太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制研究

譚東烜，周元春，2*，李慧鵬，畢軍，2（ .南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，南京 20023；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京 20023 ）

太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制研究

譚東烜1，周元春1，2*，李慧鵬1，畢軍1，2
（ 1.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，南京 210023；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京 210023 ）

建立科學(xué)規(guī)范的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制是實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要手段之一。作為一個(gè)自上而下的制度典范，基層環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)是環(huán)境管理目標(biāo)的落實(shí)者也是被考核的對(duì)象。本研究以太湖流域水環(huán)境保護(hù)基層管理部門(mén)面臨的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制為研究對(duì)象，從水環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)的設(shè)定、考核評(píng)價(jià)的實(shí)施以及考核結(jié)果的應(yīng)用三個(gè)方面分析太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀。結(jié)果表明，現(xiàn)階段的考核體系存在考核指標(biāo)設(shè)置不合理、考核過(guò)程實(shí)施過(guò)程成本較高，以及考核結(jié)果缺乏對(duì)管理部門(mén)的激勵(lì)性等問(wèn)題。最后，本文從提高現(xiàn)階段太湖流域水環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的關(guān)系以及加強(qiáng)考核結(jié)果的公開(kāi)與合理應(yīng)用方面對(duì)太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制提出了政策建議。

水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)；責(zé)任考核機(jī)制；基層環(huán)保部門(mén)

1　環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制是我國(guó)環(huán)境管理的必然趨勢(shì)

環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度是我國(guó)通過(guò)增加行政部門(mén)環(huán)境保護(hù)的壓力和動(dòng)力，提高環(huán)境管理水平的一項(xiàng)重要制度手段。雖然直到2014年我國(guó)新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》才從法律層面明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，但是與環(huán)境管理相關(guān)的各類責(zé)任考核機(jī)制自20世紀(jì)90年代開(kāi)始就已經(jīng)在我國(guó)環(huán)境管理工作中發(fā)揮了重要作用。特別是2005年以來(lái)，涉及節(jié)能減排、水和大氣污染防治、水環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面的政策文件不斷涌現(xiàn)?？梢灶A(yù)計(jì)，隨著我國(guó)環(huán)境管理工作的不斷推進(jìn)和完善，相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制也會(huì)逐步細(xì)化和完善［1］。

基于“目標(biāo)管理”（management by objectives）方法建立的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，首先要求明確最終的環(huán)境管理目標(biāo)，并對(duì)其進(jìn)行有效分解，轉(zhuǎn)變成各個(gè)部門(mén)以及個(gè)人的分目標(biāo)，管理者根據(jù)分目標(biāo)的完成情況對(duì)下級(jí)進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲。責(zé)任分配過(guò)程就是識(shí)別相關(guān)責(zé)任主體，并明確其對(duì)于確定的目標(biāo)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在這一過(guò)程中，所有的責(zé)任部門(mén)被識(shí)別出來(lái)，以及它們?cè)诠ぷ髦兴鶓?yīng)承擔(dān)的責(zé)任被劃定，而這些責(zé)任部門(mén)的工作表現(xiàn)則可以通過(guò)一套指標(biāo)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行績(jī)效考核［2，3］。因此，考核體系是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)的重要保障，而明確部門(mén)責(zé)任以及構(gòu)建科學(xué)合理的考核體系則是考核機(jī)制發(fā)揮作用的前提。

