DBO模式在污水處理行業(yè)的應用研究

宋玲玲，程亮，孫寧（ 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012 ）

DBO模式在污水處理行業(yè)的應用研究

宋玲玲，程亮*，孫寧
（ 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012 ）

DBO模式是PPP模式之一，在國家大力推進PPP模式之際，嘗試開展DBO模式在污水處理行業(yè)的應用研究，分析污水處理行業(yè)發(fā)展趨勢與問題，DBO模式在污水處理行業(yè)應用的適用領域與適用條件、優(yōu)點，提出DBO模式在污水處理行業(yè)的推行路徑，希望通過DBO模式解決污水處理行業(yè)的問題，促進行業(yè)健康發(fā)展。本文認為，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊生活污水處理、工業(yè)企業(yè)廢水治理等領域具有項目設計與建設非標準化、項目需求明確、責任邊界清晰、項目運營服務質量和成本容易監(jiān)測等特點，應用DBO模式具有可行性。這些領域內的項目若有可靠的建設資金來源、穩(wěn)定的運行費用保障機制、急于改善的區(qū)域水環(huán)境質量及嚴格的環(huán)保設施運行需求，適合采用DBO模式。DBO模式可以提高這些項目的建設質量和運營質量，節(jié)約成本，縮短建設周期，提高抗風險能力。同時，在行業(yè)層面，能夠解決這些領域面臨的項目設計不合理、建設質量不高、運行費用高、運行管理不善、閑置等諸多問題，可以促進先進實用技術和管理經驗的應用，提高行業(yè)技術和運營管理水平的整體進步。因此，建議政府從開展實施試點、制定行業(yè)規(guī)范、加大宣傳和推廣、頒布政策文件等方面大力推進DBO模式在污水處理行業(yè)的應用。

DBO；PPP；項目模式；污水處理

引言

2015年4月，財政部、環(huán)保部聯合印發(fā)《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，在水污染防治領域扎實推進PPP（Public-Private-Partnership）模式。PPP模式概念廣泛，DBO就是其中之一［1］。DBO是許多發(fā)達國家多年來普遍采用的一種主流項目模式，遍布交通、污水處理、供水、海水淡化、固廢處理等領域，在國內已經被應用于天津濱海新區(qū)漢沽營城污水處理廠［2］、天津逸仙園污水處理廠［3］、安徽環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠、福瑞得皮革工業(yè)有限公司廢水處理工程、湖南津市西毛里湖流域5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理工程等項目中。

2015年4月，國務院印發(fā)《水污染防治行動計劃》，提出“以改善水環(huán)境質量為核心”、“堅持政府市場協同、注重改革創(chuàng)新”的總體要求。本文嘗試開展DBO模式在污水處理行業(yè)的應用研究，分析DBO模式在污水處理行業(yè)應用的適用領域與適用條件、優(yōu)點與推行路徑，希望通過項目模式創(chuàng)新解決污水處理行業(yè)的問題，促進污水處理行業(yè)健康發(fā)展，促進《水污染防治行動計劃》目標的實現。

1　DBO模式定義與特征

DBO（Design-Build-Operation）模式是指承包商通過競爭取得將某設施（公共設施或非公共設施）的設計、建造和長期運營整合在一起的合同，承包商負責項目的設計和建造，并在項目建成后獨立進行設施的運營，從運營中獲得投資回報和合理利潤，合同期滿后，資產運營權交回項目業(yè)主手中。

DBO模式具有如下特征：①組織框架簡單，責任主體單一。DBO模式參與方主要有項目業(yè)主和承包商。雖然承包商可以是一個獨立公司，也可以是由設計公司、運營公司、工程公司、設備供應公司組成的聯合體，但是項目設計、建設、運行過程中的責任均由DBO 承包商負責，責任主體單一。②承包商無須負責投融資，項目投融資由項目業(yè)主負責。③承包商僅僅擁有運營和維護權，項目業(yè)主擁有項目所有權。④項目的設計、建設和運營通過一次招標完成。⑤承包商回收資金的唯一方式是項目業(yè)主的付費。

