稅收法定原則與地方財政自主
——關(guān)于地方稅縱向授權(quán)立法的斷想

熊　偉武漢大學(xué)法學(xué)院教授，中國財稅法學(xué)研究會副會長

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稅收法定原則與地方財政自主
——關(guān)于地方稅縱向授權(quán)立法的斷想

熊偉
武漢大學(xué)法學(xué)院教授，中國財稅法學(xué)研究會副會長

不管本地是否存在足夠的稅源，是否存在經(jīng)濟政策方面的特殊考慮，只要中央決定開征某種稅收，地方都必須恪盡職守，應(yīng)收盡收，不得懈怠。然而，不管是基于征納成本、財政需要還是經(jīng)濟政策，這種整齊劃一的做法都未必為最優(yōu)。

這種賦予地方選擇權(quán)的稅收立法實踐，比目前中央統(tǒng)一立法、地方強制實施的模式，無疑更有利于照顧地方實際情況，尊重地方財政自主權(quán)，也更有利于防止制度浪費。

稅收法定原則主要處理議會與政府的關(guān)系，與地方財政自主權(quán)通常沒有太大交集。然而，一旦涉及地方稅，當(dāng)稅收法定之“法”被限定于中央立法時，央地財政關(guān)系的問題便會隨之產(chǎn)生。2015年《立法法》修改后，中國對稅收有了更加明確的立場，即全國人大及其常委會擁有專屬立法權(quán)。國務(wù)院于何種情形可以被授權(quán)，《立法法》作了明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序限定，而對地方的授權(quán)立法卻只字未提。這是否意味著，至少就稅收而言，地方完全沒有機會置喙，只能服從中央立法的統(tǒng)一安排？

對照《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，我們發(fā)現(xiàn)情況并非如此。該草案授予地方的不僅有稅率增減權(quán)，還有稅基擴充權(quán)。這種授權(quán)兼容了地方財政自主，讓地方可因地制宜調(diào)整稅收要素，卻給稅收法定原則帶來不確定性，值得思考和檢討。這到底是稅收法定原則的內(nèi)在張力允許的，還是迫于現(xiàn)實壓力不得不法外行事？《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》只是個案，還是代表著地方稅立法的趨勢？本文借此審視稅收法定原則，希望在中國語境下關(guān)注地方稅立法，并將其作為地方財政自主研究的范例。

一、《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》中的立法授權(quán)

2015年6月10日，國務(wù)院法制辦公室公布了《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》。這是2015年3月《立法法》修改后第一個正式啟動立法程序的新稅。雖然起草并公開征求意見的主體是行政機關(guān)，但是，法律最終須經(jīng)最高立法機關(guān)表決通過。此舉與《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》所描繪的落實稅收法定原則路線圖吻合，因此可謂落實稅收法定原則的階段性成果。

然而，無需仔細研讀即可發(fā)現(xiàn)，《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》設(shè)定了大量針對地方的授權(quán)性條款，具體包括：（1）稅額標(biāo)準(zhǔn)的增減。例如，省級政府可統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，適當(dāng)上浮適用稅額；納稅人排放應(yīng)稅污染物的濃度值低于排放標(biāo)準(zhǔn)50%以上且未超過排放總量控制指標(biāo)的，省級政府可決定一定期限內(nèi)減半征收。（2）稅基范圍的拓寬。例如，省級政府可以根據(jù)本地區(qū)污染物減排的特殊需要，增加同一排放口的應(yīng)稅污染物種類數(shù)。（3）稅收的征收管理。例如，省級政府可根據(jù)環(huán)境保護需要增加（調(diào)整）重點污染行業(yè)種類，依據(jù)實際情況制定環(huán)境保護稅具體管理辦法。

既然《立法法》第8條明確要求，“稅種的設(shè)定、稅率的確定、稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，為什么《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》不直接固定稅率和稅基，規(guī)定稅收征收管理的具體權(quán)限和程序，而是廣泛授權(quán)地方政府相機行事？雖然按照《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，稅種設(shè)定已經(jīng)法定，但地方政府增加或降低稅率、擴大稅基、決定稅收征管，是否違反稅收法定原則？從文義上看，“等稅收基本制度”并非修飾詞，用以限定稅種設(shè)定、稅率確定、稅收征管，而屬于列舉之外的概括，說明除這三種稅收基本制度外，其他稅收基本制度也只能制定法律。作為稅收基本要素之一，稅基在其內(nèi)當(dāng)無疑義。

