全面深化公安改革下的新思路
——主辦偵查員制度的法治維度

魏　地公安部改革辦改革政策研究處處長

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全面深化公安改革下的新思路
——主辦偵查員制度的法治維度

魏地
公安部改革辦改革政策研究處處長

建立主辦偵查員制度，責(zé)任是核心。在尊重刑事訴訟規(guī)律尤其是偵查規(guī)律的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定主辦偵查員的責(zé)任范圍和形式，把握好責(zé)任承擔(dān)與依法免責(zé)的關(guān)系。

建立主辦偵查員制度，權(quán)力是關(guān)鍵。合理賦予主辦偵查員權(quán)力，有望成為完善公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行機制的重要抓手。

建立主辦偵查員制度，權(quán)利是保障。首先，從擔(dān)任主辦偵查員的前提條件看，要求完善人民警察職位分類制度。其次，從隊伍管理方面看，要求完善人民警察職務(wù)職級晉升制度。最后，從工資待遇方面看，要求完善人民警察職業(yè)保障制度。

在全面深化改革和全面依法治國的恢弘背景下，建立主辦偵查員制度的提出，是公安機關(guān)主動作為、自我加壓、自我革新的一次有益嘗試，也是一系列中央文件的明確要求。黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負責(zé)”，更是首次在中央全會決定中提出主辦偵查員制度。充分認識建立主辦偵查員制度的獨特價值，最大限度地消除疑慮、形成共識，以便進一步通過頂層設(shè)計、試點實踐、深化完善，使之成為一項行之有效、可復(fù)制、可推廣的好制度，在當前改革進程中值得深入思考、系統(tǒng)研究。

筆者試分別從“責(zé)、權(quán)、利”三個維度，談?wù)勚鬓k偵查員制度對于完善司法責(zé)任制、公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行機制、人民警察隊伍管理制度的價值，以期拋磚引玉，引起更多有識之士的關(guān)注和思考。

一、責(zé)任維度：主辦偵查員制度與完善司法責(zé)任制

之所以首先談責(zé)任問題，主要考慮在于通過建立主辦偵查員制度，進一步完善司法責(zé)任制，是建立主辦偵查員制度的初衷，也是最主要的目的。

當前，司法體制改革正在如火如荼、轟轟烈烈地開展。司法責(zé)任制是這輪改革必須牢牢牽住的“牛鼻子”，是全面深化司法體制改革的關(guān)鍵。完善司法責(zé)任制，強化對執(zhí)法、司法活動的監(jiān)督制約，是司法公正的重要保障；否則，責(zé)任不明確、追究不嚴格，再好的制度也將淪為“紙老虎”“稻草人”。一定意義上來說，司法責(zé)任制影響甚至決定著司法體制改革的成敗。

談及司法責(zé)任制，人們往往想到的是法官、檢察官的責(zé)任。2015年8月，《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》兩個文件經(jīng)中央深改組審議通過后，引起了廣泛關(guān)注和熱烈討論。而關(guān)于司法責(zé)任制對于公安機關(guān)所具有的意義、所蘊含的要求，理論界和實務(wù)界的關(guān)注似乎還不多，就是在公安機關(guān)內(nèi)部，這一問題也尚未得到應(yīng)有的重視。在很多人看來，“司法”和“司法體制改革”主要是檢察院和法院的事，與公安機關(guān)的關(guān)系不太緊密。其實，公安機關(guān)作為各級政府的組成部門，雖不屬于司法機關(guān)，但卻是具有刑事司法職能的機關(guān)。且不論公安機關(guān)實行一定程度的軍事化管理、裝備并有權(quán)使用警械武器，具有一定的武裝屬性；還有權(quán)采取強制措施，實施行政處罰，進行強制執(zhí)行，具有一定的強制性；更主要的是，公安機關(guān)承擔(dān)的刑事偵查工作使得公安機關(guān)具有了獨特的刑事司法屬性。當然，公安機關(guān)還有部分刑罰執(zhí)行權(quán)，此處不再贅述。

從偵查權(quán)的屬性看，我國《憲法》第135條規(guī)定的“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律”，是對公檢法關(guān)系的憲法定位?！缎淌略V訟法》第7條進一步重申了憲法要求，明確“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應(yīng)當分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律”，并在結(jié)構(gòu)上將偵查作為與提起公訴、審判、執(zhí)行相并列的章節(jié)。黨的十八屆四中全會決定在 “優(yōu)化司法職權(quán)配置”中提出，“健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”，明確了偵查權(quán)作為司法權(quán)組成部分的性質(zhì)特點；將主辦偵查員與主審法官、主任檢察官相并列，進一步明確了主辦偵查員作為刑事司法責(zé)任主體的地位。

