建設生態(tài)綠心 打造綠色城市群

滕飛 李忠 盧偉

十八大提出建設美麗中國，“綠心”作為城市系統(tǒng)主要的生態(tài)空間，有利于遏制迅速蔓延的郊區(qū)化趨勢，有助于改善人居環(huán)境、緩解城市熱島效應、涵養(yǎng)水源、保持水土、保護生物多樣性等，對城市有著生態(tài)、經(jīng)濟及社會學等多層重要意義，是我國生態(tài)文明建設和美麗中國建設的重要載體。

作為我國最具典型代表性的城市群綠心，長株潭城市群生態(tài)綠心位于呈品字型布局的長株潭三市中心，是長株潭城市群重要的生態(tài)屏障，也是長株潭兩型社會建設的重要標志，面積達522.87平方公里，人口26.27萬人。長株潭城市群把綠心地區(qū)作為長株潭“空間整合關鍵、功能提升依托、三市聯(lián)系紐帶”，極大促進了長株潭城市群的綠色發(fā)展，有效提升了長株潭城市群的品質?？偨Y和研究長株潭城市群綠心保護的成功經(jīng)驗，凝練可復制、可推廣的模式，對于我國其他城市群地區(qū)的綠色發(fā)展具有重要意義。

一、長株潭城市群綠心概況、做法與成效

長株潭兩型試驗區(qū)在綠心保護和建設上真抓實干、創(chuàng)新發(fā)展，取得了明顯成效。

（一）編制“綠規(guī)、綠法”，引領和促進綠心建設

湖南省和長株潭地區(qū)逐漸形成了高起點、多層次、全覆蓋的規(guī)劃體系，架構起科學完備的頂層設計，成為統(tǒng)攬長株潭綠心地區(qū)協(xié)同發(fā)展的行動指南。2003年編制了《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》。2007年，獲批長株潭“兩型社會”綜改試驗區(qū)后，省委、省政府進行頂層設計，再次明確要求創(chuàng)新發(fā)展綠心。2011年，《綠心總體規(guī)劃》獲省政府批準實施。2014年，湘潭市又下發(fā)了《湘潭市對破壞綠心違法違規(guī)行為進行清理整治的工作方案》、《關于對綠心地區(qū)違法違規(guī)行為進行整治工作任務的交辦函》，并建立起了綠心地區(qū)違法違規(guī)行為查處的長效機制。

2013年，省人大頒布實施《綠心保護條例》，建立了區(qū)域規(guī)劃法規(guī)體系。同年，湘潭市在全省率先出臺了《湘潭市落實長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃和加強生態(tài)“綠心”保護若干規(guī)定》，完善和強化了綠心地區(qū)項目和區(qū)域性重大項目選址的審批流程，嚴格項目準入制度并實行目標責任制管理。

（二）推行“反規(guī)劃”，劃定綠心地區(qū)管制紅線

將綠心地區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、控制建設區(qū)三個層次，禁止、限制開發(fā)區(qū)占到總面積的89%，“綠心”禁止開發(fā)區(qū)面積占到生態(tài)綠心地區(qū)總面積的50.4%。禁止開發(fā)區(qū)內以生態(tài)修復、生態(tài)服務為主，只能從事生態(tài)建設、景觀保護、土地整理和必要的公益設施建設，嚴禁其他項目建設；限制開發(fā)區(qū)只能發(fā)展高端、低碳的一、三產(chǎn)業(yè)，禁止發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)；控制建設區(qū)采取發(fā)展提升策略，以解決“綠心”禁止開發(fā)區(qū)內原住民的外遷、居住、生活和就業(yè)問題。

（三）加大投入，增加生態(tài)產(chǎn)品

2012年，長株潭生態(tài)綠心地區(qū)森林覆蓋率只有38.99%，比全省森林覆蓋率平均水平低18.14%。為深入保護和建設綠心，長株潭三市通過植樹造林、生態(tài)修復等方法加大生態(tài)保護力度，在建設用地極為緊張的情況下，長株潭城市群的森林覆蓋率上升到55%。隨著生態(tài)治理力度的加大，長株潭地區(qū)生態(tài)環(huán)境質量的明顯好轉。2014年長株潭大氣環(huán)境達標天數(shù)比2013年上升7.2%。湘江干支流Ⅰ—Ⅲ類水質斷面比例達到88.1%，比2007年提高5.6個百分點。同時，長株潭人均公共綠地面積有所提升，人居環(huán)境得到了極大改善。這其中，生態(tài)綠心的作用功不可沒。

（四）嚴格項目準入，發(fā)展兩型產(chǎn)業(yè)

長株潭三市遵循設定產(chǎn)業(yè)門檻，積極清退污染企業(yè)，嚴格項目準入?！熬G心”地區(qū)遵循第二產(chǎn)業(yè)退出原則，禁止第二產(chǎn)業(yè)進入禁止開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)，強制現(xiàn)有第二產(chǎn)業(yè)逐步退出；禁止發(fā)展污染工業(yè)、勞動和土地密集型的第二產(chǎn)業(yè)、高能耗產(chǎn)業(yè)、高密度房地產(chǎn)業(yè)等；針對第一、第三產(chǎn)業(yè)，設置嚴格的產(chǎn)業(yè)準入門檻，促進現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)調整、改造、提質、優(yōu)化和轉型，強制不符合“兩型”標準和產(chǎn)業(yè)定位的產(chǎn)業(yè)退出。