雖然目前尚無正式法律文件確認環(huán)境保護稅為地方稅，但是，基于“費改稅”的現(xiàn)實，此稅開征后歸于地方的可能性極高。不論是基于稅理還是囿于現(xiàn)實，允許地方參與環(huán)境保護稅決策都是必要的。從稅理的角度看，雖然同屬一國，但各地環(huán)境容量和經(jīng)濟水平并不一致，環(huán)境保護稅所能發(fā)揮的作用自然不同。如果稅率和稅基全國完全統(tǒng)一，排除地方在征管方面的任何自主性，則無法兼顧不同地方的實際需要?，F(xiàn)實情況是，各地排污費的費率和課征范圍都很不同。例如，北京市2014年根據(jù)社會治理平均成本，將二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮的費率提高到原標(biāo)準(zhǔn)的14—15倍，為全國最高水平。排污費改為環(huán)境保護稅后，如果不能維持費率的地區(qū)差別，將面臨就高還是就低的難題，對各地已經(jīng)做出的加強環(huán)境保護的努力也會構(gòu)成一種挑戰(zhàn)。

到底是應(yīng)該維持地方的財政自主，在地方稅立法中給予其相應(yīng)權(quán)限，還是完全集權(quán)于中央，地方只能被動接受全國統(tǒng)一的規(guī)則？目前基于《立法法》第8條第6項的要求，是否可以像《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》一樣，將地方財政自主融入稅收法定原則？拋開既存法律和政治的約束，不難得出地方稅立法中尊重地方自主的結(jié)論。一旦將法律傳統(tǒng)、政治制度引入分析框架，對如何實現(xiàn)地方財政自主，肯定會有不同的路徑和方案。從實然層面來看，即便認同稅收法定與地方自主的協(xié)調(diào)，《立法法》制定和實施后，解釋和執(zhí)行的結(jié)果也必須統(tǒng)一，既不能棄法律的約束于不顧，我行我素，也不能削足適履，僵化教條式理解稅收法定原則，堵塞法律可能發(fā)揮作用的空間。就此而言，《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》為我們準(zhǔn)確理解《立法法》提供了絕佳視角。

二、稅收法定原則視角下的地方財政自主

以地方稅為題材，從稅收法定立場觀察地方財政自主，主要涉及地方稅立法權(quán)的歸屬。地方稅可以由地方自行立法課征嗎？如果認定稅收正義的核心是納稅人同意，地方居民通過民選議會決定對自己征稅，理論上似乎不存在任何可詰難之處。只要實行多級政府體制，只要存在中央稅與地方稅的區(qū)分，就必須考慮地方稅由誰立法的問題。地方稅立法權(quán)歸屬于中央還是地方，這關(guān)系到地方財政自主的限度，與央地財政分權(quán)的模式緊密相連。

相比中央立法，地方政府或議會更了解地方所需，所課征的稅收應(yīng)該更具有針對性。例如，政府每開征一種稅收，必須考慮稅源是否充裕、征納成本是否高昂、是否有迫切的財政需要、是否附加特定政策目標(biāo)。中央稅由中央統(tǒng)一立法，這些問題自然一體衡量。地方稅與地方的自然資源、環(huán)境狀況、財產(chǎn)結(jié)構(gòu)、收入水平息息相關(guān)，地方不同，情況不一。同樣是環(huán)境保護稅，經(jīng)濟發(fā)達和資源匱乏的東部地區(qū)可能倍感需要，對于經(jīng)濟落后、地廣人稀的西部則未必有那么迫切。目前輿論高度關(guān)注的房地產(chǎn)稅即是如此，對于房地產(chǎn)存量巨大、價格高企、土地供給日趨緊張的大城市而言，房地產(chǎn)稅也許能夠替代土地出讓金；但對于內(nèi)陸地區(qū)和中小城市而言，房地產(chǎn)稅源小、征管難，短期內(nèi)很難成為地方主體稅種，且可能影響房地產(chǎn)市場的發(fā)展。因此，政府未必有足夠的興趣將其引入。

