印度可再生能源配額制的啟示

朱敏

中國在推行可再生能源配額制過程中，應(yīng)充分考慮各地情況和發(fā)展水平，落實(shí)并劃分有關(guān)主體責(zé)任，對實(shí)施結(jié)果不僅要有“獎(jiǎng)勵(lì)”，也要有“懲罰”。

為鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展，世界上已經(jīng)有多個(gè)國家實(shí)施了可再生能源配額制。印度實(shí)施以“可再生能源購買義務(wù)”和“可再生能源證書”為核心的可再生能源配額制，這對同為發(fā)展中國家的中國具有借鑒和啟示意義。印度可再生能源配額制的實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距，主要有兩個(gè)原因：一方面，配額制定中沒有充分考慮各地可再生能源發(fā)展水平；另一方面，缺乏有效的獎(jiǎng)懲措施。

基本內(nèi)容及運(yùn)作模式

可再生能源配額制，是指政府用法律形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強(qiáng)制性規(guī)定。目前，英國、澳大利亞、德國、日本等18個(gè)國家和美國部分州已經(jīng)實(shí)施了可再生能源配額制。相對于美國等國的成功經(jīng)驗(yàn)，印度實(shí)施“可再生能源購買義務(wù)”（Renewable Purchase Obligation，簡稱RPO）的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)更值得同屬新興經(jīng)濟(jì)體的中國關(guān)注和借鑒。2003年《電力法》是印度可再生能源發(fā)電（包括太陽能、風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電和裝機(jī)小于25兆瓦的水電）配額制度的最基本法律依據(jù)。該法律第86條規(guī)定，各邦的電力監(jiān)管委員會有權(quán)“規(guī)定在某一供電區(qū)域內(nèi)從可再生能源購電比例”。2006年1月，印度政府電力部頒布的《電價(jià)政策》文件中對電力法中的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，要求各邦電監(jiān)會依據(jù)電力法在2006年4月之前推出可再生能源配額，具體配額比例的設(shè)置要考慮可用資源，以及對消費(fèi)者最終電價(jià)的影響。

在RPO機(jī)制下，配電公司、直購電用戶、自發(fā)電用戶應(yīng)從本地可再生能源發(fā)電商處直接購電，也可以在可再生能源交易市場上購買來自其他邦的“可再生能源證書”（Renewable Energy Certificates，簡稱REC），來滿足RPO的法定義務(wù)。REC是印度政府設(shè)計(jì)的一項(xiàng)以市場機(jī)制鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的一項(xiàng)措施，與上網(wǎng)補(bǔ)貼電價(jià)FiT機(jī)制并行。即可再生能源發(fā)電商可以在FiT機(jī)制或者REC機(jī)制中任選其一，但不能兩者兼得。如果選擇REC機(jī)制，那么，可再生能源發(fā)電在獲得與常規(guī)能源發(fā)電上網(wǎng)相同的電價(jià)之外，還可獲得“可再生能源證書”（每1兆瓦時(shí)為1單位），用以可再生能源市場交易。為了保證REC的收益和購電者利益，國家電監(jiān)會為REC的交易價(jià)設(shè)定了上限和下限。太陽能發(fā)電每單位REC的上下限價(jià)區(qū)間為9300-13400盧比（相當(dāng)于每度電15-22美分），而非太陽能可再生能源的上下限為1500-3300盧比（相當(dāng)于每度電2.5-5.5美分）。迄今為止，除了錫金邦以外，印度轄下的28個(gè)地方邦的電監(jiān)會根據(jù)本地具體情況，針對區(qū)域內(nèi)的配電公司、直購電用戶、自發(fā)電用戶陸續(xù)出臺了各自版本的RPO，對當(dāng)年或未來幾年的配額作出規(guī)定，但沒有長期規(guī)劃。此外，為配合2010年1月推出的全國太陽能計(jì)劃，印度政府2011年又對《電價(jià)政策》做了修正，要求各邦電監(jiān)會對已有的RPO進(jìn)行細(xì)化，專門出臺針對太陽能的RPO，初始最低要求達(dá)到0.25%，此后逐年提升（到2022年升至3%）。

