中國(guó)市縣財(cái)政收支進(jìn)入拐點(diǎn)

傅白水

中國(guó)市縣財(cái)政收支已從建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)為吃飯財(cái)政。如何應(yīng)對(duì)“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保工資”的財(cái)政支出最低限度，將成為中國(guó)各級(jí)地方政府所面臨的巨大考驗(yàn)。

先山西、后陜西，再遼寧，再下去可能是全國(guó)多數(shù)市縣。截止2016年上半年，全國(guó)公開(kāi)報(bào)道的市縣級(jí)財(cái)政吃緊的新聞不絕于耳，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在2016年早些時(shí)候就已經(jīng)警覺(jué)到這個(gè)問(wèn)題，并稱(chēng)中國(guó)財(cái)政安全距離懸崖只差一公里。

財(cái)政吃緊市縣呈擴(kuò)散態(tài)勢(shì)

最近，據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，曾經(jīng)的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣陜西省府谷縣遭遇財(cái)政危機(jī)，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入不夠發(fā)工資。2016年1-5月，府谷縣地方財(cái)政收入為3.47億元，但同期僅工資支出就需要5.75億元。這樣就造成財(cái)政收支平衡被打破。為了維持“三?！敝械摹氨９べY”，府谷縣級(jí)財(cái)政不得不“挪用”城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助（撥發(fā)民政系統(tǒng)）等專(zhuān)款資金7433萬(wàn)元，同時(shí)，挪用上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金5.2億元。府谷縣級(jí)財(cái)政狀況的危機(jī)絕不是陜西省的“個(gè)案”。延安和榆林兩市下屬的縣級(jí)財(cái)政也形成了斷崖式下跌。據(jù)陜西當(dāng)?shù)氐呢?cái)政官員透露，在整個(gè)陜北地區(qū)都呈現(xiàn)財(cái)政收入“縮水”的狀況。據(jù)2015年12月份披露的公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，在山西省的119個(gè)縣中，有103個(gè)縣出現(xiàn)發(fā)工資困難的狀況。與此同時(shí)，遼寧省債務(wù)率連續(xù)3年翻番。有評(píng)級(jí)公司出具的評(píng)級(jí)報(bào)告稱(chēng)，遼寧省地方政府債務(wù)壓力很大。據(jù)有關(guān)資料顯示，當(dāng)前中國(guó)至少有21個(gè)省的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)增長(zhǎng)率出現(xiàn)負(fù)數(shù)，不少地方養(yǎng)老金出現(xiàn)穿底現(xiàn)象?？梢?jiàn)，縣級(jí)財(cái)政吃緊已逐漸蔓延，并成為一種普遍現(xiàn)象。

百?gòu)?qiáng)縣出現(xiàn)財(cái)政入不敷出的原因

從各方公開(kāi)的資料來(lái)看，曾經(jīng)的百?gòu)?qiáng)縣和財(cái)政富?？h之所以出現(xiàn)財(cái)政吃緊，主要有以下三個(gè)因素。

第一，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增速巨幅下滑是導(dǎo)致財(cái)政入不敷出的主要原因。例如，府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)源較為單一，嚴(yán)重依賴(lài)煤炭資源。作為一個(gè)以煤炭資源支撐的地方，一旦煤炭資源過(guò)剩，價(jià)格大幅下跌，經(jīng)濟(jì)將會(huì)大幅下行，財(cái)政收入也會(huì)大幅縮水，過(guò)去一系列因?yàn)楦咚俪砷L(zhǎng)而被隱藏的問(wèn)題隨即爆發(fā)。相關(guān)資料顯示，2015年，府谷縣本級(jí)預(yù)算計(jì)劃收入16.5億元，上級(jí)補(bǔ)助2.78億元，本級(jí)預(yù)算收入完成19.28億元，再加上年結(jié)余1.82億元，可安排財(cái)力20.3838億元。預(yù)算支出安排20.1819億元，因此，結(jié)余財(cái)力19萬(wàn)元。從《預(yù)算法》角度看，府谷縣完成了平衡。然而，如果算上下甩支出的19.75億元，則支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，這對(duì)2016年的預(yù)算編制造成極大困難。