由于我國的刑事訴訟是偵查、提起公訴、審判、執(zhí)行環(huán)環(huán)相扣的流程，偵查活動是刑事訴訟程序的第一道工序，偵查責(zé)任成為刑事司法責(zé)任鏈條的第一個環(huán)節(jié)。偵查工作質(zhì)量作為辦理刑事案件的“第一?？圩印保瑐刹榈氖聦嵶C據(jù)能否經(jīng)得起法庭審判的檢驗、經(jīng)得起法律的檢驗，直接關(guān)系到后續(xù)環(huán)節(jié)能否順利進行，關(guān)系到刑事訴訟活動能否真正實現(xiàn)公平正義。

刑事案件雖是“已然”的事實，卻不是“已知”的事實，任何人都無法穿越過去、再現(xiàn)重演。偵查人員奮力追求“客觀真實”，但只能實現(xiàn)“法律真實”；也就是說，難以實現(xiàn)通常社會經(jīng)驗層面上絕對的客觀真實，而只能是“經(jīng)過法律程序重塑的法律真實”。在這一過程中，案件質(zhì)量高低并不完全決定于偵查人員的專業(yè)素質(zhì)和主觀能動性，還會受到客觀辦案條件、偵查技術(shù)水平以及案件本身發(fā)生變化等各種因素影響。故而偵查方向的確定、偵查措施的采取、強制措施的適用等，未必都能完美實現(xiàn)“事后諸葛亮”判斷的最優(yōu)選擇。因此，偵查是一種相當有風(fēng)險的活動?？茖W(xué)認識偵查規(guī)律，正視偵查的風(fēng)險，才能準確界定主辦偵查員的責(zé)任，防止出現(xiàn)“多做多錯、少做少錯”的怪象。

建立主辦偵查員制度，責(zé)任是核心。在尊重刑事訴訟規(guī)律尤其是偵查規(guī)律的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定主辦偵查員的責(zé)任范圍和形式，把握好責(zé)任承擔(dān)與依法免責(zé)的關(guān)系，有助于保障主辦偵查員依法履行職責(zé)，充分調(diào)動偵查人員的責(zé)任心和積極性。

建立主辦偵查員制度，以責(zé)任為切入點和突破口，有助于減少、避免其他因素對偵查辦案的干擾，按照中央《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》、中央政法委《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究制度規(guī)定》和公安部《公安機關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)、插手案件辦理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》等文件要求，落實辦案質(zhì)量終身負責(zé)制，提升偵查工作質(zhì)量。

建立主辦偵查員制度，借鑒檢察院和法院去地方化、去行政化、保證司法公正的改革路徑，有助于主動參與、推進以審判為中心的訴訟制度改革，與主任檢察官制度、主審法官制度改革相銜接，構(gòu)建偵查責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機統(tǒng)一、緊密銜接的刑事司法責(zé)任體系，確保刑事訴訟各環(huán)節(jié)高效順暢運行。

二、權(quán)力維度：主辦偵查員制度與完善公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行機制

主辦偵查員制度的核心是突出主辦偵查員對承擔(dān)案件的主辦責(zé)任，那么，勢必需要賦予其與承擔(dān)責(zé)任相適應(yīng)的主辦權(quán)力。有權(quán)必有責(zé)，反之，有責(zé)也應(yīng)有權(quán)。權(quán)大責(zé)小，權(quán)力行使就會任性；權(quán)小責(zé)大，權(quán)力行使就會有惰性，這是權(quán)力與責(zé)任二者關(guān)系的鐵律。

據(jù)了解，前些年有的地方公安機關(guān)曾在辦理刑事和行政案件中推行案件主辦人、主辦偵查員、主辦警官等制度，有的地方還出臺了制度文件，但由于缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計，多未能實現(xiàn)預(yù)期效果。究其原因，主要是兩個層面“三個跟不上”的問題：

