì)異地羈押、危害稅收征管中的犯罪認(rèn)定、開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)的定罪標(biāo)準(zhǔn)、利用賭博游戲機(jī)進(jìn)行賭博的定罪標(biāo)準(zhǔn)等做了“指導(dǎo)性”規(guī)定，并被全市各級(jí)司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中廣泛、普遍采用。而該“會(huì)議紀(jì)要”對(duì)刑事定罪量刑加以規(guī)定，可能存在越權(quán)，既不合法亦不合理。

令該市人大常委會(huì)感到棘手的是：如果啟動(dòng)審查，并沒(méi)有直接的法律依據(jù)可以表明該審查建議中的“會(huì)議紀(jì)要”屬于規(guī)范性文件；如果不審查，保證法律法規(guī)在本地區(qū)的正確實(shí)施，是人大常委會(huì)的重要職責(zé)。而按照該市《規(guī)范性文件備案審查辦法》的規(guī)定，對(duì)公民提出的審查建議必須予以回復(fù)。

地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查遭遇的現(xiàn)實(shí)尷尬，恐遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止此例。

一、現(xiàn)實(shí)困境：規(guī)范性文件備案審查遭遇“三難”

監(jiān)督法實(shí)施以來(lái)的多年實(shí)踐表明，各個(gè)地方人大常委會(huì)在規(guī)范性文件備案審查實(shí)際操作中遭遇的下列“三難”，已經(jīng)成為困擾和阻礙該項(xiàng)工作深入開(kāi)展的重要羈絆。

一是審查范圍界定難。明確備案審查的范圍，無(wú)疑是落實(shí)備案審查制度必要的前提。然直至今日，范圍的界定問(wèn)題一直得不到統(tǒng)一。困惑主要包括：（1）以形式要件還是實(shí)質(zhì)要件作為備案審查范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)？監(jiān)督法第三十條列舉的“決議、決定”和“命令、決定”，究竟是指文種還是個(gè)集合概念？換言之，地方人大常委會(huì)要進(jìn)行備案審查的，究竟僅僅是以“命令、決定”形式出現(xiàn)的文件，還是包括其他形式出現(xiàn)的文件？（2）對(duì)地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件到底由誰(shuí)來(lái)審查？（3）以政府辦公室（廳）名義發(fā)布的規(guī)范性文件是否列入地方人大常委會(huì)的備案審查范圍？（4）對(duì)地方人民法院和檢察院發(fā)布的有關(guān)指導(dǎo)審判、檢察工作的規(guī)范性文件，該不該列入審查范圍？

二是審查標(biāo)準(zhǔn)把握難。實(shí)踐中，關(guān)于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)是比較清晰的，就是不能與法律法規(guī)相抵觸。但合理性審查就面臨難題了。監(jiān)督法第三十條規(guī)定的地方人大常委會(huì)有權(quán)予以撤銷(xiāo)的規(guī)范性文件的“三種情形”[1]中，“其他不適當(dāng)?shù)那樾巍痹撟骱卫斫猓渴侵浮霸綑?quán)制定”或“同法律法規(guī)相抵觸”等違法而不適當(dāng)，不合理而不適當(dāng)，還是兩者兼指？如果是指不合理的不適當(dāng)，不合理的尺度又該如何把握？

三是糾錯(cuò)程序?qū)嵤╇y。建立規(guī)范性文件備案審查制度的根本目的是為了維護(hù)法制的統(tǒng)一。因此有錯(cuò)必糾是必須堅(jiān)持的一個(gè)重要原則。但實(shí)踐中由于缺乏統(tǒng)一的糾錯(cuò)法律制度，使糾錯(cuò)程序的實(shí)施舉步維艱，最突出的問(wèn)題有：（1）如果制定機(jī)關(guān)不依法向地方人大常委會(huì)報(bào)送規(guī)范性文件，該如何處置？（2）備案審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有不適當(dāng)?shù)那樾魏螅侵苯佑枰猿蜂N(xiāo)，還是先讓指定機(jī)關(guān)自行糾正？如果審查機(jī)關(guān)要求制定機(jī)關(guān)修改或廢止，而制定機(jī)關(guān)拒不糾正的，該如何處理？（3）審查糾錯(cuò)的期限如何合理確定？（4）審查期間規(guī)范性文件的效力問(wèn)題。從備案審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到規(guī)范性文件被撤銷(xiāo)需要一個(gè)過(guò)程，此過(guò)程中，規(guī)范性文件是否繼續(xù)施行？（5）一旦規(guī)范性文件被修改、廢止或被撤銷(xiāo)，此前因受這個(gè)規(guī)范性文件調(diào)整而受損的合法權(quán)益是否該得到修正？如何修正？