現(xiàn)有的研究從制度的理論基礎(chǔ)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的設(shè)定、責(zé)任主體的界定、責(zé)任考核指標(biāo)體系的構(gòu)建、考核結(jié)果的運(yùn)用等角度對(duì)我國(guó)目前相關(guān)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制等方面進(jìn)行了分析和總結(jié)［1，4-6］?？梢钥闯觯h(huán)境保護(hù)責(zé)任考核機(jī)制對(duì)于推進(jìn)政府部門(mén)的環(huán)?？?jī)效，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀具有重要意義。目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制是通過(guò)一定程度上對(duì)“人”的控制與激勵(lì)，實(shí)質(zhì)地影響官員在排列行政任務(wù)時(shí)的偏好。對(duì)于政府官員來(lái)講，環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核結(jié)果直接與其升遷相關(guān)，則會(huì)大大提高其工作的重視度以及積極性。特別是我國(guó)的環(huán)境行政管制實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制，環(huán)境管理的有效性取決于地方政府、基層政府的環(huán)境監(jiān)管動(dòng)機(jī)和能力。因此，考核指標(biāo)體系的設(shè)置以及考核結(jié)果的使用對(duì)地方政府的價(jià)值取向與利益導(dǎo)向會(huì)起到“指揮棒”的作用［7-9］。對(duì)全國(guó)86個(gè)重點(diǎn)城市的面板數(shù)據(jù)已經(jīng)證明，環(huán)境質(zhì)量的改善對(duì)于地方官員的晉升概率已經(jīng)具有一定的正向作用，即環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核的結(jié)果對(duì)于官員的晉升有一定的影響［10］。此外，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核還會(huì)在一定程度上促進(jìn)不同管理部門(mén)之間的合作，提高環(huán)境綜合管理能力［11］。

2　太湖流域地方政府水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度現(xiàn)狀分析

2.1太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制發(fā)展歷程

太湖流域管理體制的不足決定了太湖流域水環(huán)境管理需要構(gòu)建科學(xué)有效的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。太湖流域地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，受人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干擾嚴(yán)重，面臨較為嚴(yán)峻的水環(huán)境保護(hù)形勢(shì)。由于管理機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)水環(huán)境管理的職能分散在各個(gè)主管部門(mén)，這些部門(mén)在太湖水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理方面存在職責(zé)交叉和工作重疊，進(jìn)而導(dǎo)致了管理部門(mén)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不明晰等問(wèn)題。同時(shí)，不同區(qū)域之間、上下游之間的責(zé)任劃分等問(wèn)題進(jìn)一步加大了太湖流域水環(huán)境管理的難度。部門(mén)責(zé)任不清往往會(huì)造成相關(guān)的部門(mén)責(zé)任考核機(jī)制不能準(zhǔn)確構(gòu)建，最終會(huì)導(dǎo)致水環(huán)境管理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此，構(gòu)建清晰、可操作性強(qiáng)的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制對(duì)于太湖流域的水環(huán)境管理工作具有重要意義［12］。

為了落實(shí)地方政府和各職能部門(mén)的治太職責(zé)，太湖流域的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任機(jī)制不斷完善。從國(guó)家層面來(lái)看，自2011年11月1日起施行的《太湖流域管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一次在江河流域保護(hù)的綜合性法規(guī)中明確提出要實(shí)行地方政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制，在其總則第六條明確規(guī)定了水資源保護(hù)和水污染防治目標(biāo)責(zé)任年度考核制度，既包括國(guó)家對(duì)省一級(jí)的考核，也包括對(duì)省級(jí)以下層面的考核。從省級(jí)層面來(lái)看，2002年江蘇省調(diào)整擴(kuò)充了省太湖委員會(huì)，省長(zhǎng)親自擔(dān)任主任，成員由省各有關(guān)部門(mén)和有關(guān)市的主要負(fù)責(zé)人組成，并增加了省監(jiān)察廳這一監(jiān)督部門(mén)，同時(shí)建立和完善了目標(biāo)責(zé)任制，省長(zhǎng)與各市市長(zhǎng)簽訂環(huán)保目標(biāo)責(zé)任狀，將太湖治污任務(wù)分解落實(shí)到各市人民政府，明確污染治理責(zé)任。2004年江蘇省制定了《江蘇省市縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保工作實(shí)績(jī)考核暫行辦法》，將太湖水污染防治工作列入政績(jī)考核范圍。2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件大大推進(jìn)了太湖水環(huán)境治理工作進(jìn)程，同時(shí)也推動(dòng)了江蘇省在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制上的革新。藍(lán)藻事件以后，地方政府面臨來(lái)自上級(jí)政府、公眾的壓力加大，特別是地方官員的績(jī)效考核體系的重構(gòu)和環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立，環(huán)境治理完成情況成為干部考評(píng)的重要依據(jù)。江蘇省政府每年年初與流域5市政府和10個(gè)省有關(guān)部門(mén)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，把《江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理實(shí)施方案》及小流域規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容納入年度任務(wù)，并進(jìn)行考核。對(duì)15條主要入湖河流實(shí)行“雙河長(zhǎng)制”，每條河流明確由省政府、省有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任省級(jí)河長(zhǎng)，地方主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任地方河長(zhǎng)；市、縣政府針對(duì)重點(diǎn)斷面，擴(kuò)大推行“河長(zhǎng)制”、“斷面長(zhǎng)制”、“浜長(zhǎng)制”、“片長(zhǎng)制”，進(jìn)一步落實(shí)了治污責(zé)任。