綠心地區(qū)充分利用自然生態(tài)資源優(yōu)勢，與周邊產(chǎn)業(yè)錯位互補，規(guī)劃構建以生態(tài)服務產(chǎn)業(yè)為主導，文化創(chuàng)意、體育休閑、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)相互支撐，高新技術產(chǎn)業(yè)和生態(tài)宜居房地產(chǎn)業(yè)為補充，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，發(fā)展方式集約，資源利用節(jié)約的綠色產(chǎn)業(yè)體系，建設成為國家“兩型”產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。

（五）嚴格執(zhí)法，保護綠心生態(tài)資源

綠心保護條例通過后不久，湖南省長株潭兩型試驗區(qū)管委會配合湖南省住建廳開展綠心地區(qū)已審批項目的自查與清理工作，嚴格執(zhí)法，構建涵蓋國土、水政、林政等部門的執(zhí)法體系，共清理違法違規(guī)項目200余起。

二、長株潭城市群綠心面臨的困難與問題

雖然長株潭城市群綠心保護和建設已取得不少成績，但是，作為一種創(chuàng)新，必然面臨著舊觀念、舊體制、舊模式的阻礙和挑戰(zhàn)。當前，長株潭城市群綠心面臨著保護與發(fā)展、生態(tài)與生產(chǎn)生活關系如何處理，建設需求與生態(tài)保護需求、經(jīng)濟效益與環(huán)境效益如何協(xié)調等諸多矛盾。

（一）經(jīng)濟建設無序，綠心面臨被蠶食

自綠心提出以來，長株潭三市之間的綠心隔離地帶并沒有得到控制，反而在迅速縮小。綠心地區(qū)地處長株潭城市群的中心，開發(fā)潛力大，伴隨長株潭三市城市化進程的加速，受各自利益的驅動，三市城市空間快速無序向綠心蔓延，各類房地產(chǎn)開發(fā)、交通建設、產(chǎn)業(yè)項目不斷侵蝕綠心地區(qū)，毀綠現(xiàn)象依然存在。比如“樓宇經(jīng)濟”是綠心區(qū)內暮云鎮(zhèn)的一張“名片”，各路開發(fā)商紛紛搶駐這塊“寶地”。此外，京廣鐵路、長潭西高速公路、滬昆高鐵等重要干線穿境而過，也在分割著“綠心”。

（二）缺乏配套政策和資金，地方保護綠心積極性不高

目前除了省住建廳出臺了綠心地區(qū)規(guī)劃管理的政策措施外，其他政策措施尚未制定或出臺，致使市一級項目申報、資金籌措、出臺保護細則等工作難以快速推進。圍繞綠心保護，多元化、社會化的投融資體系尚未形成，而地方公共財政投入較低，公共財政支撐力度較弱，現(xiàn)行生態(tài)建設的相關政策，如生態(tài)效益補償政策、植被恢復費政策、資源綜合利用優(yōu)惠政策等落實不到位。僅有的生態(tài)公益林補償資金為 12元/畝/年，價格偏低，“一畝林地還不及一根竹子的價值”，調動不了當?shù)厝罕姳Ｗo綠心的積極性，亂砍濫伐、毀林建墳、采砂采石等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）企業(yè)退出成本較高，地方財力難以承擔

綠心地區(qū)落后產(chǎn)能及污染企業(yè)比較多，主要涉及高新區(qū)和昭山示范片區(qū)范圍，企業(yè)退出成本高，難度大，因缺乏完善的補償機制，單靠企業(yè)和市級財政無法承擔企業(yè)退出成本。

（四）行政分割嚴重，統(tǒng)籌協(xié)調管理困難

綠心保護的統(tǒng)籌機制不完善，雖然長株潭城市群已制定了一體化策略，但實際上仍舊是三個相對獨立的行政區(qū)。三市之間缺乏統(tǒng)一的管理平臺，缺乏區(qū)域間的聯(lián)系溝通機制、平衡發(fā)展共同保護機制、基礎設施共建共享機制，統(tǒng)籌管理與利益均衡難以實現(xiàn)。由于省與市、三市之間沒有形成相應的聯(lián)系溝通機制和共同治理機制，往往是出現(xiàn)問題后才協(xié)調解決，導致綠心地區(qū)基礎設施項目建設標準不統(tǒng)一、時序不同步、行政區(qū)域阻隔等諸多問題。綠心地區(qū)日益成為三市利益與矛盾集中的地區(qū)。