二、制度檢討：規(guī)范性文件備案審查遭遇尷尬的主要成因

導(dǎo)致規(guī)范性文件備案審查遭遇上述難題的主要原因有兩個(gè)方面，一是概念上的混亂，二是立法上的缺陷。

首先是概念混亂。以“亂象叢生”來(lái)形容當(dāng)前我國(guó)的規(guī)范性文件，恐怕一點(diǎn)也不為過(guò)，包括名稱(chēng)之亂、形式之亂、內(nèi)容之亂、制定主體之亂等等。但規(guī)范性文件之亂，首先是從名稱(chēng)混亂開(kāi)始的。什么是規(guī)范性文件？目前憲法、法律均沒(méi)有直接下定義。立法中使用的名稱(chēng)也不統(tǒng)一，如憲法和組織法中的“行政措施”“決定”“命令”，行政訴訟法中的“具有普遍約束力的決定命令”，行政處罰法的“其他規(guī)范性文件”，行政復(fù)議法中的“行政規(guī)定”等等。理論上亦無(wú)統(tǒng)一的權(quán)威解釋和界定。在監(jiān)督法使用“規(guī)范性文件”這個(gè)概念之前，至少有行政規(guī)范、行政規(guī)范性文件、其他規(guī)范性文件、其他行政規(guī)范性文件、行政法規(guī)規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件、非立法性規(guī)范性文件等10多種。為了區(qū)別是否屬于立法，理論和實(shí)務(wù)界基本以“立法性規(guī)范性文件”與“非立法性規(guī)范性文件”“規(guī)范性法文件”與“其他規(guī)范性文件”“法律性規(guī)范性文件”與“非法律性規(guī)范性文件”等[2]相對(duì)應(yīng)的概念進(jìn)行劃分。在各地本部門(mén)的具體文件中，形式和名稱(chēng)更是繁多。筆者翻閱了浙江省和溫州市政府主辦的近年來(lái)的《浙江省人民政府公報(bào)》和《溫州市人民政府公報(bào)》[3]，出現(xiàn)的規(guī)范性文件至少有以下形式：決定、政府令（其中有決定、辦法等）、規(guī)定、辦法、細(xì)則、通告、公告、通知、意見(jiàn)等 ，此外，尚有未被編入《公報(bào)》的復(fù)函、會(huì)議紀(jì)要、抄告單等。還有地方人大及其常委會(huì)的決議、決定，地方“兩院”出臺(tái)的有關(guān)適用法律的“指導(dǎo)意見(jiàn)”“參考意見(jiàn)”“會(huì)議備忘錄”“通知”等等。誠(chéng)然，這些文件依實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)判斷并不一定都屬于應(yīng)當(dāng)報(bào)備的范圍，但由此可以足見(jiàn)規(guī)范性文件淵源形式之亂象。

在究竟什么是規(guī)范性文件都無(wú)法準(zhǔn)確定義的前提下，要區(qū)分哪些文件要進(jìn)行備案審查自然是霧里看花。概念上的混亂，勢(shì)必導(dǎo)致備案審查范圍難以界定。

其次是立法上存在缺陷。“二十年磨一劍”的監(jiān)督法以專(zhuān)章的形式，規(guī)定了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件備案審查的制度。從立法本意來(lái)看，其是將規(guī)范性文件備案審查與聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、預(yù)決算監(jiān)督、執(zhí)法檢查等放在并列的位置，作為人大常委會(huì)日常監(jiān)督重要職權(quán)的一部分來(lái)設(shè)置的。這足以表明國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到規(guī)范性文件備案審查工作的重要性。雖然此前有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的制度設(shè)置，在憲法、地方組織法中均早已有所體現(xiàn)，但都缺乏系統(tǒng)的規(guī)定。立法法雖然對(duì)備案審查程序作了具體規(guī)定[4]，但所調(diào)整的范圍僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷(xiāo)，除此之外的其他規(guī)范性文件未被納入調(diào)整范圍。監(jiān)督法就備案審查作了具體制度設(shè)計(jì)，無(wú)疑是巨大的進(jìn)步。