2　污水處理行業(yè)發(fā)展趨勢與問題

2.1城鎮(zhèn)生活污水處理

截至2014年年底，全國累計建成城鎮(zhèn)污水處理廠3717座，污水處理能力1.57億m3/日，其中，已有651個設市城市建有污水處理廠，占城市總數的99.1%，累計建成污水處理廠2107座，形成污水處理能力1.29億m3/日，已有1402個縣城建有污水處理廠，占縣城總數的86.9%，累計建成污水處理廠1610座，形成污水處理能力0.28億m3/日［4］。2014年年底，全國城市污水處理率達到90.18%，縣城污水處理率為82.11%［5］。根據《水污染防治行動計劃》，到2020年，城市污水處理率和縣城污水處理率預計分別達到95%和85%。未來五年，城鎮(zhèn)污水處理空間已非常有限。

未來，城鎮(zhèn)生活污水處理廠主要以中、小型規(guī)模為主。目前，大部分城鎮(zhèn)均有污水處理設施，未來新建污水處理設施應主要為了彌補已有污水處理設施能力的不足，加上未來對于中水回收利用的便利考慮，未來新建污水處理設施應主要以中、小型規(guī)模為主。

中、小型城鎮(zhèn)生活污水處理廠的經濟性一般較差，運行單價較高，污水處理收費難以覆蓋運營成本。當前城鎮(zhèn)生活污水處理廠的投資與運行未較多地考慮污泥，污水處理收費中也未包含污泥處理處置費用。隨著《水污染防治行動計劃》的實施，未來新建項目需要考慮污泥的處理處置，勢必會增加建設投資并提高運營成本，污水處理費更難以覆蓋運營成本。中、小型城鎮(zhèn)生活污水處理廠急需通過創(chuàng)新來解決經濟困境。

2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理

目前，全國建制鎮(zhèn)生活污水處理率不足20%［6］，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水仍處于直排狀態(tài)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出，到2020年，全國重點鎮(zhèn)污水處理率將達到70%左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理將是污水處理行業(yè)一個重要市場。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠規(guī)模較小，日處理規(guī)模在幾百噸到上千噸，單位建設成本和運營成本相對較高，加上污水處理費收費難的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理整體市場化程度不高，建設和運營主要依靠政府財政資金。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的運營尚存在諸多問題，包括管網建設滯后，設計不合理，運營成本過高，建成后閑置、技術管理人員不足、運行管理不善等。

2.3村莊生活污水處理

目前，村莊污水處理仍然不足10%［7］。根據《水污染防治行動計劃》，到2020年，全國將新增完成農村環(huán)境綜合整治的建制村13萬個，若按照一個建制村50萬元的污水處理設施投資計算，未來5年，全國將有650億元左右的市場空間，平均每年約130億元。

村莊生活污水處理具有面廣、項目小等特點，缺乏投資吸引力，主要以財政資金為主。從2008年至2014年年底，中央財政累計安排315億元專項資金用于農村環(huán)境綜合整治，覆蓋5.9萬個村莊［8］，村莊生活污水處理是支持內容之一。

當前，農村生活污水處理設施面臨建設質量不高、建成后運行管理不好、運行效果不明顯等問題，亟待解決。

2.4工業(yè)企業(yè)廢水治理

2015年1月1日，史上最嚴的《中華人民共和國環(huán)境保護法》開始實施，工業(yè)企業(yè)廢水排放的違法成本加大，廢水處理設施的建設質量和管理趨于嚴格。

工業(yè)廢水治理投資主要以企業(yè)自有資金為主。圖1列出了2000—2013年工業(yè)廢水治理完成投資與工業(yè)增加值增長率變化情況［9，10］。2001—2007年，隨著工業(yè)經濟的快速發(fā)展，工業(yè)廢水治理投資穩(wěn)步增加。2008年之后經濟增長速度放緩，工業(yè)增加值增速下降，2009年和2010年，廢水治理投資呈現負增長態(tài)勢。隨著經濟形勢的好轉，2011年，工業(yè)廢水治理投資又開始增加。2012—2013年，工業(yè)廢水治理投資稍微下降?？梢?，工業(yè)廢水治理投資與工業(yè)經濟的發(fā)展密切相關。隨著經濟發(fā)展步入新常態(tài)，工業(yè)廢水治理領域未來每年投資在150億元左右，占據污水處理行業(yè)重要市場。