從法律規(guī)定層面來看，辦案權(quán)限跟不上。根據(jù)《刑事訴訟法》和《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，立案撤案、采取強制措施、提請批準逮捕、排除非法證據(jù)、延長偵查羈押期限、解剖尸體、搜查、技術(shù)偵查、查封扣押涉案財物、查詢凍結(jié)財產(chǎn)、通緝等須經(jīng)公安機關(guān)負責(zé)人批準；而調(diào)取證據(jù)，到證人、被害人所在單位、住處或其提出的地點進行詢問，強制檢查犯罪嫌疑人、提取采集其生物樣本，以及扣押財物、文件等，也須經(jīng)辦案部門負責(zé)人批準。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，主辦偵查員難以行使相應(yīng)的偵查自主權(quán)。

從實踐操作層面來看，資源調(diào)動跟不上。如果從證據(jù)的角度來解析刑事訴訟過程，公安機關(guān)負責(zé)取證，人民檢察院負責(zé)舉證，人民法院負責(zé)組織質(zhì)證和進行認證。而公安機關(guān)的取證，即收集、固定證據(jù)工作，往往需要運用多種方式、面向各種對象、趕赴多處地方，常需要多警種團隊協(xié)作、合成作戰(zhàn)。尤其是一些重大、復(fù)雜案件，如有組織犯罪案件、重大經(jīng)濟犯罪案件、跨區(qū)域性重大犯罪案件等，更需要廣泛地調(diào)動偵查資源，有時甚至需要舉全局之力。主辦偵查員如沒有調(diào)動各種偵查資源的權(quán)力，應(yīng)對重大復(fù)雜案件就會顯得“勢單力薄”。

第三，還存在待遇保障跟不上的問題。由于沒有法律規(guī)定或政策支撐，一些地方原先實施的有關(guān)制度，責(zé)任與職級待遇不掛鉤，也缺乏相應(yīng)的獎勵激勵機制，導(dǎo)致制度實施效果欠佳。

建立主辦偵查員制度，權(quán)力是關(guān)鍵。合理賦予主辦偵查員權(quán)力，有望成為完善公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行機制的重要抓手。這有內(nèi)外兩個方面：從主辦偵查員制度的內(nèi)部設(shè)計來看，主辦偵查員制度本身就是公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行機制改革中的一項重要改革項目。主辦偵查員要對其主辦的案件定性、事實、證據(jù)、辦案程序、法律手續(xù)、涉案財物處理等全面負責(zé)，應(yīng)能行使一定的偵查指揮權(quán)和組織偵查活動的自主權(quán)。在科學(xué)劃分偵查辦案事權(quán)的基礎(chǔ)上，適當設(shè)定主辦偵查員的權(quán)力界限，堅持授權(quán)與監(jiān)督并重，在“放權(quán)”與“制約”之間尋找恰當?shù)钠胶恻c，將會改變偵查活動層層請示匯報的審批程序，將會扭轉(zhuǎn)多頭指揮、力量分散的辦案局面，將會保障偵查權(quán)在法治框架內(nèi)更加有序、規(guī)范、高效行使。

從主辦偵查員制度與其他公安改革項目的關(guān)系來看，主辦偵查員制度與完善公安機關(guān)辦理刑事案件管轄分工，完善刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機制，以及完善刑事案件受案立案制度等改革，關(guān)聯(lián)度高，耦合性強，需要相互留下制度空間。建立主辦偵查員制度，將有助于綜合謀劃、合理配置執(zhí)法權(quán)力；有助于不同制度設(shè)計和改革措施的協(xié)調(diào)銜接，防止制度措施間相互掣肘；有助于形成改革合力，推動整個刑事執(zhí)法權(quán)力運行機制的進一步完善。

三、權(quán)利維度：主辦偵查員制度與完善人民警察管理制度

無需避諱的是，建立主辦偵查員制度，權(quán)利是保障。要保證主辦偵查員享有與其承擔(dān)的責(zé)任、行使的權(quán)力相適應(yīng)的權(quán)利，必將會涉及人民警察職位分類、人才管理、職業(yè)保障等多方面管理制度的改革。從一定意義上說，主辦偵查員這一制度的建立或?qū)砣嗣窬旃芾碇贫鹊闹卮笞兏铩?/p>

首先，從擔(dān)任主辦偵查員的前提條件來看，要求完善人民警察職位分類制度。主辦偵查員需要從具有刑事司法屬性的偵查人員中產(chǎn)生，由此，如何界定清楚具有刑事司法屬性的偵查人員的范圍，如何進行招錄和培養(yǎng)，成為實行主辦偵查員制度的基礎(chǔ)性條件。