第二，多數(shù)市、縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算缺乏硬約束是關(guān)鍵因素。相關(guān)資料顯示，一直以來(lái)，府谷縣的預(yù)算編制隨意性極強(qiáng)，預(yù)算監(jiān)督形同虛設(shè)。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持續(xù)性，府谷的教育免費(fèi)，不僅學(xué)雜費(fèi)全免，課本、寄宿費(fèi)也免費(fèi)，此外還有蛋奶營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼。府谷縣對(duì)外來(lái)學(xué)生同樣給予免費(fèi)和補(bǔ)貼福利。府谷的外地學(xué)生，占全部學(xué)生的十分之一。雖然不像神木縣那樣實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療，府谷縣也不斷給各個(gè)醫(yī)院、衛(wèi)生站注資，同時(shí)，成立大病救助基金，對(duì)大病患者給予補(bǔ)助。在住房方面，2011年-2015年，府谷縣建設(shè)的廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)商品房、保障性住房，總共超過(guò)5萬(wàn)套，而整個(gè)府谷縣戶(hù)籍人口僅為24萬(wàn)人。府谷縣花錢(qián)沒(méi)有嚴(yán)格的約束機(jī)制，這些都造成財(cái)政資源的極大浪費(fèi)。由此可見(jiàn)，府谷縣的財(cái)政困境與其資源型地區(qū)的特點(diǎn)有密切關(guān)聯(lián)，但絕不能簡(jiǎn)單將其歸咎在資源頭上，正因?yàn)楦瓤h財(cái)源單一，如何作出有序的預(yù)算安排、維持持續(xù)性發(fā)展才是重中之重。

第三，債務(wù)利息歸還壓力大增是導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模較大的市縣政府財(cái)政缺口加大的一個(gè)重大誘因。與東部部分富裕縣級(jí)政府一樣，府谷縣地方債務(wù)規(guī)模較大，全縣債務(wù)余額81.9億元（不包括財(cái)政運(yùn)營(yíng)公司擔(dān)保的債務(wù)和國(guó)有企業(yè)貸款）。如按當(dāng)下地方債債息5%年化計(jì)算，當(dāng)?shù)?年歸還利息就要支出4億多。

政策措施

未來(lái)，市縣政府吃飯財(cái)政甚至財(cái)政虧空將成為常態(tài)。面對(duì)這種情況，各級(jí)地方政府要有責(zé)任心，有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展觀，為子孫后代謀幸福。只有將預(yù)算改革和地方自主發(fā)債改革同時(shí)推進(jìn)，讓地方政府成為可以為自己負(fù)責(zé)，并受到有效監(jiān)督的財(cái)政主體，才有可能徹底改變這種困局。否則，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，可能會(huì)有越來(lái)越多的市縣出現(xiàn)財(cái)政吃緊的情況。

首先，要轉(zhuǎn)變觀念，將“建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)到“吃飯財(cái)政”上來(lái)是應(yīng)對(duì)財(cái)政緊張的前提。由于經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速的下行必將導(dǎo)致財(cái)政收入下行，財(cái)政收入保持個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)將成為常態(tài)，財(cái)政收入僅夠維持運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至?xí)霈F(xiàn)虧空。這對(duì)以前花錢(qián)大手大腳的地方政府來(lái)說(shuō)，必須改變建設(shè)財(cái)政的觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)橐控?cái)政資金大幅投入來(lái)拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。在財(cái)政出現(xiàn)吃緊甚至虧空時(shí)，調(diào)整政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路和方式是關(guān)鍵，要從過(guò)去依靠融資平臺(tái)籌資、真金白銀財(cái)政優(yōu)惠引資，轉(zhuǎn)為提高地方公共服務(wù)質(zhì)量、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保工資上來(lái)。