但令人遺憾的是，雖然監(jiān)督法把規(guī)范性文件備案審查作為人大常委會(huì)日常監(jiān)督重要職權(quán)的一部分來(lái)設(shè)置，卻留下了太多令人琢磨和需要裁量的空間。仔細(xì)研讀監(jiān)督法第五章的法條就會(huì)發(fā)現(xiàn)，該章標(biāo)題為“規(guī)范性文件的備案審查”，而在其下的6個(gè)法條里，卻始終未出現(xiàn)“規(guī)范性文件”這個(gè)詞匯。那么，監(jiān)督法所指的規(guī)范性文件，究竟指哪些文件呢？監(jiān)督法第三十條僅列舉了“下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令”。全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)權(quán)威人士解釋為是指除憲法和法律外的“兩類(lèi)文件”[5]。雖然依此可以斷定，監(jiān)督法所規(guī)定的應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件，既包含了屬于法律范疇的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章，也包含了非法律范疇的其他具有約束力的非立法性規(guī)范性文件和“兩高”的司法解釋。但是，“其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等”，究竟是指文種還是個(gè)集合概念？界定標(biāo)準(zhǔn)是以形式要件為主還是以實(shí)質(zhì)要件為準(zhǔn)？規(guī)范性文件備案審查過(guò)程中，究竟該如何處理被動(dòng)審查和主動(dòng)審查的關(guān)系？所有這些都沒(méi)有明確。監(jiān)督法是各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的程序法，卻沒(méi)有作具體的程序設(shè)計(jì)。這使各地對(duì)規(guī)范性文件備案審查的范圍、方式以及后續(xù)的處理出現(xiàn)差異成為必然。

三、回歸展望：規(guī)范性文件備案審查理論及具體制度重構(gòu)

（一）理論和制度重構(gòu)的必要性

備案審查權(quán)，是人大常委會(huì)四大權(quán)能中的監(jiān)督權(quán)之一，重要性不言而喻。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確提出：加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。根據(jù)中央的要求，全國(guó)人大常委會(huì)也迅速作出反應(yīng)，提出“要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋，做到規(guī)范性文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里，實(shí)現(xiàn)‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必究”[6]。雖然，從國(guó)家大政方針和頂層制度方面都將規(guī)范性文件備案審查提到了前所未有的高度，但是，現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題依然未能迎刃而解。“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，看似范圍很明確了，就是“全覆蓋”，但這里用的是“所有規(guī)范性文件”而非“所有文件”，究竟什么是規(guī)范性文件，依然沒(méi)有明確的答案?！坝屑貍洹敝械摹凹笔莾H指“決定”“命令”，還是所有符合實(shí)質(zhì)要件的文件？

此外，雖然新修改的立法法賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，大部分的地方人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，政府可以制定規(guī)章。但是，由于剛獲得立法權(quán)的地方人大在立法力量、立法能力等方面的限制，不可能一下子制定太多地方性法規(guī)（地方政府規(guī)章亦是如此）。因此，可以預(yù)見(jiàn)，在相當(dāng)?shù)臅r(shí)期內(nèi)，地方事務(wù)管理仍然需要依靠法律規(guī)范之外的規(guī)范性文件來(lái)調(diào)整。更何況，“法律并不是萬(wàn)能的社會(huì)規(guī)范”[7]，并不是所有問(wèn)題都要通過(guò)立法來(lái)解決，能夠通過(guò)其他調(diào)整手段解決的，就沒(méi)有必要制定法律。

鑒于此，不少學(xué)界專(zhuān)家打破“承認(rèn)軟法就是承認(rèn)法外有法”的理論窠臼，提出了“軟法亦法”理論[8]。認(rèn)為在法治化進(jìn)程中，軟法具有硬法不可替代的重要作用。在公共治理模式取代國(guó)家管理模式的背景下，必須重塑法律觀，實(shí)行“軟硬并重的混合法模式”“硬法與軟法是現(xiàn)代法的兩種基本表現(xiàn)形式，在公域治理法治化中二者具有互補(bǔ)功能，都從屬于憲法，且應(yīng)互相銜接”[9]。