可以看到，太湖流域的基層管理部門(mén)日常環(huán)境管理工作中面臨著從中央到省級(jí)到地方不同層級(jí)的考核體系。本研究主要采取了專家訪談的方式，對(duì)省環(huán)保廳、省和市太湖辦、太湖流域市環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)、發(fā)改部門(mén)的相關(guān)官員進(jìn)行調(diào)研，分析了現(xiàn)階段太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核機(jī)制的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，為太湖流域環(huán)境責(zé)任考核機(jī)制的完善提供建議。

2.2太湖流域水環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核機(jī)制分析

2.2.1考核現(xiàn)狀

從考核的對(duì)象來(lái)看，地方環(huán)境主管部門(mén)一方面面臨上級(jí)部門(mén)的考核，包括國(guó)家和省內(nèi)的相關(guān)考核以及省級(jí)管理部門(mén)對(duì)國(guó)家考核任務(wù)的分解；另一方面還受到市級(jí)的相關(guān)考核。從考核的內(nèi)容來(lái)看，主要包括城市環(huán)境綜合整治定量考核、總量減排考核、江蘇省太湖治理工作督查考核、水資源保護(hù)與水污染治理考核、江蘇省基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系考核、江蘇省生態(tài)文明建設(shè)工程考核、最嚴(yán)格水資源管理制度考核等。具體的考核指標(biāo)涉及總量減排、水環(huán)境質(zhì)量、主要污染物排放強(qiáng)度、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等。從考核的組織形式來(lái)看，當(dāng)考核牽涉到多個(gè)部門(mén)時(shí)，由規(guī)定的牽頭部門(mén)組織，其余相關(guān)的責(zé)任部門(mén)配合考核工作，主要是提供數(shù)據(jù)支持。當(dāng)環(huán)保部門(mén)作為牽頭部門(mén)時(shí)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)完成考核工作；或者配合其他部門(mén)牽頭的考核工作。如果在考核過(guò)程中存在溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題，則需要市政府出面協(xié)調(diào)。此外，市級(jí)環(huán)保局還會(huì)對(duì)區(qū)縣的環(huán)保部門(mén)實(shí)行考核，包括上級(jí)部門(mén)考核任務(wù)的分解和市級(jí)部門(mén)設(shè)計(jì)的考核，如河長(zhǎng)制考核。

考核的指標(biāo)主要采用定性和定量相結(jié)合的方式。定量的考核指標(biāo)包括水污染物總量減排量、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、主要水污染物達(dá)標(biāo)率、污水處理率等可以通過(guò)數(shù)據(jù)直接評(píng)價(jià)的指標(biāo)。定性的考核指標(biāo)主要包括一些用詞具有不確定性的指標(biāo)，如根據(jù)完成情況給予相應(yīng)分值。太湖流域的市級(jí)環(huán)保局往往在省級(jí)考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善考核指標(biāo)體系，根據(jù)地方的具體情況制定合適的考核機(jī)制。通過(guò)這一自上而下的指標(biāo)分解過(guò)程，由下一級(jí)承擔(dān)和需要落實(shí)的指標(biāo)數(shù)量增多，指標(biāo)體系的復(fù)雜性也逐漸增大。不同地區(qū)對(duì)于省級(jí)考核指標(biāo)的分解方式也存在差異。以河長(zhǎng)制考核為例，無(wú)錫市是由無(wú)錫市水利局牽頭負(fù)責(zé)整個(gè)河長(zhǎng)制考核，而常州市是水利局和環(huán)保局各設(shè)一套河長(zhǎng)制考核體系，水利局的河長(zhǎng)制考核側(cè)重水資源的長(zhǎng)效管理考核，而環(huán)保局的河長(zhǎng)制考核側(cè)重水質(zhì)考核。