圖1　2000—2013年工業(yè)廢水治理完成投資與工業(yè)增加值增長率

3　污水處理行業(yè)應用DBO模式的適用領域與適用條件

3.1DBO模式適用領域

污水處理行業(yè)中城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊生活污水處理及工業(yè)企業(yè)廢水治理等四個領域應用DBO模式具備可行性，滿足DBO項目的內在要求。

首先，項目設計與建設有一定的難度、非標準化。解決項目設計、建設質量問題是DBO模式得以發(fā)展的重要因素。對于污水管網等標準化項目，設計和建設已經非常成熟和標準化，采用傳統(tǒng)建設模式能夠提供良好的產品和服務，沒有必要采用DBO模式。對于污水處理項目，技術和工藝需要綜合考慮進水特點、出水水質要求、土地資源及環(huán)境條件等各種限制因素，屬于非標準化項目，設計難度較大，需要運營來檢驗項目設計和建設質量，因此適合將運營與設計和建設打包在一起招標。

其次，項目需求明確，責任邊界清晰。DBO項目一般是在完成可行性研究之后開展招標，若項目的規(guī)模和水質要求不明確，則很難定價，也就沒有了標的，無法開展招標。若項目責任邊界不清晰，實施過程中責任較難以界定，采用DBO模式也有一定的難度，如工業(yè)園區(qū)污水處理廠項目，污水處理廠建設時，通常園區(qū)尚處于招商階段，入住工業(yè)企業(yè)尚不完備，污水處理廠進水水質充滿不確定性，加上承包商難以掌控工業(yè)企業(yè)廢水預處理效果，導致園區(qū)污水處理廠出水超標的責任難以界定。對于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊生活污水處理項目及工業(yè)企業(yè)廢水治理項目，完成可行性研究之后，項目建設地址、建設內容與規(guī)模、進出水水質均已經確定，項目需求非常明確，責任邊界較為清晰。

此外，項目運營服務質量和成本容易監(jiān)測。DBO項目在實施過程中，運營期費用會根據連續(xù)監(jiān)測的運營服務質量和成本在承包商報價基礎上做出適當調整，若運營服務質量和成本不易被監(jiān)測，則沒有了調價基礎，也就不適合采用DBO模式。對于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊生活污水處理項目及工業(yè)企業(yè)廢水治理項目，服務質量可以根據進出水的水質、水量進行判斷，成本也方便監(jiān)控。

3.2DBO模式適用條件

雖然DBO模式應用在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊生活污水處理及工業(yè)企業(yè)廢水治理領域具備可行性，但并不是所有項目均適用，必須滿足以下幾個外部條件：

（1）可靠的建設資金來源。根據DBO模式特征，承包商無須承擔DBO項目的投融資，因此可靠的建設資金來源是實施DBO模式的首要條件。

（2）穩(wěn)定的運行費用保障機制。DBO承包商的運行費用需要項目業(yè)主支付，穩(wěn)定的運行費用保障機制能夠降低DBO項目風險，是確保DBO項目順利實施的必要條件。

（3）急于改善的區(qū)域水環(huán)境質量及嚴格的環(huán)保設施運行需求。受于歐盟城市污水處理指令和提高都柏林海灣海水水質的壓力，愛爾蘭都柏林市采用DBO模式新建一座市政污水處理廠，保證項目在運營階段能夠最大程度地發(fā)揮其環(huán)境效益［11］。相比傳統(tǒng)模式，DBO模式能夠提供更好的產品和服務質量（具體分析見第4節(jié)），確保污水處理項目穩(wěn)定達標。為了發(fā)揮DBO模式的優(yōu)點，避免資源的浪費，DBO模式應該應用在水環(huán)境質量急于改善的區(qū)域或環(huán)境敏感區(qū)域以及對環(huán)保設施運行效果要求嚴格的情況下。

4　污水處理行業(yè)應用DBO模式的優(yōu)點

4.1項目層面

污水處理項目采用DBO模式具有以下優(yōu)點：

（1）提高項目建設和運營質量。天津漢沽營城污水處理廠采用DBO模式提高了項目質量，實現了項目可靠性最大化的建設目標［12］。DBO模式促使承包商著眼于長遠利益和運營收益，承包商會充分利用其專業(yè)知識來設計項目，注重項目建設質量，保證項目運營階段的順利進行，因此，DBO項目通常擁有較好的建設和運營質量，項目更加可靠。

