地方治理的“在地化”與國家治理能力建設

王錫鋅北京大學法學院教授

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地方治理的“在地化”與國家治理能力建設

王錫鋅
北京大學法學院教授

改革的第一個方面是“人”?？h級主要領(lǐng)導按照“在地化”原則，主要從本地產(chǎn)生。

改革的第二個方面是“事”。應當按照“輔助性”原則，明確縣級政府的主要角色和職能就是進行地方性事務的治理。

改革的第三個方面是“財”。既然授予縣級政府縣域治理主體的權(quán)責，必須同時配置與其權(quán)責相對應的財政能力。

改革的第四個方面是“責”。縣級政府及其主要領(lǐng)導的績效考核以及日常監(jiān)督，應當主要由當?shù)孛癖娪行⑴c。

一、國家治理中的權(quán)威與能力問題

在大型國家的治理中，始終存在國家權(quán)威與國家能力的不匹配問題。馬克斯·韋伯在考察中國傳統(tǒng)政治時，曾注意這一現(xiàn)象。他指出，一方面，傳統(tǒng)中國的政治支配是典型的家產(chǎn)制模式（Patrimonialism），也就是“家天下”，皇帝是帝國所有人與物的主人，所謂“普天之下，莫非王土”，作為帝國代表的皇帝擁有無限的權(quán)威。但另一方面，傳統(tǒng)中國從未建立起有效的公共財政制度。因此，權(quán)威的有效落實缺乏必要的財政支持，權(quán)威對社會的滲透能力很難得到完整兌現(xiàn)，中央權(quán)力只能控制到縣一級。與強大的中央權(quán)威形成反差的是，如何有效地實現(xiàn)中央對地方的控制與治理一直是傳統(tǒng)中國政治的難題。

這種情形在今日的國家治理當中，依然是一個突出問題。比如，王紹光與胡鞍鋼在1993年發(fā)表的《中國國家能力報告》中，也發(fā)現(xiàn)國家權(quán)力管轄的范圍與國家實際貫徹其意志的能力有所差別。他們指出，于一般人的印象而言，中國中央政府是一個很強的政府、一個威力無邊的政府，或者簡言之，一個集權(quán)的政府。但這個印象已不適合于描述當今的中國政府。他們認為，在過去的幾十年當中，中國政府的國家能力受到了極大的削弱。相應地，他們主張通過強化政府特別是中央政府的權(quán)力重建國家能力。

但是，通過強化權(quán)威特別是中央政府的權(quán)威，并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)國家能力的大幅躍升。邁克·曼將國家權(quán)力區(qū)分為兩個層面：第一是專斷性權(quán)利，即國家依自身意志單方面表達和行動的權(quán)力；第二是國家基礎(chǔ)性權(quán)力，指國家在事實上有效貫徹實施其意志的權(quán)力。我們可以將前者稱為“表面權(quán)力”，稱后者為“實際權(quán)力”。依據(jù)這兩種權(quán)力變量的不同組合，他提出了四種理想類型：第一種是弱表面權(quán)力弱實際權(quán)力，如中世紀西歐的封建制國家；第二種是強表面權(quán)力弱實際權(quán)力，如中華帝國、羅馬帝國；第三種是弱表面權(quán)力強實際權(quán)力，如共和聯(lián)邦制國家；第四種是強表面權(quán)力強實際權(quán)力，如專制集權(quán)國家。放到現(xiàn)實的國家治理背景中，似乎第四種理想類型做到了國家表面權(quán)力與實際權(quán)力的同步峰值，但是從歷史空間跨度來看，由于這種“雙強”實際上依賴于過高的維系成本，因而只是歷史時空中曇花一現(xiàn)的短暫形態(tài)，如秦帝國?？沙掷m(xù)的、可維系的國家能力，需要在國家表面權(quán)力與實際權(quán)力這兩個約束變量之間取得最佳平衡。

因此，在討論國家治理體系和能力現(xiàn)代化時，必須意識到國家治理能力并不完全等于強化中央政府的權(quán)力，而必須通過合理界定中央權(quán)力的事項范圍（定性）和中央權(quán)力的作用程度（定量）以及國家與社會、中央與地方關(guān)系的平衡點的把握（關(guān)系），求得復雜約束變量下的最大值。在保證國家具備必要的表面權(quán)力同時，更要保證國家的表面權(quán)力能夠有效地通過對地方和社會滲透，轉(zhuǎn)化為解決各種問題的能力。國家能力是中央統(tǒng)治力和地方自我管理能力的二次函數(shù)。