考核結(jié)果主要被應(yīng)用于三個(gè)方面：①將考核結(jié)果與財(cái)政分配相結(jié)合。如江蘇省太湖治理工作督查考核辦法明確規(guī)定考核結(jié)果作為省級(jí)太湖水環(huán)境綜合治理專項(xiàng)資金分配的重要依據(jù)。對(duì)太湖治理工作成效顯著的市、縣，在下一年度的省級(jí)專項(xiàng)資金安排上，增加補(bǔ)助資金作為獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)工作不力、造成嚴(yán)重后果的，扣減補(bǔ)助資金。②將考核結(jié)果與個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合。如常州市的河長(zhǎng)制考核規(guī)定對(duì)考核結(jié)果成績(jī)好的個(gè)人直接現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。③將考核結(jié)果與行政問(wèn)責(zé)掛鉤，作為干部政績(jī)?cè)u(píng)定、選拔任用的依據(jù)之一。對(duì)考核結(jié)果較差的單位及主要責(zé)任人給予通報(bào)批評(píng)，并責(zé)成限期整改，追究相關(guān)的責(zé)任。懲罰方式包含約談、提限期整改措施、限制審批、取消榮譽(yù)、追究相關(guān)人員責(zé)任等形式。

總體看來(lái)，近年來(lái)太湖流域?qū)τ谒h(huán)境保護(hù)的考核機(jī)制有以下幾個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：考核的責(zé)任主體多元化，從最初的環(huán)保部門(mén)逐步拓展到地方的行政負(fù)責(zé)人以及相關(guān)的責(zé)任部門(mén)?？己说闹笜?biāo)體系也不斷細(xì)化和規(guī)范化，越來(lái)越多定量的、沒(méi)有商量余地的指標(biāo)被納入考核指標(biāo)體系中?？己说慕Y(jié)果應(yīng)用也越來(lái)越具有激勵(lì)性，即與地方管理部門(mén)或個(gè)人的利益相關(guān)性越來(lái)越強(qiáng)。但是，仍然有許多方面需要進(jìn)一步完善。

2.2.2考核指標(biāo)的科學(xué)性有待完善

考核的指標(biāo)體系與水環(huán)境管理工作的匹配程度不高。無(wú)論是法律法規(guī)條例還是規(guī)劃方案都以條文形式規(guī)定了治理太湖流域水污染要以水質(zhì)改善為目標(biāo)?，F(xiàn)有的考核指標(biāo)體系，較好地對(duì)應(yīng)了現(xiàn)有的環(huán)境管理目標(biāo)，考核太湖湖體、飲用水水源地、主要入湖河流和流域重點(diǎn)斷面水質(zhì)改善目標(biāo)；督察實(shí)行重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度的完成情況；對(duì)太湖流域水環(huán)境省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議要求實(shí)施的政策措施、省太湖水污染防治委員會(huì)全體（擴(kuò)大）會(huì)議要求實(shí)施的政策措施的完成情況進(jìn)行評(píng)估。但是，從基層環(huán)保工作者的角度來(lái)看，他們?nèi)粘９ぷ髦忻媾R的太湖流域水環(huán)境保護(hù)考核體系凌亂分散，對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、糾偏方面有欠缺，大部分考核指標(biāo)并不對(duì)應(yīng)明確的政策，與具體的環(huán)境管理工作之間的相關(guān)性不強(qiáng)。從基層環(huán)保工作者的日常管理工作到完成水質(zhì)改善目標(biāo)等考核指標(biāo)之間存在著復(fù)雜的、非線性的關(guān)系，即管理部門(mén)可能并不能很確定地知道該如何努力才能達(dá)到考核的要求。同時(shí)，有些考核指標(biāo)要求不明晰，給基層以操作空間。以最嚴(yán)格水資源管理制度考核為例，雖然規(guī)定了考核水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，但是并沒(méi)有配套的細(xì)則說(shuō)明怎么考核這一指標(biāo)，如考核斷面和計(jì)算方法?；鶎迎h(huán)保部門(mén)在配合水利局的工作提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)時(shí)，往往會(huì)提供一些較好的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以提高考核得分。

