我國(guó)教育資源均衡配置的法律制度保障研究

秦勇 李鳳霞

摘 要 教育平等是一個(gè)目標(biāo)，是一種社會(huì)理想，教育資源均衡配置是實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)與理想的途徑。教育資源均衡配置是國(guó)際法上人權(quán)理念的要求，也是平等理念的貫徹。目前，我國(guó)教育資源配置的不均衡主要表現(xiàn)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間三個(gè)方面。在分析了教育資源配置不均衡原因的基礎(chǔ)上，提出了完善教育領(lǐng)域法律體系、加快配套立法進(jìn)程、改革財(cái)稅法律制度、促進(jìn)教育資源均衡配置等可行性建議。

關(guān)鍵詞 教育資源 均衡 財(cái)政法 保障

教育是任何國(guó)家必須組織和實(shí)施的一種行為。欲實(shí)施教育關(guān)鍵要有教育資源。一般認(rèn)為，教育資源是投入到教育過(guò)程中的各種社會(huì)資源的總稱，包括但不限于人力、物力、財(cái)力、信息和時(shí)間。其中，人力資源主要是指教師、科研人員、管理人員和教學(xué)輔助人員。物力資源和財(cái)力資源本質(zhì)上均為物質(zhì)資源。但為了更加明確，我們又對(duì)其進(jìn)行了細(xì)分。物力資源主要指的是教室、場(chǎng)地、辦公桌椅等實(shí)物形態(tài)的資源；財(cái)力資源主要指的是以貨幣形態(tài)表現(xiàn)的資源，其主要通過(guò)財(cái)政撥款以及捐贈(zèng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。教育可以分為基礎(chǔ)教育、高等教育和成人教育三類。其中基礎(chǔ)教育包括學(xué)前教育，小學(xué)教育和中學(xué)教育。我國(guó)的義務(wù)教育主要指的是從小學(xué)至初中這一階段共為時(shí)九年的義務(wù)教育。本文中教育資源的配置首先主要是指義務(wù)教育資源的配置，其次主要是指教育資源中財(cái)力資源的配置。至于其他教育層次的教育資源配置的問(wèn)題只能在另文中探討。

一、教育資源均衡配置的理論基礎(chǔ)

1.國(guó)際法上人權(quán)理念的要求

每個(gè)適齡的兒童不論其種族、性別、語(yǔ)言、宗教信仰為何均有權(quán)利受到教育，即應(yīng)享有受教育權(quán)，這是國(guó)際法上公認(rèn)的原則。受教育權(quán)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利之一種，經(jīng)由這項(xiàng)權(quán)利個(gè)體可以尋求安全、社會(huì)正義和平等。受教育權(quán)是國(guó)際法上一項(xiàng)基本的人權(quán)。聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)力國(guó)際公約》中規(guī)定了公民的一些基本的權(quán)利，其核心內(nèi)容中包括受教育權(quán)。實(shí)際上，《世界人權(quán)宣言》也規(guī)定了受教育權(quán)為一項(xiàng)基本人權(quán)。為使其成為各締約國(guó)的一項(xiàng)義務(wù)，聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)力國(guó)際公約》第13條對(duì)《世界人權(quán)宣言》進(jìn)行了細(xì)化，是迄今為止關(guān)于“受教育權(quán)”內(nèi)涵所做出的最完整的釋義。除此之外，《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利宣言》《歐洲社會(huì)憲章》《美洲人權(quán)公約》等一系列國(guó)際人權(quán)文件也對(duì)受教育權(quán)做出了規(guī)定。一般認(rèn)為，受教育權(quán)具體包括受教育機(jī)會(huì)權(quán)、受教育條件權(quán)、獲取受教育結(jié)果權(quán)三個(gè)方面。受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要教育行為的具體落實(shí)，而教育行為的實(shí)施需要教育機(jī)構(gòu)、教師資源以及相應(yīng)的條件，即需要足夠的教育資源。在我國(guó)現(xiàn)階段，這些教育資源的配置仍存在不均衡的情況，因此如何通過(guò)法律手段進(jìn)行均衡配置成為關(guān)鍵的問(wèn)題。