從國外經(jīng)驗來看，許多國家對偵查人員的招錄培養(yǎng)實行區(qū)別于其他警種的制度。例如，美國聯(lián)邦調(diào)查局招錄偵查人員時，不直接招收院校應(yīng)屆畢業(yè)生，而是從全國招募執(zhí)法、情報、反恐、法律、金融、會計、外語和計算機等領(lǐng)域已經(jīng)嶄露頭角的專業(yè)人員；各地警察機關(guān)的刑警也普遍從巡警等其他警種中擇優(yōu)選拔。新加坡刑警一部分從新警培訓(xùn)中獲得政府獎學(xué)金的人員中選拔，在正式上崗前，再安排到刑事偵查學(xué)院接受6個月的專門培訓(xùn)；另一部分從已在其他警種工作2 至3年，表現(xiàn)優(yōu)秀、能力突出的人員中選拔。

一直以來，公安民警是按照國家公務(wù)員管理的。《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出，根據(jù)人民警察的性質(zhì)特點，建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。“有別于其他公務(wù)員”而不是“有別于公務(wù)員”的表述，說明人民警察管理制度改革仍然是在公務(wù)員的大框架下進行的。根據(jù)《公務(wù)員法》第8條和第14條規(guī)定，國家對公務(wù)員實行分類管理；公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別；國務(wù)院對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設(shè)其他職位類別。按照公務(wù)員現(xiàn)行的綜合管理、專業(yè)技術(shù)和行政執(zhí)法三種職位分類，無法找到具有刑事司法屬性的偵查人員的對應(yīng)類別，導(dǎo)致對偵查人員的分類管理缺乏明確的法律依據(jù)。而主辦偵查員制度的建立，或?qū)⒌贡迫嗣窬炻毼环诸愔贫雀母锬酥凉珓?wù)員職位分類改革的推進。

其次，從隊伍管理方面看，要求完善人民警察職務(wù)職級晉升制度。刑事偵查是一項專業(yè)性、時效性非常強的工作，對偵查人員尤其是偵查指揮人員的專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)要求高，只有“魔高一尺，道高一丈”，才能應(yīng)對不斷組織化、職業(yè)化、動態(tài)化、智能化、多樣化的犯罪形勢。主辦偵查員作為偵查隊伍的精英，在偵破刑事案件中起領(lǐng)軍作用，才能為偵查隊伍整體素質(zhì)與能力的提升發(fā)揮引領(lǐng)、示范與輻射作用。

建立主辦偵查員制度，拓寬主辦偵查員的職務(wù)職級晉升渠道，為主辦偵查員提供更好的職業(yè)發(fā)展空間，有助于培養(yǎng)和穩(wěn)定偵查人才，進一步提高偵查隊伍的專業(yè)化職業(yè)化水平；還將會推動完善人民警察職務(wù)晉升和職務(wù)職級并行制度，有效緩解公安隊伍基數(shù)大、職數(shù)少、晉升渠道窄的困境，增強人民警察的職業(yè)榮譽感和歸屬感。

最后，從工資待遇方面來看，要求完善人民警察職業(yè)保障制度。較之行政案件，辦理刑事案件證據(jù)標準更高，程序更為嚴格，周期普遍更長；同時，犯罪嫌疑人具有更大的社會危害性，逃避懲處、抗拒追捕的意愿更為強烈，偵查人員尤其是主辦偵查員需要付出更多的精力和勞動，面臨更大的風(fēng)險和考驗。對主辦偵查員在工資待遇上予以政策傾斜，是理性經(jīng)濟人的必然要求，是權(quán)責(zé)利相一致原則的應(yīng)有之義，從某種意義上講，也是主辦偵查員制度得以持續(xù)運行的內(nèi)在動力。建立主辦偵查員制度，保障主辦偵查員的工資待遇，對于貫徹落實人民警察生活待遇“高于地方、略低于軍隊”的原則，建立符合人民警察職業(yè)特點的工資待遇保障體系，將具有十分積極的示范和推動作用。

相對于法院主審法官、檢察院主任檢察官辦案責(zé)任制的良性運行和經(jīng)驗積累，公安機關(guān)探索建立主辦偵查員制度起步略晚，目前尚未出臺細化、明確的具體措施。主辦偵查員制度所具有的價值未能充分體現(xiàn)，還需加強頂層設(shè)計，爭取各方面支持，同司法責(zé)任制、公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力運行機制、人民警察管理制度等改革有機對接，以達到制度協(xié)同，實現(xiàn)改革的最優(yōu)效果。