不同考核體系之間的考核指標(biāo)協(xié)調(diào)性差。主要體現(xiàn)在不同考核體系之間的指標(biāo)交叉重復(fù)、考核數(shù)據(jù)來(lái)源不一致以及數(shù)據(jù)要求混亂。不同的指標(biāo)體系之間相對(duì)獨(dú)立，缺乏對(duì)制度的整體設(shè)計(jì)和平衡，造成了不同考核制度之間、各部門(mén)之間的重復(fù)性考核。例如，對(duì)于減排目標(biāo)的考核，國(guó)家總量減排考核、江蘇省基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系和江蘇省生態(tài)文明建設(shè)工程考核都有涉及。但是，由于這些考核體系是由不同的主管部門(mén)牽頭，因此，在具體的數(shù)據(jù)要求方面也存在差異。例如，同樣的水質(zhì)目標(biāo)的考核，江蘇省生態(tài)文明建設(shè)工程考核要求的是省控重點(diǎn)監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)好于Ⅲ類比例，而基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系考核則要求的是地表水好于三類水的比例。這往往會(huì)造成不同指標(biāo)體系所要求的監(jiān)測(cè)斷面不一致，甚至計(jì)算方法不一致，加大了基層的工作量。一方面造成了基層的綜合協(xié)調(diào)性缺失，另一方面造成了數(shù)出多門(mén)、數(shù)據(jù)的來(lái)源不一致、不同體系的指標(biāo)沒(méi)有可比性等問(wèn)題。例如，對(duì)于河流水質(zhì)的考核，環(huán)保部門(mén)主管的考核往往采用的是環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而水利部門(mén)主管的考核往往采用水文部門(mén)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

2.2.3考核需要協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的關(guān)系

組織開(kāi)展太湖流域水環(huán)境考核的主體是人民政府部門(mén)和相關(guān)管理部門(mén)?？己说木唧w工作由地方政府、環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)及其他職能部門(mén)互相配合、共同參與。由考核體系的組織形式不難看出，不同考核體系的主管和牽頭部門(mén)不一致，需要不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。以節(jié)能減排考核為例，每次現(xiàn)場(chǎng)考核工作匯報(bào)都需要相關(guān)職能部門(mén)的人員全部到場(chǎng)。但是，實(shí)踐工作中牽頭部門(mén)往往對(duì)于其他部門(mén)缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)能力。以江蘇省太湖辦的考核為例。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題，常州市的太湖辦分屬于市環(huán)保局，沒(méi)有參考省太湖辦設(shè)置為單列部門(mén)。因此，在進(jìn)行太湖治理工作督查考核時(shí)，常州市太湖辦面臨著很難協(xié)調(diào)市環(huán)保局以及相關(guān)職能部門(mén)的局面。此外，在信息交流方面也需要部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。多個(gè)部門(mén)同時(shí)開(kāi)展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，重復(fù)建設(shè)系統(tǒng)平臺(tái)等現(xiàn)象非常嚴(yán)重，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，且不同部門(mén)，如環(huán)保部門(mén)和水利部門(mén)對(duì)水質(zhì)監(jiān)測(cè)公布的數(shù)據(jù)常常不相吻合，使人們對(duì)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和方式的科學(xué)性、規(guī)范性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而對(duì)政府的考核結(jié)果失去信任。有些考核指標(biāo)由于沒(méi)有對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門(mén)，導(dǎo)致考核無(wú)法落實(shí)，如農(nóng)業(yè)面源污染的考核指標(biāo)在環(huán)保部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)責(zé)任不清的前提下，部門(mén)之間出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的情況，最終需要市政府出面協(xié)調(diào)具體操作方法和負(fù)責(zé)部門(mén)完成考核任務(wù)。