2.平等理念的貫徹

在世界范圍內(nèi)，關(guān)于平等的論述可謂汗牛充棟。杰弗遜曾道：“我們認(rèn)為這些真理是神圣和不可否認(rèn)：所有的人都是生而平等和獨(dú)立……”回顧迄今為止的人類社會(huì)的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)的進(jìn)步正是從不平等、不自由、不文明逐漸走向平等、自由、文明的過(guò)程。平等的理念體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、權(quán)利等方方面面。平等的理念具體落實(shí)在各國(guó)的憲法以及憲法性文件中。《中華人民共和國(guó)憲法》第33條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。這是平等權(quán)的宣示，該種權(quán)利與生命權(quán)、自由權(quán)一樣重要和不可或缺。這種平等權(quán)賦予公民如下權(quán)利：一是公民不論其性別、年齡、職業(yè)、出身都有權(quán)利請(qǐng)求國(guó)家給予無(wú)差別的保護(hù)，給予公民同等的待遇，公民的地位平等；二是公民平等地享有權(quán)利、平等地履行義務(wù)。具體到教育領(lǐng)域，教育的平等首先是同時(shí)也是最重要的是教育機(jī)會(huì)的平等，即接觸教育的機(jī)會(huì)是平等的。國(guó)內(nèi)外的理論研究一般傾向于認(rèn)為，教育機(jī)會(huì)的平等更多的是指接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)平等。要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育機(jī)會(huì)的平等必然首先要求在教育資源上的投入要均衡。不管是主觀原因還是客觀原因，只要在教育資源的投入上未實(shí)現(xiàn)均衡配置，那么義務(wù)教育的平等就不可能實(shí)現(xiàn)。

二、教育資源配置不均衡的表現(xiàn)形態(tài)

我國(guó)教育資源配置的不均衡主要表現(xiàn)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間三個(gè)方面。[1]

1.區(qū)域間的不均衡

近年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，已經(jīng)躍居世界第二，人民群眾的生活水平也較以前有了前所未有的提高。但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高并未使得東部、中部、西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有大的改觀，東部沿海地區(qū)與中部特別是西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距仍舊不小。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異帶來(lái)了巨大的教育差距，區(qū)域之間教育資源的配置出現(xiàn)了嚴(yán)重的不均衡。這種不均衡不僅僅體現(xiàn)在不同地區(qū)的教育發(fā)展水平上，更體現(xiàn)在生均教育經(jīng)費(fèi)的差異性上。據(jù)2010年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)范圍內(nèi)，北京的小學(xué)生生均預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)最高，貴州省最低，兩者的差距是10倍。全國(guó)初中和高中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)亦是如此。雖然近年來(lái)各地生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)有較大幅度增加，但差距卻仍在擴(kuò)大。

2.城鄉(xiāng)間的不均衡

當(dāng)前，在中央和地方財(cái)政的支持下，我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)取得了較大發(fā)展。免費(fèi)義務(wù)教育已經(jīng)全面覆蓋城市和農(nóng)村。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在以及近些年來(lái)城市的快速發(fā)展使得農(nóng)村義務(wù)教育水平與城市義務(wù)教育水平的差距在逐漸拉大。這種差距體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)教學(xué)設(shè)施配置不均衡。城市的教室、教學(xué)設(shè)施、教學(xué)儀器等硬件設(shè)備齊全，基本能夠滿足師生的要求。部分農(nóng)村地區(qū)的上述基礎(chǔ)硬件設(shè)施可能還不齊全，即使勉強(qiáng)使用，也存在著諸多隱患。二是城鄉(xiāng)師資配備不均衡。城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活的便利程度、發(fā)展機(jī)會(huì)等差異性使得教師的流動(dòng)呈現(xiàn)“趨城市化”的特征，不管是已經(jīng)在農(nóng)村工作的老教師還是即將入職的新教師均向城市流動(dòng)。城市教師的學(xué)歷層次要遠(yuǎn)高于農(nóng)村，城市的師資規(guī)模、數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。師資配備的不均衡實(shí)際上直接妨礙了義務(wù)教育結(jié)果的公平性。三是城鄉(xiāng)義務(wù)教育資金投入上的不均衡。相較于農(nóng)村，城市獲得資金的渠道更廣，所獲得的資金數(shù)量也更多。