二、國家治理體系與縱向分權(quán)

這種國家表面權(quán)力與實際權(quán)力的關(guān)系，對于像中國這樣的“超大規(guī)模國家”的治理而言，意味著縱向分權(quán)是一個比橫向分權(quán)更為重要的問題。關(guān)于國家現(xiàn)代化，亨廷頓在《變化社會的政治秩序》一書中，將其分為三個階段，他認為對一個分散的、組織薄弱的和封建的傳統(tǒng)體制的第一個階段是，現(xiàn)代化首先需要集中必要的權(quán)力以推動傳統(tǒng)的社會和經(jīng)濟變革。接著的第二個階段是在該體制中擴大權(quán)力主體，以吸收新近動員起來的參政團體，從而創(chuàng)立一個現(xiàn)代政制。在此后第三階段，該政制就面臨參政團體進一步要求分散權(quán)力并在各團體與機構(gòu)之間確立相互制約的制度。這一觀察對轉(zhuǎn)型過程中的國家社會與政治秩序的變動具有相當?shù)尼槍π浴Ｔ谖覈?，如果說從新中國成立初期到改革開放，已逐漸完成了前兩個階段的任務，那現(xiàn)在我們面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，更多是如何處理好集權(quán)與放權(quán)的關(guān)系問題。

集權(quán)與放權(quán)包括橫向與縱向維度。作為一個地域廣闊、民族眾多、區(qū)域發(fā)展十分不平衡的超大規(guī)模國家，由于國家管轄范圍過大，情況復雜，自然需要統(tǒng)一與多樣的結(jié)合。從分權(quán)的維度來看，有理由認為，相對于橫向分權(quán)，至少在現(xiàn)代中國，縱向分權(quán)是一個更重要的命題。

亞里士多德認為，大國采用直接民主政體具有更大難度，因為大國人口眾多，地域廣闊，達不到直接民主的基本條件。直接民主受到空間規(guī)模和人口規(guī)模的約束，近現(xiàn)代國家一般通過代議民主和聯(lián)邦制來解決大國民主治理難題。新中國成立之始，聯(lián)邦制也曾納入考慮范圍，但最終還是選擇了中央集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)。這一選擇既是當時情勢使然，也與歷史上自秦漢以來的傳統(tǒng)一脈相承。然而，在這種高度中央集權(quán)的表象背后，事實上一直存在某種程度的中央和地方分權(quán)。所謂“天高皇帝遠”，在皇權(quán)力所不逮之處，地方官員和士紳階層實際上共同承擔了治理的任務。共和國建立之后的中央集權(quán)也在不斷強調(diào)要發(fā)揮“中央和地方的兩個積極性”。然而，這種表述為發(fā)揮“兩個積極性”的分權(quán)模式，具有明顯的“非制度化”特點，并且在實踐中相當脆弱，帶有很大的隨意性和不確定性，不利于政制統(tǒng)一和穩(wěn)定，也不利于國家實際治理能力改進。

1982年《憲法》第一次在憲法層面上對中央和地方關(guān)系作出了規(guī)定?！稇椃ā返?條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！彪m被這一條款通常被理解為中央向地方的放權(quán)，但該條款的模糊性和政策性表明，中央或1982年《憲法》仍然拒斥了中央與地方關(guān)系的制度化規(guī)定。20世紀90年代的分稅制改革雖然在縱向財權(quán)和事權(quán)的劃分上進行了一些制度化的努力，但仍然沒能完成中央和地方關(guān)系的制度化變革的任務。

縱向分權(quán)的問題事關(guān)國家治理結(jié)構(gòu)。如果說短期內(nèi)通過憲法層面結(jié)構(gòu)性改革，以促進中央與地方之間的縱向分權(quán)還存在一定困難的話，如何在現(xiàn)行的政制中通過開掘改革的“存量”空間，優(yōu)化中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)，已成為國家治理急需解決的命題。