太湖流域水環(huán)境保護(hù)相關(guān)考核的組織形式如圖1所示。

2.2.4被考核部門(mén)的成本投入較高

雖然從中央層面到地方層面都對(duì)太湖流域投入了大量的財(cái)力進(jìn)行水環(huán)境管理，但是基層環(huán)保人員的監(jiān)管能力仍然不能滿足當(dāng)前的管理需求。以常州市為例，環(huán)保系統(tǒng)的人員編制數(shù)量只有法院和檢察院的1/2、公安的1/10左右。而這些基層的環(huán)保工作人員擔(dān)負(fù)著太多繁雜的環(huán)保職責(zé)，做不完，疲于應(yīng)付已經(jīng)是常態(tài)［13］。隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提升，一些與群眾切身利益相關(guān)的水污染、大氣污染等環(huán)境問(wèn)題成為公眾投訴的熱點(diǎn)，也成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題［14］。這就對(duì)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管范圍提出了新的要求，即將更加分散的小污染源納入日常的監(jiān)管范圍之內(nèi)，這也進(jìn)一步加大了監(jiān)管的任務(wù)。而在這樣的人員配置下，環(huán)保部門(mén)還需要應(yīng)付年度和季度的考核檢查和不定期的日常抽查、突擊暗訪等督察，明顯感覺(jué)壓力較大。調(diào)研顯示，市級(jí)環(huán)保部門(mén)每年應(yīng)對(duì)基本的環(huán)境考核，需要專門(mén)的人員花費(fèi)近兩個(gè)月的時(shí)間，具體工作包括將上級(jí)的任務(wù)分解并下發(fā)給下一級(jí)部門(mén)，收集數(shù)據(jù)，整理數(shù)據(jù)，提交結(jié)果以及相關(guān)的結(jié)果應(yīng)用。環(huán)境管理技術(shù)、力量的缺失和環(huán)保部門(mén)面臨的任務(wù)的繁重，致使太湖流域現(xiàn)有的考核機(jī)制難以得到充分的落實(shí)。

2.2.5考核結(jié)果對(duì)管理部門(mén)的激勵(lì)不足

對(duì)太湖流域水環(huán)境治理情況進(jìn)行考核，其主要目的是通過(guò)制定比較科學(xué)的考核指標(biāo)體系，采取定量和定性相結(jié)合、分級(jí)分類的考核方法，對(duì)政府部門(mén)完成目標(biāo)任務(wù)的情況做出評(píng)價(jià)，并依據(jù)考核結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲，以此調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)各項(xiàng)水環(huán)境治理工作任務(wù)的完成。

圖1　太湖流域水環(huán)境保護(hù)相關(guān)考核的組織形式

考核結(jié)果對(duì)于管理部門(mén)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性較少。以江蘇省太湖水環(huán)境綜合治理專項(xiàng)資金為例，太湖治理工作年度考核結(jié)果作為資金分配的重要依據(jù)，對(duì)太湖治理工作成效顯著的市、縣（市），在下一年度的省級(jí)專項(xiàng)資金安排上，增加補(bǔ)助資金作為獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)工作不力、造成嚴(yán)重后果的，扣減補(bǔ)助資金。但是這些資金往往需要地方以工程項(xiàng)目的形式申請(qǐng)，還時(shí)常需要地方政府進(jìn)行1∶1的財(cái)政資金配套，反而會(huì)給地方政府帶來(lái)財(cái)政壓力。同時(shí)，對(duì)于環(huán)保和水利等相關(guān)職能部門(mén)來(lái)講，本部門(mén)既得不到這筆資金，對(duì)這筆資金的使用也沒(méi)有決定權(quán)。如配套項(xiàng)目審批由發(fā)改部門(mén)決定，資金的劃撥則由財(cái)政部門(mén)審批。因此，環(huán)保和水利等投入人力、物力組織考核事實(shí)上不能為本部門(mén)帶來(lái)相關(guān)的收益。同樣地，現(xiàn)有的考核機(jī)制針對(duì)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)太少，難以激發(fā)基層工作人員的積極性。