一個稅種之所以成為地方稅，本身就已經(jīng)考慮地方性因素，尤其是稅源的不可流動性，也包括地方特殊的財政需要。流動性稅源如果交付地方稅，即便由中央行使立法權(quán)，受財政利益的刺激，地方之間的競爭也會妨礙全國統(tǒng)一市場的形成。既然地方稅與地方差異性、地方財政需要和政策目標(biāo)緊密相連，且不易對其他地方的利益以及全國統(tǒng)一市場產(chǎn)生影響，交由地方自主立法自然有其不可替代的優(yōu)越性。當(dāng)然，從政治統(tǒng)治的角度看，國家是否愿意將此項權(quán)力交給地方，取決于憲法所確定的國家治理體制。雖然從理論上大體可以說，在聯(lián)邦制國家中，聯(lián)邦的權(quán)力有限，地方擁有剩余立法權(quán)；而在單一制國家，中央常常居于支配地位，但落實到稅收立法，受現(xiàn)實國情所致，結(jié)論往往并不如此。

美國是聯(lián)邦制的代表，地方享有地方稅的立法權(quán)，只要不觸及州際貿(mào)易條款，影響其他地方的利益，各州和州以下的地方都有權(quán)征稅。澳大利亞也實行徹底的分稅制，聯(lián)邦和州的稅種劃分十分清楚，分別在各自范圍內(nèi)進行稅收立法。德國聯(lián)邦則對地方稅有優(yōu)先立法權(quán)。如果聯(lián)邦尚未立法，各州有權(quán)立法；如果聯(lián)邦已立法，則各州無權(quán)立法；州立法后，聯(lián)邦有權(quán)根據(jù)需要重新立法，并以聯(lián)邦法律為準(zhǔn)。但州以下的地方當(dāng)局沒有稅收立法權(quán)。而在單一制的日本、韓國，由于實行地方自治，滿足中央設(shè)定的條件和程序后，地方也被允許自主立法開征地方稅。就連過去以中央集權(quán)著稱的法國，自從20世紀80年代實行地方自治改革后，地方在地方稅方面的立法權(quán)限也大大增加：就垃圾清潔稅等特定的四個稅種，中央授權(quán)地方自主決定開征，其他稅種則在確定稅率方面進行授權(quán)。

由此可見，不管是學(xué)理上還是實務(wù)中，稅收法定原則并非只有一種表達，而是存在廣義和狹義兩種形式。廣義的稅收法定之“法”，不僅包括最高立法機關(guān)制定的法律，也包括地方立法機關(guān)制定的法令。狹義的稅收法定之“法”，則僅限于前者，不包括后者。在立法語言的表述上，廣義的稅收法定會區(qū)分具體稅種，將中央稅、中央與地方共享稅的立法權(quán)歸于最高立法機關(guān)，而地方稅立法權(quán)歸于地方立法機關(guān)。狹義的稅收法定則不加區(qū)分，要求稅收立法必須由最高立法機關(guān)制定法律。從維護地方財政自主的角度來看，廣義的稅收法定原則無疑是最為理想的模式；但如前所述，不同國家有不同的歷史傳統(tǒng)和政治偏好，對如何處理中央與地方的關(guān)系會存在路徑依賴。因此，對特定國家而言，無論選擇哪種稅收法定原則，都不存在對錯之分，只需要考慮合適與否。更何況，即便在狹義的稅收法定模式下，通過縱向授權(quán)立法，地方也可取得一定的財政自主權(quán)。

自改革開放以來，中國一直強調(diào)稅政統(tǒng)一，不管是中央稅、共享稅還是地方稅，立法權(quán)都集中于中央，地方不享有稅收立法權(quán)。雖然每次重大稅制改革都以國務(wù)院名義下文，而沒有采取全國人大及其常委會立法的形式，但其方案無疑都會事先經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，公布實施后事實上產(chǎn)生最高法律效力，且與《憲法》第3條規(guī)定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則”并無沖突，與《憲法》設(shè)定的國務(wù)院職權(quán)也大體吻合。修改后的《立法法》要求稅種設(shè)定必須制定法律，權(quán)力集于中央，地方無權(quán)過問，這與以往的稅收立法慣例別無二致。不僅如此，《立法法》修改前后，稅收立法權(quán)的歸屬也無本質(zhì)區(qū)別，只是規(guī)則的表述不同：前者為概括式，后者則列舉加概括，內(nèi)容更加細致明確而已?？梢?，即便理論上不排斥地方的稅收立法權(quán)，但基于中國現(xiàn)實國情，這種可能性尚不具備。