三、縱向治理結(jié)構(gòu)中集權(quán)與放權(quán)的均衡

對于超大規(guī)模國家而言，國家縱向治理結(jié)構(gòu)必須考慮統(tǒng)一與多樣性的均衡。這在本質(zhì)上提出了合理界分中央權(quán)力與地方自主權(quán)的需求。對于那些真正具有全國性的“統(tǒng)治”性的事務，應該屬于中央權(quán)力。如國防、外交、國家安全、戰(zhàn)略利益、跨區(qū)域執(zhí)法、基礎(chǔ)設施建設和公共服務等，屬于全國性的統(tǒng)治事務，毫無疑問應由中央政府統(tǒng)一擁有和行使權(quán)力，并通過有效的體制保證中央實際的權(quán)力行使。對于不同的地方基于本地實際情況而產(chǎn)生的一些地方性事務和管理性事務，應該由地方自主進行管理，從而做到“統(tǒng)治集權(quán)，管理分權(quán)”“宏觀集權(quán)，微觀放權(quán)”，實現(xiàn)集權(quán)與放權(quán)、統(tǒng)一與多樣的平衡。

但是在現(xiàn)實中，縱向關(guān)系中集權(quán)與放權(quán)存在多重錯位。首先是權(quán)力范圍的錯位。比如，本來應該由中央統(tǒng)一管理的環(huán)境保護，中央雖然表面上擁有權(quán)力，并通過立法而進行權(quán)力意志的表達，但執(zhí)法權(quán)卻高度地方化，導致地方因為本地利益考慮而欠缺實施動力。同樣，許多應該由地方根據(jù)不同需要和條件而加以“地方化”處理的事項，如中小學校車管理這樣一些非常具體的微觀事務，中央又通過立法、文件、政策等作出硬性規(guī)定，這樣的表面權(quán)力自然很難在“最后一公里”落地，甚至出現(xiàn)“政令不出中南?！钡膶擂巍Ｆ浯问菣?quán)力作用量的錯位。比如，在憲法上規(guī)定的中央統(tǒng)一領(lǐng)導原則，并不等于中央要“一竿子插到底”進行事無巨細的管理，而是可以通過宏觀協(xié)調(diào)、財政轉(zhuǎn)移支付等手段，進行間接的管控。第三是政府間關(guān)系的錯位。從中央到地方的各個政府層級之間，缺乏明晰的縱向權(quán)責關(guān)系界定，故而在很大程度上，管理異化成各種上對下的文件、評估、考核，以及下對上的匯報、應付甚至弄虛作假。凡此種種，都導致國家表面權(quán)力與實際治理能力之間的失衡。

國家縱向治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化問題，在根本上需要認真對待“地方性事務”這一概念。我國憲法規(guī)定了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導，發(fā)揮地方積極性、主動性”原則，但如果在法律上欠缺對“地方性事務”的明晰化，則無論是集權(quán)還是放權(quán)，都將缺失理性和邏輯基礎(chǔ)。

與此相關(guān)，還需要明確“地方政府”的概念和范圍。從憲法規(guī)定看，我國共有五級政府，即中央、省級、地級市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。中央之下，哪些算地方政府？從空間和人口規(guī)模意義上看，將地級市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這三個層面的政府界定為地方政府比較合適——有一定的經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模、地理規(guī)模，但規(guī)模又不至于過大而失去經(jīng)濟、文化、社會、風土人情等地域共性。如果從這個意義上看，縱向治理結(jié)構(gòu)層級主要為三級：中央負責全國性宏觀事務統(tǒng)籌，省級政府負責區(qū)域內(nèi)事務統(tǒng)籌，地方政府負責地方性事務的具體管理。前兩個主體主要關(guān)注統(tǒng)一性，后者主要關(guān)注地方特色和多樣性需求的滿足。