其次，改革和創(chuàng)新財(cái)政使用和投入方式，發(fā)揮財(cái)政投入政策導(dǎo)向作用。改變以前以財(cái)政投入，即給錢(qián)或財(cái)政返還支持企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，變一次性的財(cái)政支出為持續(xù)性的財(cái)政支持，財(cái)政資金不能成為替代市場(chǎng)配置資源的工具。為此，要激活市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。地方應(yīng)清理、整合各項(xiàng)財(cái)政支持資金。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃，明確支持重點(diǎn)和方式，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府投資母基金等形式，激發(fā)社會(huì)資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境修復(fù)治理、扶貧開(kāi)發(fā)等的投資。如各級(jí)政府支持適合采用PPP模式、能實(shí)現(xiàn)合理收益的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并嚴(yán)格按照合同辦事，鼓勵(lì)社會(huì)資本大膽投資基礎(chǔ)設(shè)施。開(kāi)設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投資（含PPP）種子基金和產(chǎn)業(yè)基金，加快市縣子基金落地，支持重大項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，要建立健全產(chǎn)業(yè)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和激勵(lì)約束機(jī)制，加快搭建服務(wù)平臺(tái)，規(guī)范基金運(yùn)作模式和操作規(guī)程，確保政府產(chǎn)業(yè)基金在市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政策導(dǎo)向作用。

再次，嚴(yán)格落實(shí)新預(yù)算法，實(shí)施財(cái)政硬約束。通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)新預(yù)算法，嚴(yán)格約束地方政府花錢(qián)。各級(jí)政府都要認(rèn)真貫徹落實(shí)預(yù)算法，開(kāi)展中期財(cái)政規(guī)劃管理工作；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算資金支出的管理。實(shí)行全口徑預(yù)算管理，提高各類(lèi)預(yù)算資金之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力。使一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算有機(jī)銜接，納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”，以全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。同時(shí)，財(cái)政收入進(jìn)入低速，甚至是負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，各級(jí)地方政府都要樹(shù)立“過(guò)緊日子”的觀念，在大力縮減“三公”經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，確保重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資和民生領(lǐng)域支出，減輕收入下滑的不良影響。

復(fù)次，提高地方理財(cái)水平，妥善處理地方債。一方面，通過(guò)提高財(cái)政管理水平緩解收支壓力。如做好一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和部門(mén)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的清理工作，規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程序。盤(pán)活地方財(cái)政存量資金，提高財(cái)政資金使用效益。如開(kāi)展財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性存放，提高利息收益；穩(wěn)步推進(jìn)社?；鹑胧?，提升社?；鸨Ｖ翟鲋档取Ａ硪环矫?，積極穩(wěn)妥地處理好地方債問(wèn)題，加大地方債務(wù)置換，甚至是重組地方債。地方債務(wù)置換可優(yōu)先考慮財(cái)政壓力較大地區(qū)，切實(shí)降低政府融資成本，減輕由于支付較高債息導(dǎo)致的財(cái)政危機(jī)。繼續(xù)推進(jìn)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，依法處置或有債務(wù)。一些處于危機(jī)狀態(tài)的地方可考慮重組地方債，可以由財(cái)政部籌組5萬(wàn)億資本，建立中央?yún)R財(cái)公司，統(tǒng)一進(jìn)行債務(wù)重組。如果地方債務(wù)重組進(jìn)展順利，將有效緩解地方財(cái)政緊張問(wèn)題。

最后，加速推進(jìn)稅制改革，建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系。在當(dāng)前地方財(cái)政緊張狀況下，如何建立一個(gè)穩(wěn)定的地方稅收體系為地方政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入，成為現(xiàn)階段最主要的問(wèn)題。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)產(chǎn)稅是理想的地方稅主體稅種，建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方政府稅收體系是解決地方財(cái)政困難的根本之道。財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)，是價(jià)值或數(shù)量所課征的一類(lèi)稅收的總稱(chēng)，也是大多數(shù)政府主要的地方財(cái)政收入來(lái)源。財(cái)產(chǎn)稅自產(chǎn)生以來(lái)就是地方政府籌集收入的主要手段，財(cái)產(chǎn)稅不僅擁有穩(wěn)定的稅基，而且還具有較強(qiáng)的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性的能力，不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)而大幅波動(dòng)，成為構(gòu)建地方主體稅種的主要選擇。因此，在分稅制條件下，加快中國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的改革已勢(shì)在必行。構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系不僅可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足，而且可以提高資源的利用效率，從而形成正向激勵(lì)。同時(shí)，以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系也有助于解決中國(guó)目前以間接稅為主、直接稅為輔的不合理稅收結(jié)構(gòu)。

（作者為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者）