（2）節(jié)約項目成本。據Water World 對22個污水處理DBO項目的調查，在全生命周期內DBO項目能夠平均節(jié)省26%的項目成本［13］。相比傳統(tǒng)建設模式，DBO模式能夠減少項目整體支出，節(jié)約運營成本，原因在于，DBO模式能夠激發(fā)承包商創(chuàng)新技術和管理手段，提高經營效率，降低能耗，從而降低項目成本。例如，美國佛羅里達州李縣的污水處理廠，運營企業(yè)通過一半以上的裁員大幅度降低了運營成本［14］；天津漢沽營城污水處理廠項目，單位能耗比城市污水處理廠平均水平低20%，大大降低了運營成本［15］。

（3）縮短項目建設周期。DBO模式強化了項目執(zhí)行的統(tǒng)一指揮，加強了承包商對項目設計、工程進度、資金安排、物質供應、工程質量等方面的統(tǒng)籌安排和控制，能夠保障項目建設周期［12］。

（4）提高項目抗風險能力。項目投融資由項目業(yè)主負責，承包商專注于技術和管理。承包商承擔除不可預見或極端事件風險之外的一切一般風險。項目業(yè)主和承包商分別承擔其能夠積極應對的風險，風險分擔和應對會更加合理，相比具有融資功能的PPP模式，DBO項目的抗風險能力較強。

4.2行業(yè)層面

DBO模式能夠給污水處理行業(yè)帶來行業(yè)利益，包括：

（1）解決污水處理行業(yè)面臨的諸多問題。因為DBO模式能夠提高項目設計和建設質量，提高運營效率，使得項目更加可靠，所以DBO模式能夠解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施設計不合理、運行管理不善等問題，解決村莊污水處理設施建設質量不高、建成后運行管理不好、運行效果不明顯等問題，提高工業(yè)企業(yè)廢水處理達標率，滿足趨于嚴格的環(huán)保要求。

（2）促進先進實用技術和管理經驗的應用。DBO模式有助于項目業(yè)主建立有前瞻性的項目成本，有利于通過競爭性環(huán)節(jié)引入先進實用技術和管理經驗。例如，愛爾蘭都柏林市污水廠通過DBO招標，引入了創(chuàng)新的技術，解決了污水廠土地資源不足的問題［16］。

（3）提高行業(yè)整體技術水平和運營管理水平。DBO模式能夠有效地吸引有經驗的承包商［17］。只有擁有核心技術、注重項目質量和運營管理效率的承包商才能得以發(fā)展壯大。DBO模式促使“良幣”驅逐“劣幣”，提高行業(yè)整體技術水平和運營管理水平。

5　DBO模式的推行路徑

5.1開展實施試點

目前，國內污水處理行業(yè)DBO項目案例較少，缺乏經驗總結。建議在城鎮(zhèn)污水處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、村莊污水處理、工業(yè)企業(yè)廢水治理等領域分別選擇代表性項目開展DBO模式試點。通過試點總結模式示范的經驗和問題，為后續(xù)DBO模式推廣提供參考。

5.2制定行業(yè)規(guī)范

目前，DBO項目實施尚與國內基本建設程序部分規(guī)定相沖突［4］，需要通過行業(yè)規(guī)范統(tǒng)一解決這一問題。因此，建議結合國內污水處理行業(yè)特點，制定出操作性較強的行業(yè)規(guī)范，對DBO模式實施程序、實施內容、實施主體、招投標及評標關鍵環(huán)節(jié)等進行約定。行業(yè)規(guī)范能為地方政府和業(yè)主構建準確、快速了解DBO模式的途徑，規(guī)范DBO項目的實施，提高DBO模式實施效率。

5.3加強宣傳和推廣

DBO模式在國內應用時間不長，尚未被政府及市場所熟知。推廣DBO模式必須讓潛在的應用者對該模式有足夠的認知。因此，建議開展DBO模式的宣傳，增進政府及市場對DBO模式的認知。同時，建立公開、高效的信息發(fā)布渠道，發(fā)布DBO模式應用的成功案例。

5.4頒布政策文件

在總結試點經驗基礎上，出臺推進污水處理行業(yè)DBO模式實施的政策文件，明確規(guī)定在DBO模式適用領域、適用條件及政府投資項目中的應用比例，鼓勵工業(yè)企業(yè)積極采用DBO模式。