四、“在地化”和“輔助性原則”應成為地方治理的主要原則

在明確地方性事務和地方性政府的基礎(chǔ)之上，我們可以進一步思考地方治理的基本原則問題。

地方治理的第一原則應是“在地化”（localization）原則。地方治理的一個顯而易見的特點是，每一個地方都有與其他地方不盡相同的地方性，如經(jīng)濟資源、人文、民情、風俗等。故而，“在地化”原則要求，第一，對本地事務的治理，地方應有足夠的制定規(guī)則、實施規(guī)則和進行監(jiān)督的權(quán)力。換言之，治理地方事務的各種規(guī)則和指令，不是自上而下給出的，而是在本地生成的；第二，“在地化”要求地方主要官員應由地方產(chǎn)生，而不是通過自上而下任命，否則地方官員就很難真正心系地方；第三，地方治理的績效評價和問責應主要在地方實現(xiàn)；第四，地方政府有足夠的財政能力去自主完成地方性事務治理，提供地方公共服務。

相較于中央或者省級對地方“一刀切”式的統(tǒng)一領(lǐng)導，讓不同的地方進行“在地化”的管理至少具有以下優(yōu)勢：第一是可以充分安頓地方的多樣性；第二是可以鼓勵地方在治理領(lǐng)域的創(chuàng)新競爭——這種地方性的競爭在中國三十多年的經(jīng)濟改革進程中發(fā)揮了重大作用，甚至被認為是“中國奇跡”的秘密所在；第三是可以通過地方的不同試驗，探索和發(fā)展最佳的治理模式和治理實踐；第四是這種本地化的治理可以大幅度降低監(jiān)督成本，更容易實現(xiàn)有效的監(jiān)督。

地方治理的第二原則應是“輔助性”（subsidiarity）原則?！拜o助性”原則在超大規(guī)模國家治理中一直是處理縱向治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的一項重要原則，如在美國和歐盟治理的制度實踐中，很受關(guān)注。按照一些學者的理解，“輔助性”原則要求，中央政府對地方性政府應當僅限于一種“支持性的角色”，只有當?shù)胤叫哉疅o力獨自應對和處理地方事務時，中央政府才能采取支持和輔助。 因此，“輔助性”原則的核心，其實在于界定中央（或者上級）控制與地方自主的序位關(guān)系，那就是地方自主優(yōu)先，當且僅當?shù)胤矫媾R治理不能或者治理失靈時，中央或上級才進行干預。

不難發(fā)現(xiàn)，“在地化”原則凸顯了國家治理中地方性政府進行微觀管理的角色和功能，而“輔助性”原則賦予了中央政府進行宏觀統(tǒng)治的權(quán)威。這兩個原則的結(jié)合，可以更好地回應宏觀統(tǒng)治和微觀治理的需求，可以更好地促成統(tǒng)一性與多樣性的平衡，而這正是超大規(guī)模國家治理的關(guān)鍵所在。

將上述原則引入國家治理領(lǐng)域，完善縱向治理結(jié)構(gòu)，不僅必要，而且在我國憲法上具有合憲性空間。所謂的“在地化”治理，從根本上來說，就是地方民眾依據(jù)憲法和法律，自主管理地方事務，如同鄧小平所說：“把權(quán)力下放給基層人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主” 。

“在地化”治理與我國憲法所規(guī)定的根本政治制度具有內(nèi)在契合性?！稇椃ā返?條規(guī)定：

中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。

人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。

上述憲法規(guī)定包含了三個邏輯層次，第一，主權(quán)在民；第二，人民代表大會制；第三，人民通過多元化的途徑和形式參與管理各類事務。我們可以將這種憲法上的制度安排概括為“一體多元”?！耙惑w”即人民代表大會制這一我國根本政治制度，解決的是國家權(quán)力的根本合法性問題；“多元”是指包括基層民主、參與民主、協(xié)商民主、黨內(nèi)民主等在內(nèi)的多種形式的民主，解決的是人民主權(quán)在日常生活中具體行使的問題。毫無疑問，這種“多元”的民主治理技術(shù)更適合在微觀層面上得到落實。這有助于形成一種地方治理的民主框架，將整個國家的“民主合法性”植根于每一個地方的“民主合法性”之上，不斷充實國家的政治合法性根基。