考核結(jié)果沒(méi)有與官員的政治利益緊密相關(guān)。理論上，太湖治理的考核結(jié)果還將作為評(píng)價(jià)所轄市區(qū)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績(jī)的主要內(nèi)容，作為干部年度考核獎(jiǎng)懲、調(diào)整使用的重要依據(jù)。這種考核結(jié)果應(yīng)用方式可以直接影響官員的政治收益從而改善其環(huán)境管理表現(xiàn)［15， 16］。但在太湖流域?qū)嶋H管理工作中通報(bào)批評(píng)等方式很少出現(xiàn)，干部的考核和任用也并不受太湖治理考核結(jié)果的影響，因此處罰難以起到真正的警示作用。以河長(zhǎng)制為例，針對(duì)個(gè)人的考核結(jié)果往往只在區(qū)縣范圍內(nèi)通報(bào)，很少會(huì)通報(bào)到市一級(jí)的管理部門(mén)，因而對(duì)于基層人員的約束效果大打折扣。另外，從基層工作人員的感受來(lái)看，除了一票否決這種硬性的規(guī)定，其他的處罰機(jī)制對(duì)于其日常監(jiān)管工作沒(méi)有特別的影響。而公眾往往無(wú)法參與針對(duì)管理部門(mén)的考核過(guò)程，也不能夠充分獲取以及理解考核結(jié)果，從而降低了社會(huì)公眾通過(guò)考核給管理部門(mén)帶來(lái)的壓力。

3　完善太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制建議

太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制對(duì)太湖水環(huán)境治理工作的推進(jìn)作用正隨著考核工作的不斷深化而日益顯現(xiàn)。堅(jiān)持責(zé)任考核的根本目標(biāo)，即通過(guò)考核機(jī)制明確水環(huán)境管理工作與水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、公眾需求之間的差距，通過(guò)努力改善政府行為，提高水環(huán)境管理的績(jī)效。因此，政府有關(guān)部門(mén)要積極采取措施推動(dòng)考核工作的開(kāi)展，應(yīng)該做好以下幾項(xiàng)工作的改進(jìn)。

3.1建立科學(xué)合理的考核指標(biāo)

針對(duì)國(guó)家、省、市政策法規(guī)不同的決策目標(biāo)，制定相應(yīng)的太湖流域水環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)體系，是首要考慮的關(guān)鍵性因素。整個(gè)考核體系、考核方法、指標(biāo)的設(shè)置、指標(biāo)獲取的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)該緊密結(jié)合當(dāng)前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及技術(shù)等現(xiàn)狀。要研究確定“十三五”太湖流域水環(huán)境主要評(píng)價(jià)和考核指標(biāo)，突出影響生態(tài)系統(tǒng)和人體安全的環(huán)境指標(biāo)。首先，明確考核指標(biāo)的設(shè)置過(guò)程，包括指標(biāo)設(shè)置所依據(jù)的理論、規(guī)范、政策等，可以給基層工作人員明確的信號(hào)，即要達(dá)到考核的要求，日常的管理工作該如何開(kāi)展。其次，明確考核指標(biāo)的收集和考核數(shù)據(jù)的產(chǎn)生過(guò)程，包括考核數(shù)據(jù)的來(lái)源、考核指標(biāo)的產(chǎn)生，盡量統(tǒng)一不同考核體系之間對(duì)于同一管理目標(biāo)的考核指標(biāo)以及具體的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)源，避免出現(xiàn)不同指標(biāo)體系之間交叉重疊、數(shù)據(jù)來(lái)自不同監(jiān)測(cè)斷面等情況。最后，要明確規(guī)定考核結(jié)果的公布方式，即考核結(jié)果在何時(shí)，多大范圍內(nèi)，以何種途徑進(jìn)行公布。

3.2協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的關(guān)系

應(yīng)當(dāng)從明確政府部門(mén)的責(zé)任入手，建立起自上而下的完整考核管理體系。事實(shí)上，考核政府的本質(zhì)即是考核政府在多大程度上充分履行自己的使命和職責(zé)。然而在實(shí)踐中，太湖流域的綜合管理部門(mén)太湖辦沒(méi)有實(shí)權(quán)，無(wú)法有效地協(xié)調(diào)政府部門(mén)之間的治理合作，流域政府部門(mén)的職能存在交叉不明確的現(xiàn)象，因此遇到問(wèn)題互相推諉的情況時(shí)有發(fā)生。應(yīng)當(dāng)明確考核活動(dòng)的組織實(shí)施部門(mén)，對(duì)其規(guī)定相應(yīng)的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，明確配合部門(mén)的職責(zé)等。此外，太湖流域水環(huán)境保護(hù)考核的對(duì)象是各級(jí)政府、各部門(mén)的行政主要負(fù)責(zé)人，考核的內(nèi)容指標(biāo)又涉及城市管理、資金投入、項(xiàng)目課題等方方面面，因此，不管是牽頭考核或者是配合其他部門(mén)牽頭的相關(guān)考核，環(huán)保部門(mén)都應(yīng)該與其他管理部門(mén)之間加強(qiáng)聯(lián)系，在數(shù)據(jù)共享等方面提高太湖流域水環(huán)境保護(hù)考核工作的權(quán)威性和可操作性［17］。