為此，對(duì)規(guī)范性文件備案審查的理論和制度進(jìn)行審視和重構(gòu)，顯得十分必要而迫切。

（二）備案審查理論的完善

1.從基本特征出發(fā)科學(xué)界定規(guī)范性文件的定義和備案審查范圍

規(guī)范性文件雖然不是傳統(tǒng)法學(xué)概念中的法律（廣義的法律），但它是客觀存在的，并且是可能對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的，在我國(guó)目前的公域之治中不可或缺。盡管規(guī)范性文件紛繁復(fù)雜，千差萬(wàn)別，形式也各不相同。但各類(lèi)規(guī)范性文件有著共同的性質(zhì)，那就是普遍性行為規(guī)則[10]，具有以下基本特征：（1）是由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位及其他組織制定的調(diào)整人們社會(huì)活動(dòng)的行為規(guī)范；（2）規(guī)范性文件須以書(shū)面形式或成文形式來(lái)表現(xiàn)；（3）涉及公民、法人和組織的權(quán)利和義務(wù)；（4）是一種在所轄區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的行為規(guī)則，其規(guī)范的對(duì)象是不特定的人；（5）可以反復(fù)適用，而非一次性適用。

據(jù)此，筆者試將規(guī)范性文件定義為：規(guī)范性文件是由國(guó)家機(jī)關(guān)（包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）和具有行政管理職能的事業(yè)單位及其他組織制定的，涉及公民、法人和組織的權(quán)利與義務(wù)，在所在轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的屬于立法以外的一切行為規(guī)則的總和。

規(guī)范性文件是由一定的要件構(gòu)成的。就其形式要件而言，主要包括以下四個(gè)方面：（1）一定的名稱(chēng)。規(guī)范性文件總是以一定的名稱(chēng)出現(xiàn)的，如決定、命令、辦法等等。（2）經(jīng)過(guò)法定的制定程序。包括內(nèi)部的合法性審查程序；內(nèi)部或外部協(xié)商程序；涉及重大事項(xiàng)的還應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證。（3）由制定機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽發(fā)。（4）向社會(huì)公布。就規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)要件而言，上文規(guī)范性文件的5項(xiàng)基本特征中除第2項(xiàng)外的其他4項(xiàng)即是實(shí)質(zhì)要件。

因此，應(yīng)該從制定主體、構(gòu)成要件、制定程序三個(gè)方面來(lái)把握備案審查的范圍。就制定主體而言，只有屬于地方人大常委會(huì)法定監(jiān)督對(duì)象所制定的文件，才能列為審查范圍。就構(gòu)成要件而言，不應(yīng)限于形式要件，而更要以實(shí)質(zhì)要件為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。即凡是涉及權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)使用，符合規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)要件的，不管以何種形式出現(xiàn)，都要列入備案審查的范圍。監(jiān)督法中的“決議、決定”和“決定、命令”，不能限于文種概念來(lái)理解，如果備案審查僅限于文種形式上的決議、決定、命令，那么，與決議、決定、命令有著同樣實(shí)質(zhì)內(nèi)容的指示、公告、通告、通知、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要等將“逍遙法外”。實(shí)踐中，以決議、決定或命令的形式頒布的文件數(shù)量相對(duì)較少，且這些文件都有比較嚴(yán)密的程序，是經(jīng)過(guò)政府法制部門(mén)再三審核的，問(wèn)題相對(duì)較少。而“通知、辦法、規(guī)定”之類(lèi)的文件，卻是大量的，而且很多是沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府法制部門(mén)審核的，存在的問(wèn)題更多，對(duì)其進(jìn)行備案審查更顯必要。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，地方“兩院”有關(guān)對(duì)法律具體適用的“指導(dǎo)意見(jiàn)”“參考意見(jiàn)”等，必須列入備案審查范圍。審查其是否與法律相抵觸，是人大常委會(huì)職責(zé)所在，且責(zé)無(wú)旁貸。對(duì)于政府組成部門(mén)的規(guī)范性文件，則應(yīng)由政府負(fù)責(zé)審查，因?yàn)槟壳拔覈?guó)已經(jīng)確立了人大常委會(huì)和政府規(guī)范性文件分立審查制度，政府組成部門(mén)文件的備案審查屬于行政內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的范疇。