3.學(xué)校間的不均衡

我國(guó)是擁有十三多億人口的大國(guó)，因此應(yīng)該接受義務(wù)教育的人口絕對(duì)數(shù)量非常龐大。義務(wù)教育的平等接受機(jī)會(huì)要求有眾多實(shí)施義務(wù)教育的中小學(xué)校，因此，在為數(shù)眾多的學(xué)校中，如何分配教育資源是教育當(dāng)局必須面對(duì)的問(wèn)題。從理論上和原則上講，各學(xué)校間的資源應(yīng)該均等分配。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，校際間教育資源的不均衡配置比比皆是。如在北京市存在著兩種學(xué)校：一種是擁有充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和所有優(yōu)質(zhì)的公共資源，并且有特殊的擇生權(quán)力；另外一種是打工子女民辦學(xué)校，政府不提供財(cái)政支持。這種處于“同一片藍(lán)天下”的兩個(gè)群體，由于財(cái)政制度的安排，辦學(xué)條件差異巨大[2]。

三、教育資源配置不均衡的原因分析

我國(guó)教育資源特別是財(cái)力資源不均衡配置有多方面的原因，其中最主要的原因是規(guī)章制度不完善。具體來(lái)說(shuō)，主要有兩大領(lǐng)域的制度不完善和不合理導(dǎo)致了教育資源配置的不均衡。

1.義務(wù)教育領(lǐng)域的法律體系不完善

我國(guó)2006年修訂的《義務(wù)教育法》雖然在教育公平、經(jīng)費(fèi)保障等方面取得重大突破，但是在經(jīng)費(fèi)承擔(dān)比例、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)情節(jié)等方面仍具有相當(dāng)?shù)哪：?，部分?guī)定對(duì)地方政府而言彈性過(guò)大，弱化了義務(wù)教育法的剛性度。此外，義務(wù)教育的配套立法規(guī)定不夠細(xì)致。教育資源均衡配置需要有充足的教育經(jīng)費(fèi)，而教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模有賴于國(guó)家財(cái)政預(yù)算的規(guī)模。我國(guó)的《預(yù)算法》雖然對(duì)預(yù)算的一些基本規(guī)則做了規(guī)定，但是針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算還有很多細(xì)致的工作要做。

2.我國(guó)財(cái)稅法律制度不合理

1994年分稅制改革之后，中央財(cái)力日益強(qiáng)大，地方財(cái)力日益弱化，但事權(quán)在中央和地方之間的劃分并未發(fā)生根本變化。根據(jù)我國(guó)的《義務(wù)教育法》第44條的規(guī)定，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。中央政府的財(cái)政資金充足，中央政府的財(cái)政投入自然沒(méi)有問(wèn)題。但是，由于地方政府也要負(fù)責(zé)本地義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，在財(cái)政資金短缺的情況下，地方政府的財(cái)政投入或者不足或者挪用或者滯后。解決我國(guó)地方財(cái)政資金不充足的途徑有兩個(gè)：一是地方政府自己想辦法，如以收取土地出讓金等收費(fèi)方法籌集資金；二是中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。但是，地方政府的收費(fèi)歷來(lái)受到嚴(yán)格的監(jiān)管，解決資金短缺的第一個(gè)途徑前途堪憂。而第二個(gè)途徑是地方政府獲得財(cái)政資金的正途。但是由于我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度不夠完善，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付后的地方財(cái)政資金仍然存在不均衡的現(xiàn)象。而地方政府在教育上財(cái)政資金的投入一般按照整個(gè)地方政府財(cái)政資金的總額乘上一定的比例。因此，地方政府財(cái)政資金總額大的投入就多，財(cái)政資金總額小的投入就少。這樣，在教育資源配置上就導(dǎo)致了東部省份和中西部省份，城市和農(nóng)村不均衡的問(wèn)題。

四、教育資源均衡配置的法律制度保障

教育資源的均衡配置需要理念的指引同時(shí)也需要法律制度的保障，針對(duì)前文中所述及的義務(wù)教育領(lǐng)域和財(cái)政法律制度存在的問(wèn)題，筆者提出如下的完善建議。