3.3增強(qiáng)考核結(jié)果的激勵(lì)性

有效實(shí)現(xiàn)太湖流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核的激勵(lì)作用，應(yīng)當(dāng)重視考核結(jié)果的運(yùn)用，進(jìn)一步具體化相應(yīng)的獎(jiǎng)懲原則、辦法、責(zé)任追究制度。首先，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，將資金以合理的方式進(jìn)行分配，從而減少對(duì)地方政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)提高太湖辦、環(huán)保、水利等相關(guān)職能部門(mén)對(duì)于資金的分配權(quán)，完善考核的激勵(lì)制度。其次，加強(qiáng)考核結(jié)果與干部考核、人事任免的結(jié)合，讓地方政府切實(shí)重視太湖水環(huán)境治理的工作，確?？己酥贫鹊姆€(wěn)定性、權(quán)威性和有效實(shí)施。最后，應(yīng)該及時(shí)做好考核工作的公開(kāi)化。應(yīng)該充分利用現(xiàn)代化手段，對(duì)于相關(guān)的考核結(jié)果及時(shí)公開(kāi)，特別是水環(huán)境保護(hù)只占幾項(xiàng)指標(biāo)的考核，如江蘇省生態(tài)文明考核體系，應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)水環(huán)境考核的結(jié)果，便于社會(huì)充分了解相關(guān)的信息。

3.4引導(dǎo)公眾參與

不斷完善公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)公眾積極監(jiān)督太湖流域水環(huán)境保護(hù)工作的具體落實(shí)情況，并不斷完善相應(yīng)的保障措施。在考核指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)該充分參考群眾的意見(jiàn)，并通過(guò)新聞媒體、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等渠道予以公布，使考核指標(biāo)體系更能反映群眾的需求。對(duì)于考核結(jié)果要充分、及時(shí)地向社會(huì)公布，鼓勵(lì)公眾進(jìn)行監(jiān)督，特別是考核結(jié)果與公眾感知差異較大的內(nèi)容，實(shí)施有獎(jiǎng)舉報(bào)，充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，保障考核機(jī)制的有效實(shí)施。

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Study on the Evaluation System of Water Resource Protection Target Responsibility in Taihu Lake Basin

TAN Dongxuan1， ZHOU Yuanchun1，2*， LI Huipeng1， BI Jun1，2
（ 1. School of the Environment， Nanjing University， Nanjing， 210023；2. School of Government， Nanjing University， Nanjing， 210023 ）

Building a scientific system to evaluate the environmental protection target responsibility is an important tool to achieve environmental protection goals in China. As the real implementer of environmental policies， the local environmental protection bureau （EPB） should be the main target of the responsibility evaluation system. This paper studied the implementation of the water resource protection target responsibility evaluation mechanisms of EPBs in the Taihu Lake basin from three aspects: the setting of evaluation indicators， the implementation of evaluation process， and the application of evaluation results. This study indicates that there were several problems in the current evaluation mechanism such as the inappropriate setting of evaluation indicators， high costs of the implementation process， and lack of incentives to the local EPBs to response to the evaluation results. This paper also provided several policy recommendations， including improving the current evaluation indicator system， coordinating the relationships of different policy implementation departments， and better application of the evaluation results.

water protection target； evaluation system of target responsibility； local environmental protection bureau

X321；D630

1674-6252（2016）04-0087-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.087

本研究得到了水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)“太湖流域水質(zhì)目標(biāo)管理示范效果評(píng)估與湖泊型流域技術(shù)集成推廣（2012ZX07506-008）”的支持。

譚東烜（1991—），女，南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院研究生，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與管理。

*責(zé)任作者： 周元春（1982—），女，南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院副研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等，E-mail: zhouych11@nju.edu.cn。