五、縣域治理可成為“在地化”治理的突破口

推進國家縱向治理結(jié)構(gòu)的改進和地方的“在地化”治理，縣域治理可以成為最好的突破口和改革平臺。自秦一統(tǒng)中國、首創(chuàng)郡縣制以來，縣作為傳統(tǒng)中國國家治理的基本政治單位歷時兩千余年，具有相當?shù)姆€(wěn)定性?？h域的空間、人口、經(jīng)濟等規(guī)模以及基本相同的文化習俗，使其具備了作為本地事務治理基本單位的必要條件。從當下現(xiàn)實看，縣域在大國治理中具有基礎(chǔ)性、壓艙石的作用?！翱たh治而天下安”，放到今天的國家治理中也是成立的。當下，在中國2800多個縣（區(qū)）級區(qū)域，生活著約70%的總?cè)丝?，擁有全?0%的GDP總量，可以毫不夸張地說，縣域治理是國家治理中最重要的一部分?？h域治理的得失成敗，決定了國家治理能力現(xiàn)代化的水準。在中國的國家治理中，縣、鄉(xiāng)作為有效治理的“最后一公里”的重要性正獲得越來越多的共識。

但與縣域治理重要性形成反差的是，今天縣域治理正遭遇極大困境。第一，縣級政府的角色困惑?？h級政府的角色到底是作為省、市政府向基層的權(quán)力延伸，還是地方民眾的治理委托人和代表？從表面來看，縣級政權(quán)通過本地代議制方式和責任制方式組織起來，因此是地方治理單位；但由于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)當中上對下的管理控制權(quán)，縣級政府事實上成為上級的代理人，其行為的目標、激勵、考核、問責等，本質(zhì)上都是自上而下展開。第二，由于前述角色困惑，帶來了功能困惑?？h級政府的主要功能是落實上級目標還是解決本地問題？第三，由于角色和功能困惑，又進一步帶來了縣級政府與當?shù)孛癖娭g關(guān)系的結(jié)構(gòu)性緊張。比如，大量的群體性事件和社會沖突都發(fā)生在縣一級，而沖突的發(fā)生和升級都源于當?shù)孛癖妼Ρ镜卣牟恍湃危D(zhuǎn)而通過各種集體行動方式，尋求來自更高層級政府的關(guān)注。第四，由于縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在的權(quán)力和資源“抽水機”效應，縣級政府可支配的財政資源相當有限，在經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達的大多數(shù)縣域，財力的約束限制了地方治理能力，加劇了民眾對本地政府的不信任感和緊張關(guān)系。

化解縣域治理的當下難題，應成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突破口。在現(xiàn)有政制和憲法框架中，主要可以從四個方面著力推動縣域治理的改革：改革的第一個方面是“人”。縣級主要領(lǐng)導按照“在地化”原則，主要從本地產(chǎn)生。長期以來，根據(jù)干部異地任職、公務員任職回避等法律和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，縣級主要領(lǐng)導都實行異地任職。其出發(fā)點或可以理解，但從縣域治理的需要來看，干部異地化導致縣級領(lǐng)導對本地的隔離感，缺乏鄉(xiāng)土情感，注重短期行為，缺失地方鄉(xiāng)土共同體意識。改革的第二個方面是“事”。應當按照“輔助性”原則，明確縣級政府的主要角色和職能就是進行地方性事務的治理，只有當?shù)胤皆诿鎸Ρ镜貑栴}出現(xiàn)能力不夠時，省、市等上級政府才能進行干預和輔助。這同時也可以強化地方政府“守土有責”意識。改革的第三個方面是“財”。既然授予縣級政府縣域治理主體的權(quán)責，必須同時配置與其權(quán)責相對應的財政能力。這就需要改革市—縣關(guān)系，制止上對下管理中存在的資源“抽水機”效應，使縣級政府有財權(quán)、有財力去匹配其地方治理功能。改革的第四個方面是“責”?？h級政府及其主要領(lǐng)導的績效考核以及日常監(jiān)督，應當主要由當?shù)孛癖娪行⑴c，改變硬性的上級考評、排名，并將結(jié)果作為官員晉升依據(jù)的做法。

縣域治理改革的目標，說到底，其實就是“在地化”的民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，以及縱向關(guān)系上“輔助性”原則的展開。在技術(shù)層面上，這是一個國家治理的“術(shù)”的問題；但很顯然，如果這個問題處理好了，將會為國家治理之“道”提供更多的政治資源，進而可以增強國家宏觀統(tǒng)治的權(quán)威。在這個意義上，微觀治理將不僅為地方問題解決提供治理技術(shù)，也將為國家宏觀統(tǒng)治提供更有效的實際權(quán)力。