地方稅在地方財政收入結(jié)構(gòu)中地位顯赫。以2014年湖北省為例，去除個人所得稅、企業(yè)所得稅等共享稅收入，地方稅收入在一般公共預(yù)算收入中的比重約為54%，涉及營業(yè)稅、資源稅、城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、煙葉稅、印花稅等十余個稅種。但這些稅種的立法權(quán)目前都集中在中央，地方哪怕連稅收減免都受到重重限制。這一結(jié)果并非是2000年制定的《立法法》所致。早在1992年，《稅收征收管理法》就已確認，“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行，法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！币虼耍辽僭诙愂樟⒎?quán)方面，受狹義的稅收法定原則所致，地方的財政自主權(quán)非常有限。地方追求的，只能是在法定前提下如何獲得機動空間。

三、縱向立法授權(quán)與稅收法定原則之兼容

從形式上看，在稅收立法方面，《立法法》并未給地方提供機動空間，只是給國務(wù)院留了一定的余地?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”課稅顯然不屬于絕對法律保留的事項，只要符合授權(quán)的目的、條件和程序，即便是創(chuàng)立新稅，包括地方稅，最高立法機關(guān)都可授權(quán)國務(wù)院立法。但是，《立法法》并未明示，全國人大及其常委會可授予地方課稅權(quán)，讓地方根據(jù)授權(quán)自己決定開征新稅。因此，所謂“地方稅縱向立法授權(quán)”只能被理解為，在中央立法機關(guān)制定的地方稅法律中，授權(quán)地方?jīng)Q定或調(diào)整某些要素，以體現(xiàn)對地方財政自主的尊重。

其實，對于最高立法機關(guān)而言，這種授權(quán)立法不僅是為了尊重地方，也是情勢所迫，不得已而為之。其原因在于，地方稅的稅源差異性太大，財政需求程度不一，難以適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，必須借助地方的補充，才能調(diào)適妥帖，最大程度地兼顧各方之需?！盾嚧惙ā肥俏覈壳拔ㄒ挥勺罡吡⒎C關(guān)制定的地方稅法，采納的就是“法定+授權(quán)”模式。該法規(guī)定，車輛的具體適用稅額由省級政府依照本法所附《車船稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度和國務(wù)院的規(guī)定確定；省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以對公共交通車船，農(nóng)村居民擁有并主要在農(nóng)村地區(qū)使用的摩托車、三輪汽車和低速載貨汽車定期減征或者免征車船稅；車船稅按年申報繳納，具體申報納稅期限由省級政府規(guī)定。事實證明，《車船稅法》自2012年實施后，省級政府在稅額確定、稅收減免和征收管理方面發(fā)揮了重要作用，有效彌補了中央統(tǒng)一立法的不足。《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》借鑒的就是這種思路。

從尊重地方財政自主、照顧地方實際需求的角度看，為緩和狹義稅收法定原則所帶來的央地沖突，“法定+授權(quán)”的模式對地方稅立法確有可取之處。有疑問的地方在于，《立法法》明確要求“稅率法定”，單行稅法卻將稅率調(diào)整或確定權(quán)交給地方，這種沖突是否能被稅收法定原則所包容？從效力層級看，《立法法》是全國人大制定的法律，它對國務(wù)院及其部委、地方人大和政府的約束力不容突破，但對全國人大及其常委會而言，這種約束力目前不太好評估。畢竟，《立法法》也只是法律，不是憲法，它并沒有超越其他法律的效力，一旦與其他法律發(fā)生效力沖突，按照《立法法》本身的規(guī)定，只能依特別法優(yōu)于一般法、后法優(yōu)于前法等原則解決。因此，雖然《立法法》明確規(guī)定稅收法定，只要立法機關(guān)自己決定改變立場，授權(quán)國務(wù)院或者地方開征稅收，至少很難說違反《立法法》。一方面，相比在憲法中規(guī)定稅收法定原則，法律層面規(guī)定的稅收法定原則，都會存在上述不確定性；另一方面，就尊重地方實際情況、照顧地方財政自主而言，這也會帶來足夠的靈活性。