2.圍繞維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和人民群眾權(quán)益的雙重目標(biāo)界定備案審查標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范性文件備案審查的目的是為了維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，最終維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。在監(jiān)督法第三十條規(guī)定的可以撤銷(xiāo)的3種情形中，前兩種即“越權(quán)制定的”和“同法律法規(guī)相抵觸的”，都是屬于不合法的情形，是因?yàn)椴缓戏ǘ安贿m當(dāng)”，比較容易理解。但需要建立具體的界定標(biāo)準(zhǔn)。相比之下更難的是第三種情形，即“其他不適當(dāng)”的情形，主要應(yīng)該從合理性的角度予以把握。現(xiàn)分別就合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)的建立作一分述。

首先是合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。合法性審查主要考量規(guī)范性文件的制定主體或規(guī)范性文件的內(nèi)容是否超越權(quán)限，有無(wú)限制、剝奪權(quán)利或增加義務(wù)的情況，制定的程序是否合法，是否與憲法、法律、法規(guī)以及上級(jí)和本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定相抵觸。應(yīng)當(dāng)建立三個(gè)界定標(biāo)準(zhǔn)。

一是主體超越法定權(quán)限的界定標(biāo)準(zhǔn)。制定主體是否有超越法定權(quán)限的情形，可參照立法法的有關(guān)規(guī)定，采取排除的方法來(lái)界定。第一，依據(jù)法律保留原則來(lái)認(rèn)定。凡屬立法法第八條規(guī)定的屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)的10種情形，毋庸置疑，屬絕對(duì)保留事項(xiàng)，規(guī)范性文件如有涉及，必定越權(quán)。第二，依單行法上的禁止性規(guī)定來(lái)認(rèn)定。如果單行法明確禁止設(shè)定而設(shè)定的，亦必然構(gòu)成越權(quán)。如根據(jù)我國(guó)行政處罰法和行政許可法的規(guī)定，法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰，不得設(shè)定行政許可[11]。如果規(guī)范性文件設(shè)定了行政處罰或行政許可，即可認(rèn)定其超越法定權(quán)限。第三，依監(jiān)督法規(guī)定來(lái)認(rèn)定。如果有監(jiān)督法第三十條第一項(xiàng)規(guī)定的“超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)”情形的，屬于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)予以撤銷(xiāo)的不適當(dāng)情形之一。如違反此規(guī)定，當(dāng)然屬于越權(quán)。

二是內(nèi)容同法律、法規(guī)相抵觸的界定標(biāo)準(zhǔn)。“相抵觸”的含義并不明確。學(xué)界一般區(qū)分與上位法的具體條文抵觸和與上位法的立法精神、目的或原則抵觸兩種類(lèi)型[12]。我們不妨把具體條文上的抵觸，稱(chēng)之為顯性抵觸；把立法精神、目的或原則上的抵觸，稱(chēng)之為隱性抵觸。首先，從條文具體內(nèi)容上進(jìn)行比照，如果規(guī)范性文件就同一問(wèn)題作出的規(guī)定與上位法的規(guī)定相反，必然相抵觸；如果作出的規(guī)定屬于限縮或者擴(kuò)大上位法的既有內(nèi)容，也應(yīng)視為抵觸。但實(shí)踐中還必須注意隱性抵觸。對(duì)于隱性抵觸主要存在三種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為，只要規(guī)范性文件的內(nèi)容是上位法沒(méi)有規(guī)定的，或者其內(nèi)容的范圍超出上位法，就構(gòu)成抵觸。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，不抵觸是指不能直接抵觸，即顯性抵觸。第三種意見(jiàn)認(rèn)為，既不能顯性抵觸，也不能隱性抵觸。筆者認(rèn)為，應(yīng)以第三種觀點(diǎn)作為判斷規(guī)范性文件是否抵觸的標(biāo)準(zhǔn)。如果僅以條文內(nèi)容上的直接抵觸即顯性抵觸作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致大量違背法律精神或原則的規(guī)范性文件泛濫，損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。只有既注重顯性抵觸審查，又注重隱性抵觸審查，才能真正解決規(guī)范性文件與上位法規(guī)定抵觸的問(wèn)題。這一觀點(diǎn)也被學(xué)界廣泛認(rèn)同?！熬唧w要符合七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即符合上位法基本原則和精神，不違背上位法立法目的和意圖，不超越立法權(quán)限，遵循規(guī)范化制定程序，不違背強(qiáng)制性規(guī)定，不對(duì)抗其他合法權(quán)利，符合情勢(shì)變更原則。”[13]