1.完善義務(wù)教育領(lǐng)域法律體系，加快配套立法進(jìn)程

我國(guó)的《義務(wù)教育法》對(duì)教育資源的配置做了一些原則性的規(guī)定，但是僅僅依靠《義務(wù)教育法》這一部法律不足以使得教育資源的配置達(dá)致均衡。通過(guò)考察美國(guó)、日本、德國(guó)等教育發(fā)達(dá)國(guó)家的義務(wù)教育法律體系可以發(fā)現(xiàn)，教育資源的均衡配置需要多部法律協(xié)同規(guī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)界對(duì)教育資源的均衡配置以及教育公平等問(wèn)題缺乏研究。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)對(duì)教育立法重視不夠。我國(guó)立法機(jī)關(guān)在教育領(lǐng)域雖然制定了一些法律，如《義務(wù)教育法》《高等教育法》等法律。但是在這些法律中對(duì)于教育資源的均衡配置問(wèn)題卻鮮有具體的可操作性的規(guī)定，更多的是一種原則性、粗線條的規(guī)定。因此，在今后的立法或修法中，應(yīng)對(duì)這些原則性的、粗線條的法律進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)其剛性度，對(duì)未執(zhí)行法律的人員進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)。此外，針對(duì)一些法律已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)我國(guó)教育發(fā)展的現(xiàn)狀及未來(lái)的趨勢(shì)，對(duì)滯后性的法律條文進(jìn)行修改，以適應(yīng)我國(guó)義務(wù)教育快速發(fā)展的速度。最后，要抓緊制定能夠促進(jìn)教育資源均衡配置的相關(guān)配套法律法規(guī)。其中，最主要的是《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》等。只有這些法律法規(guī)完善了之后，教育資源的均衡配置才有可能實(shí)現(xiàn)。

2.改革財(cái)稅法律制度，促進(jìn)教育資源均衡配置

前已述及，我國(guó)的分稅制改革以及相關(guān)的財(cái)稅法律制度對(duì)教育資源均衡配置具有重要的影響，因此有必要改革財(cái)稅法律制度。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)對(duì)中央和地方事權(quán)進(jìn)行明確劃分，對(duì)中央和地方的財(cái)政收支進(jìn)行法治治理，抓緊制定《財(cái)政收支劃分法》。

中央和地方的事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致地方事務(wù)過(guò)于繁雜，從而使得地方財(cái)政難于應(yīng)付。中央和地方事權(quán)的劃分在我國(guó)并非沒(méi)有法律規(guī)定，我國(guó)憲法對(duì)中央和地方的事權(quán)進(jìn)行了粗線條的劃定，但是這種粗線條的劃定顯然不能適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，由于地方與中央不具有同等的“議價(jià)能力”，在具體劃定事權(quán)時(shí)，中央具有更大的自主性和話語(yǔ)權(quán)，在劃定事權(quán)的時(shí)候具有一定的隨意性。因此，地方承擔(dān)了更多的事務(wù)。鑒于此，筆者建議，中央和地方的事權(quán)劃分應(yīng)法定化，哪些事務(wù)由地方承擔(dān)，哪些事務(wù)由中央承擔(dān)應(yīng)在法律上明確規(guī)定，除此之外的任何劃定都應(yīng)是無(wú)效的。

在事權(quán)劃定之后，緊隨其后的是對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行法定化。當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政管理體制是以分稅制為基礎(chǔ)的，而分稅制的形成實(shí)質(zhì)上是以1994年一個(gè)國(guó)務(wù)院的文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》為依據(jù)的。從法律規(guī)范的效力上考慮，該文件實(shí)際上不具有法律上的意義，而且這與當(dāng)前的“法治治理”顯然是相悖的。因此，應(yīng)考慮抓緊制定《財(cái)政收支劃分法》，以法律的形式更加嚴(yán)格和規(guī)范地劃分中央和地方的財(cái)政收支權(quán)。具體到義務(wù)教育領(lǐng)域，教育經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)“以省為主”，中央和省應(yīng)該成為義務(wù)教育資源投入的主體。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，以省財(cái)政投資為主；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的省份，應(yīng)以中央財(cái)政為主，地方財(cái)政為輔。只有這樣，教育資源的均衡配置才有可能實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 中國(guó)教科院“義務(wù)教育均衡發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)研究”課題組.義務(wù)教育均衡發(fā)展國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)研究.教育研究[J]，2013（5）.

[2] 劉亞榮.我國(guó)義務(wù)教育服務(wù)均等化的必要性分析[J].財(cái)政研究，2010（9）.

[3] 李宜江.義務(wù)教育均等發(fā)展的法律保障研究[M].合肥：安徽師范大學(xué)出版社，2013.

[作者：秦勇（1972-），男，山東萊州人，中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系副教授，山東大學(xué)法學(xué)流動(dòng)站博士后，博士；李鳳霞（1972-），女，山東濰坊人，中國(guó)石油大學(xué)（華東）法學(xué)系副教授，碩士。]

【責(zé)任編輯 陳國(guó)慶】