經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

印度可再生能源配額制的實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距。2013年印度可再生能源購買義務(wù)的配額比例最高的是北部水力資源豐富的喜馬偕爾邦，為10.25%（10%的非太陽能配額，0.25%太陽能配額），配額比例最低的是資源貧乏的東北部山地梅加拉亞邦，僅為1.1%（0.6%的非太陽能，0.5%的太陽能）?？梢哉f，印度可再生能源配額各自為政。從全國范圍來看，如果將各邦所制定的可再生能源配額比例累計(jì)疊加，仍會與印度聯(lián)邦政府發(fā)展可再生能源的政策承諾有一定差距。2013年印度全國各邦總計(jì)的非太陽能配額為5.45%、太陽能配額為0.45%，而實(shí)際完成的水平分別為3.74%、0.08%。從所有實(shí)施了RPO的地方邦情況來看，約有20個(gè)邦未能達(dá)標(biāo)，其中，有5個(gè)邦RPO達(dá)標(biāo)率接近零，特別是首都德里也為零。目前，由于光伏成本下降，而REC交易市場的限價(jià)依舊，造成印度可再生能源配額基本處于有價(jià)無市的狀況，大量的可再生能源證書在市場上供應(yīng)卻無人問津。

印度政府在2008年發(fā)布的國家氣候變化行動計(jì)劃中，提出2010財(cái)政年度來自可再生能源的購電比例要達(dá)到5%，此后十年內(nèi)以每年增加一個(gè)百分點(diǎn)的幅度逐年上升，到2020年這一比例要達(dá)到15%。按照國家氣候變化行動計(jì)劃要求，2013年印度可再生能源達(dá)到8%的比例，但是各邦電監(jiān)會制定的可再生能源配額比例總計(jì)僅為5.9%。在印度各邦配電公司面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)虧損情況下，根本沒有滿足RPO的動力，也沒有購買REC的能力。印度這么多的地方邦配電公司RPO未能達(dá)標(biāo)，原因在于：首先，本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機(jī)也不夠。其次，本地可再生能源發(fā)電成本偏高，尤其是太陽能發(fā)電成本依然過高，企業(yè)和消費(fèi)者負(fù)擔(dān)過重。再次，REC市場由于有最低限價(jià)，特別是太陽能發(fā)電REC每度電高達(dá)15美分，這大大高于政府的FiT補(bǔ)貼電價(jià)。最后，由于REC只是一紙證書，即使是買到且滿足了RPO配額要求，也不能解決本地缺電問題。

印度可再生能源配額屬于法定義務(wù)，但是到目前為止，配電公司購買可再生能源不達(dá)標(biāo)并沒有受到實(shí)質(zhì)性懲罰。2003年《電力法》雖然授權(quán)各邦電監(jiān)會實(shí)施可再生能源配額制，但沒有具體條款授權(quán)電監(jiān)會在RPO未達(dá)標(biāo)的情況下實(shí)施懲罰措施。RPO畢竟是“法定“要求，所以各邦的配電公司也不甘當(dāng)“老賴”，解套的方法是：向本地電監(jiān)會提出申請取消太陽能配額、降低RPO配額、減免RPO或者推遲RPO達(dá)標(biāo)時(shí)間。如果未得到電監(jiān)會準(zhǔn)許，還可以向當(dāng)?shù)馗骷壏ㄔ荷显V，目前一些邦的RPO問題已經(jīng)進(jìn)入法律程序。

可見，雖然印度可再生能源配額制的法律框架和其市場機(jī)制的思路有可取之處，但是RPO的具體實(shí)施基本上是不成功的，沒有達(dá)到推動可再生能源發(fā)展的初衷。即便是那些實(shí)現(xiàn)了RPO配額的地方邦，其成就也并非是RPO機(jī)制使然，而更多的是因?yàn)楸镜乜稍偕茉窗l(fā)電的裝機(jī)水平所致。因此，印度政府考慮修改2003年《電力法》，引入一個(gè)全新的配額制度——“可再生能源生產(chǎn)義務(wù)”，強(qiáng)制常規(guī)能源火電廠利用其場地安裝可再生能源發(fā)電機(jī)組，發(fā)電量至少達(dá)到常規(guī)能源的10%。