《立法法》第10—12條對授權(quán)立法設(shè)定了諸多限制，包括授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限，被授權(quán)對象不得轉(zhuǎn)授權(quán)，條件成熟后必須上升為法律，等等。從上下文的語義銜接看，這些限制都只是針對全國人大及其常委會向國務(wù)院的授權(quán)，不適用于《車船稅法》或《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》的授權(quán)模式。但基于法理，授權(quán)必須明確的目的、事項和范圍，不能違背地方稅的規(guī)律性，不能進行空白授權(quán)，被授權(quán)對象不得轉(zhuǎn)授權(quán)，這些應(yīng)該是共性的要求，不用區(qū)分橫向還是縱向授權(quán)。至于授權(quán)的期限，考慮到地方稅的特點，一般情況下大可不必，除非涉及期限性的稅收優(yōu)惠事項。地方被授權(quán)后，由于各地的情況不一，制定的方案自然各異，這才符合地方稅授權(quán)立法的目的。因此，所謂條件成熟后及時立法，對地方稅也屬于不必要的要求。

《立法法》關(guān)于稅種設(shè)定必須制定法律的要求，一方面將地方稅的立法權(quán)集中于中央，剝奪了地方單獨立法課稅的機會；另一方面，稅種法定后，鑒于每個稅種都有其特殊規(guī)律性，即便要在法律中對地方做立法授權(quán)，也必須受到這種規(guī)律性的約束。例如，房產(chǎn)稅與契稅的納稅人不同，印花稅與土地增值稅的稅基也不一樣，這是稅種的特點所決定的。通常情況下，法律只有先規(guī)定稅種的要素，如納稅人、征稅對象、稅率等，才能體現(xiàn)該稅種的特質(zhì)。如果僅僅確定稅種名稱，卻將納稅人、征稅對象等全部授權(quán)地方規(guī)定，各地補充制定的規(guī)則未必符這個稅種的要求。因此可以說，稅種法定本身為授權(quán)立法指明了方向，無論是橫向授權(quán)還是縱向授權(quán)，其結(jié)果都不能違反該稅種的內(nèi)在要求。稅種法定、中央立法所對應(yīng)的另一個特點是，同一稅種在各地實施的規(guī)則不宜差別太大。法律通常會設(shè)定一個基準(zhǔn)，允許地方適度修正，或者規(guī)定一個區(qū)間，允許地方選擇適用。這樣既可樹立中央的權(quán)威，保證地區(qū)差異不至太大，又能兼顧地方的合理需求，為其保留適當(dāng)自主空間。

至于被授權(quán)對象應(yīng)該是地方行政機關(guān)還是立法機關(guān)，筆者傾向于分事項而論。對于稅率、稅基、稅收減免等嚴重影響納稅人利益的事項，按照稅收法定原則的本義，理應(yīng)由地方立法機關(guān)決定。地方立法機關(guān)由納稅人所選舉的代表組成，由其在授權(quán)范圍內(nèi)補充決定適用于本地區(qū)的稅法要素，體現(xiàn)了代議制民主和“無代表不納稅”原則，更有利于維護納稅人的財產(chǎn)權(quán)?！盾嚧惙ā泛汀董h(huán)境保護稅法（征求意見稿）》將稅率確定、稅基擴充、稅收減免的權(quán)力授予地方政府而不是地方人大，這確實與財政民主原則相悖。不過，就效率而言，立法程序不及行政程序，即便是在地方層面，這也是事實。因此，如果只是涉及程序的細節(jié)，筆者并不反對地方政府參與。例如，在確定車船稅按年申報繳納后，《車船稅法》授權(quán)省級政府決定納稅具體期限就未嘗不可。鑒于目前能就稅收事項制定地方性法規(guī)的主體只有省級人大，地方稅立法授權(quán)的受體必然為省級地方，省以下人大和政府都不具備被授權(quán)的資格。