6　結論

未來污水處理行業(yè)將面臨的形勢：一是城鎮(zhèn)生活污水處理廠的發(fā)展空間有限，新建項目規(guī)模主要以中、小型為主，污水處理費難以覆蓋運營成本，急需通過創(chuàng)新解決經濟困境；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊生活污水處理成為污水處理行業(yè)主要市場，建設和運營資金仍以政府財政資金為主，在項目設計、建設和運營方面存在的諸多問題亟待解決；三是工業(yè)企業(yè)廢水處理設施的建設質量和管理趨于嚴格，治理資金仍以工業(yè)企業(yè)自有資金為主，占據污水處理行業(yè)重要市場。

城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊生活污水處理、工業(yè)企業(yè)廢水治理等污水處理領域具有設計與建設非標準化、項目需求明確、責任邊界清晰、項目運營服務質量和成本容易監(jiān)測等特點，采用DBO模式具有可行性。當項目有可靠的建設資金來源、穩(wěn)定的運行費用保障機制、急于改善的區(qū)域水環(huán)境質量及嚴格的污水處理設施運行需求時，則適合采用DBO模式。采用DBO模式，可以提高這些項目的建設質量和運營質量，節(jié)約項目成本，縮短項目建設周期，提高項目抗風險能力等。同時，在行業(yè)層面，能夠解決領域內面臨的項目設計不合理、建設質量不高、運行費用高、運行管理不善、閑置等諸多問題，可以促進先進實用技術和管理經驗的應用，提高行業(yè)技術和整體運營管理水平。

因此，建議政府推進DBO模式在污水處理行業(yè)的應用。首先，在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊生活污水處理、工業(yè)企業(yè)廢水治理等領域開展實施試點。其次，借鑒試點結果，制定污水處理行業(yè)實施DBO模式的行業(yè)規(guī)范。再次，加強對DBO模式的宣傳和成功案例的推廣。最后，在總結試點經驗基礎上，頒布推進DBO模式實施的政策文件。

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［8］ 王昆婷. 大力推進農村生態(tài)文明建設-全國農村環(huán)境連片整治工作現場會召開［N］. 中國環(huán)境報， 2015-10-26（01）.

［9］ 國家統(tǒng)計局， 環(huán)境保護部. 中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒-2014［M］.北京: 中國統(tǒng)計出版社， 2014.

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Study on the Application of DBO Mode in Wastewater Treatment lndustry

SONG Lingling， CHENG Liang*， SUN Ning
（ Chinese Academy for Environmental Planning， Beijing 100012 ）

DBO mode is one of PPP modes. Under the background of China's policy of promoting PPP mode， DBO is a new approach to solving challenges in wastewater treatment industry and promoting its sustainable development. Application of DBO mode in wastewater treatment industry was studied through analysis the trend and problem of wastewater treatment industry， the fields suitable for DBO mode and external conditions of DBO projects， the advantages of application DBO mode，and come up with the implementation road for DBO application in waste water treatment industry. Waste water treatment field，including small town and village sewage and industrial waste water， have features of non-standardized design or construction，clear project demand and responsibility boundary， measureable cost and operating service quality， which are feasible for DBO mode application. DBO mode will be well-applied for these projects in above field but subject to reliable source of construction fund， stable cost for operation and maintenance， urgent needs for improvement of regional water environment， as well as strict demand of sewage treatment facilities.DBO mode can benefit wastewater treatment projects in terms of improved construction and operation quality， reduced cost and construction period， increased anti-risk ability， etc. DBO mode can also help solving the challenges of unreasonable design， low level of construction quality， high operating cost， poor management and idle factories. In addition， DBO mode can promote application of advanced practical technology and management experience， as well as industrial technical and management level.To promoting DBO mode application， it is advised to: i） implement pilot projects； ii） develop industrial standards； iii） strengthen dissemination and promotion input； iv） promulgate DBO implementing-related policy.

DBO； PPP； project mode； wastewater treatment

X703；F299.24

1674-6252（2016）04-0096-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.096

水體污染控制與治理科技重大專項——水環(huán)境產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與政策及其示范研究（2012ZX07601003）。

宋玲玲（1983—），女，高級工程師，碩士，從事水污染防治、工程咨詢等研究，E-mail: songlinglingcaep@ 126.com。

*責任作者：程亮（1981—），男，高級工程師，從事工程資詢、績效評價等研究。