對中國的借鑒和啟示

可再生能源配額制在中國并不是一個(gè)新生事物，有關(guān)部門多年前就已經(jīng)啟動相關(guān)研究。國家發(fā)改委、國家能源局不久前聯(lián)合發(fā)布電改“9號文”首個(gè)配套文件《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》，明確鼓勵(lì)提高新能源發(fā)電的消納比例，隨后內(nèi)蒙古、湖北等地陸續(xù)出臺了地方可再生能源電力配額規(guī)定，業(yè)界一直期盼的國家層面“可再生能源配額制”可謂呼之欲出。而同為發(fā)展中國家的印度實(shí)施可再生能源配額制的情況，則為我們提供了許多有益的借鑒和啟示。

首先，配額的制定應(yīng)考慮各地情況和發(fā)展水平。印度許多地方?jīng)]有完成配額，原因在于本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機(jī)容量不夠。鑒于此，中國配額指標(biāo)的制定要根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）電力需求，綜合考慮各地區(qū)可再生能源資源、電力消費(fèi)、電力輸送、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的緊迫性等因素，提出各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及相應(yīng)電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)區(qū)域的可再生能源電力配額指標(biāo)。配額指標(biāo)的制定應(yīng)與可再生能源規(guī)劃、可再生能源中長期發(fā)展目標(biāo)和國家非化石能源發(fā)展目標(biāo)直接相關(guān)。可再生能源資源豐富區(qū)域，其可再生能源電力發(fā)展超出本地實(shí)際消納能力，因此，應(yīng)率先承擔(dān)高配額指標(biāo)。

其次，可參考印度證書交易制度輔助配額指標(biāo)的落實(shí)。印度的REC制度對中國具有借鑒意義。該制度對可再生能源電力的經(jīng)營者（含個(gè)人），按照非水電可再生能源發(fā)電量頒發(fā)可再生能源電力證書，以作為對發(fā)電量的確認(rèn)，證書所有人按市場機(jī)制交易。通過證書交易機(jī)制的建立，一是提供了一種市場化履約的手段；二是可多元化籌措可再生能源發(fā)展資金，減緩國家可再生電力補(bǔ)貼資金需求壓力；三是通過證書流轉(zhuǎn)中的交易制度設(shè)計(jì)，確?？稍偕茉措娏ρa(bǔ)貼資金的足額及時(shí)到位。中國應(yīng)通過配額證書的交易機(jī)制，為將配額制證書交易納入碳市場交易、節(jié)能交易和污染物排放權(quán)交易提供制度接口。

再次，實(shí)施配額制應(yīng)劃分并落實(shí)有關(guān)主體責(zé)任。印度可再生能源配額制實(shí)施結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，主要原因在于沒有落實(shí)相關(guān)主體責(zé)任，造成各行其是、無人擔(dān)責(zé)的局面。為此，中國應(yīng)明確各省政府和國家及省級電網(wǎng)企業(yè)完成可再生能源電力配額的責(zé)任。地方政府承擔(dān)完成可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任；國家電網(wǎng)企業(yè)對所屬省級電網(wǎng)企業(yè)完成可再生能源電力配額承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；各省級電網(wǎng)企業(yè)按所在省政府要求，承擔(dān)完成服務(wù)區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額的實(shí)施責(zé)任，履行接入和輸送可再生能源電力及促進(jìn)消費(fèi)的義務(wù)。政府負(fù)責(zé)制定實(shí)施方案、落實(shí)配套措施、促進(jìn)市場發(fā)展的重任，指導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、甚至是終端用戶統(tǒng)籌完成配額義務(wù)。

最后，對實(shí)施結(jié)果不僅要有“獎(jiǎng)勵(lì)”，也要有“懲罰”。印度的例子表明，可再生能源配額制的成功與否，不是在于法律體系表面上是否完備，而是在于政策措施和監(jiān)管是否到位。既要激勵(lì)滿足配額的企業(yè)或用戶，也要懲罰那些不達(dá)標(biāo)的企業(yè)或用戶；既不能讓奉公守法戶吃虧，也不能讓“老賴”鉆法律空子。對于達(dá)到可再生能源電力配額先進(jìn)指標(biāo)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和相應(yīng)的電網(wǎng)企業(yè)，國家能源主管部門在可再生能源開發(fā)利用相關(guān)建設(shè)布局、示范項(xiàng)目、專項(xiàng)資金分配和電網(wǎng)建設(shè)資金投入等方面，應(yīng)給予必要傾斜；同時(shí)，對未達(dá)標(biāo)地區(qū)應(yīng)暫?；驕p少其新增石化發(fā)電項(xiàng)目。

（作者為國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部高級經(jīng)濟(jì)師）