三是制定程序違法的界定標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)督法以授權(quán)立法的形式，規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的具體制度，由地方人大常委會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定作出具體規(guī)定。在規(guī)范性文件的制定程序尚無(wú)法律規(guī)定可循的前提下，判斷規(guī)范性文件的制定程序是否違反法定程序，可借助規(guī)章的制定程序予以界定。筆者認(rèn)為，主要從以下幾個(gè)方面把握。第一，是否具備了聽(tīng)取行政相對(duì)人意見(jiàn)程序和咨詢(xún)程序。規(guī)范性文件如果涉及相對(duì)人重大利益的，應(yīng)盡可能地聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)。規(guī)范性文件的內(nèi)容如果涉及某些專(zhuān)業(yè)知識(shí)的，應(yīng)盡可能地咨詢(xún)專(zhuān)家的意見(jiàn)。第二，涉及重大問(wèn)題的是否完成聽(tīng)證程序。制定設(shè)定行政相對(duì)人義務(wù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序。第三，是否經(jīng)過(guò)了備案、批準(zhǔn)程序。對(duì)于授權(quán)制定的規(guī)范性文件，被授權(quán)機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件后在發(fā)布以前，應(yīng)報(bào)授權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)的不得公布生效。對(duì)非授權(quán)性制定的規(guī)范性文件，必須按統(tǒng)一的格式要求報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。第四，是否經(jīng)過(guò)公布程序。規(guī)范性文件非經(jīng)公布不得對(duì)相對(duì)人發(fā)生法律效力。除了屬于調(diào)整行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范性文件外，都要依規(guī)定在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)公開(kāi)媒體進(jìn)行公布。

其次是合理審查標(biāo)準(zhǔn)。合理性審查則主要考量規(guī)范性文件的內(nèi)容是否客觀適度，是否符合公平正義的法律理性，是否符合本地實(shí)際等。主要包括，制定的動(dòng)機(jī)、目的符合法律的目的、原則和精神；自由裁量權(quán)的行使符合公正、合理、客觀、適度的要求。包括“相似的情形給予相似的處理；相關(guān)因素應(yīng)當(dāng)考慮，不相關(guān)因素不予考慮；對(duì)具體問(wèn)題的規(guī)定符合客觀情勢(shì)；采取行政措施不超過(guò)必要的限度；符合信賴(lài)保護(hù)原則等”[14]。筆者認(rèn)為，具體可以從以下六個(gè)方面來(lái)把握：第一，制定規(guī)范性文件的動(dòng)機(jī)、目的是否正當(dāng)。第二，是否符合現(xiàn)代行政的理念。制定的規(guī)范性文件是否有利于提高行政效率，促進(jìn)政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。第三，是否體現(xiàn)以人為本原則。規(guī)范性文件所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，既要考慮有利于維護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益，又要考慮個(gè)人、國(guó)家、集體利益和社會(huì)公共利益以及局部和整體利益之間的平衡協(xié)調(diào)。第四，是否與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際相適應(yīng)。制定規(guī)范性文件要考慮與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)風(fēng)氣習(xí)俗等相適應(yīng)。第五，規(guī)范性文件中的有關(guān)自由裁量行為設(shè)定是否符合公正、合理、客觀、適度等基本要求。現(xiàn)代行政中，自由裁量權(quán)是在一定范圍存在的，但行政自由裁量不是無(wú)限制的，規(guī)范性文件必須以公正、合理、客觀、適度作為基本的價(jià)值尺度。第六，是否存在地方、部門(mén)、行業(yè)保護(hù)主義等禁止性規(guī)定的內(nèi)容。當(dāng)然，合理性審查是一個(gè)價(jià)值權(quán)衡的過(guò)程，其價(jià)值取向需要考慮的因素既有經(jīng)濟(jì)的、政治的，也有社會(huì)的，較之合法性審查，賦予了審查主體更多的發(fā)揮空間，其尺度的把握受個(gè)人主觀價(jià)值觀念的影響很大，因此，難度要大得多，還有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步地探索和明確。