四、地方稅授權(quán)立法：基于現(xiàn)狀的另一種構(gòu)思

基于《稅收征收管理法》第3條和《立法法》第8條，單行的地方稅立法采納縱向授權(quán)模式，無非是為了兼顧稅收法定與地方財政自主。然而，在既定的法律約束條件下，為了實現(xiàn)同樣的目標(biāo)，是否只有這一種模式可以考慮？答案顯然為否。

由于實行中央統(tǒng)一立法，不管是已經(jīng)實施的《車船稅法》還是正在起草的《環(huán)境保護稅法》，抑或是尚處于研究階段的《房地產(chǎn)稅法》，其適用范圍都是全國，沒有任何地方可以例外。這種模式可容納的地方自主性有限，只能允許地方在稅率、稅基、稅收優(yōu)惠、征收管理等方面適度調(diào)整，使其更加契合本地區(qū)的實際情況，地方無權(quán)決定取舍。這就意味著，對一個具體地方而言，開征哪些地方稅，什么時候開征，都必須與全國步調(diào)保持一致。這也就意味著，不管本地是否存在足夠的稅源，是否存在經(jīng)濟政策方面的特殊考慮，只要中央決定開征某種稅收，地方都必須恪盡職守，應(yīng)收盡收，不得懈怠。本文最后想要表達的是，不管是基于征納成本、財政需要還是經(jīng)濟政策，這種整齊劃一的做法都未必為最優(yōu)。

事實上，只要不影響地域間的資源流動，不在經(jīng)濟發(fā)展方面產(chǎn)生負面競爭效應(yīng)，或者妨礙全國統(tǒng)一的政策目標(biāo)，對同一個征稅對象，如車船、交易憑證等，一個地方征稅，另一個地方不征，并非不可容忍，我國近三十年的稅收立法史上就有先例。例如，國發(fā)〔1994〕7號文決定下放屠宰稅和筵席稅的管理權(quán)。屠宰稅和筵席稅下放地方管理后，省級政府可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，自行決定繼續(xù)征收或者停止征收。繼續(xù)征收的地區(qū)，省級政府可以依據(jù)相關(guān)條例制定具體征收辦法，并報國務(wù)院備案。因此，從1994年1月1日到《屠宰稅暫行條例》于2006年被國務(wù)院廢止和《筵席稅暫行條例》于2008年被國務(wù)院宣布失效之前，這兩個稅種存在一段中央立法、地方選擇適用的時期。其間，由于征收成本高、入庫收入少，財政得不償失，絕大多數(shù)地方放棄征收，導(dǎo)致國務(wù)院最后決定廢止屠宰稅和筵席稅。這種賦予地方選擇權(quán)的稅收立法實踐，比目前中央統(tǒng)一立法、地方強制實施的模式，無疑更有利于照顧地方實際情況，尊重地方財政自主權(quán)，也更有利于防止制度浪費。

進一步而言，我們更可以考慮將屠宰稅、筵席稅模式與車船稅、環(huán)境保護稅模式相結(jié)合，在堅持稅收法定原則的同時，從宏觀和微觀兩個層面兼容地方財政自主。也就是說，在最高立法機關(guān)統(tǒng)一制定地方稅法后，地方不僅可以選擇是否在本地區(qū)實施，一旦選擇實施，法律還可以賦予地方機動空間，讓地方在稅率稅基的確定、稅收征收管理方面享有一定靈活性。相比日本、韓國制定“地方稅法”、將所有地方稅通過立法羅列、供地方選擇適用的做法，這種方案更加簡單易行。畢竟，中國立法機關(guān)的稅收立法能力和經(jīng)驗都很不足，房產(chǎn)稅、環(huán)境稅等地方稅涉及的爭議又很大，短期內(nèi)要想對所有稅種設(shè)計出成熟方案，畢其功于一役規(guī)定在同一部法律中，其難度可想而知。用我們習(xí)慣的方式，成熟一個推出一個，對地方稅立法也許更加可取。如果以后確有需要制定“地方稅法”，再做法典編纂也不遲。