三、促進長株潭城市群綠心保護和發(fā)展的對策與建議

針對綠心保護中存在的問題，基于綠心地區(qū)的特殊職能，必須通過改革創(chuàng)新，完善機制，促進綠心由“被動保護”向“主動保護”轉變。

（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調機制

建立省級統(tǒng)籌、三市協(xié)調聯(lián)動、縣區(qū)鄉(xiāng)落實的體制機制。抓緊編制出臺綠心地區(qū)控制性詳細規(guī)劃。加快規(guī)劃立法，進一步提升規(guī)劃的權威性，由湖南省人大批準實施《綠心地區(qū)總體規(guī)劃》，強化規(guī)劃實施的法制保障。定期執(zhí)法監(jiān)督檢查，強化規(guī)劃落地的法制保障。成立長株潭生態(tài)綠心保護委員會，建立聯(lián)席會議制度。通過協(xié)商統(tǒng)一部署和推進三市在綠心地區(qū)的規(guī)劃布局、基礎設施、生態(tài)項目、環(huán)境保護等方面的戰(zhàn)略合作。

（二）建立生態(tài)補償和企業(yè)退出機制

建立“政府引導、市場推進、社會參與”的多元化投融資體系，運用市場化機制，鼓勵和支持社會資金投入綠心建設。一是建立生態(tài)綠心效益補償辦法。爭取將長株潭城市群“綠心”地區(qū)納入全國重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償范圍，在財政轉移支付資金上予以支持，主要用于“綠心”地區(qū)環(huán)?；A設施建設。加大生態(tài)保護和修復投入力度，明確補償辦法，視財力狀況繼續(xù)逐步提高生態(tài)公益林補償標準。建立綠心地區(qū)環(huán)境治理和運行維護專項經(jīng)費，完善相關獎勵機制，有效帶動當?shù)鼐用窈蜕鐣α繉G心保護的積極性。二是建立綠心地區(qū)企業(yè)退出激勵辦法。通過政策扶持、資金獎補等手段，積極幫助綠心地區(qū)合法工業(yè)企業(yè)異地搬遷或轉型發(fā)展。

（三）構建常態(tài)化的公眾參與監(jiān)督機制

綠心保護和建設是一項長期性、艱巨性、復雜性的工作。要加強輿論宣傳，運用多種宣傳渠道和形式，大力宣傳綠心保護與生態(tài)文明的重大意義、目標任務、政策措施和進展成效等，向當?shù)厝罕娦麄飨嚓P政策法規(guī)和生態(tài)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將綠心保護轉化為公民的自覺行動，從源頭上緩解綠心保護的壓力。進一步完善監(jiān)督機制，充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)、基層社會組織、社會團體以及公眾的監(jiān)督作用，為綠心保護提供重要保障。

（四）建立綠心地區(qū)差別化考評考核辦法

建立綠心保護目標責任考核機制，實行目標管理，嚴格考核評價。進一步強化綠心地區(qū)生態(tài)文明類考評考核指標及其權重，弱化經(jīng)濟發(fā)展類的指標考核。相關評價指標納入領導班子和領導干部綜合考核評價體系，把考核結果與干部選拔任用、財政轉移支付、生態(tài)補償資金安排結合起來，考核結果作為獎懲的重要依據(jù)，讓生態(tài)綠心地區(qū)保護考核由“軟約束”變成“硬杠杠”。

（五）加大執(zhí)法力度和處罰力度

堅持“依法依規(guī)、行業(yè)歸口、屬地管理”的原則，對違反環(huán)境保護法規(guī)和不符合綠心地區(qū)環(huán)境保護指標要求的生產(chǎn)企業(yè)進行嚴格執(zhí)法。加強綠心地區(qū)環(huán)境監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為按照《保護條例》的有關規(guī)定，按照屬地原則由所在縣（市）區(qū)、示范區(qū)進行執(zhí)法處理，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。對重大問題、突出要建立聯(lián)合執(zhí)法機制，由三地市開展聯(lián)合檢查和執(zhí)法。

四、長株潭城市群綠心保護和發(fā)展的啟示

（一）科學推進頂層設計，堅持規(guī)劃的引領和統(tǒng)領地位

長株潭城市群綠心保護的經(jīng)驗表明，只有以科學的頂層設計和強化規(guī)劃有效執(zhí)行為重點，才能確保綠心保護和建設順利推進。通過科學規(guī)劃可以達到兩個目的：一是將民主編制規(guī)劃和實施方案作為形成共識、加強協(xié)調的過程；二是通過規(guī)劃協(xié)調各方關系，擺脫不同地區(qū)的利益掣肘，實現(xiàn)重大項目協(xié)調推進、共同行動。

（二）實行保護性開發(fā)，促進綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國人多地少的基本國情決定了不能像歐美國家那樣留出大片的綠地作為純粹的生態(tài)用地，要處理好綠心保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系，應當充分借鑒長株潭城市群綠心的經(jīng)驗，堅持保護與開發(fā)并重的原則，以生態(tài)環(huán)境承載力為基礎，完善產(chǎn)業(yè)退出機制，制定綠色產(chǎn)業(yè)準入標準，推動產(chǎn)業(yè)綠色轉型，實現(xiàn)保護性開發(fā)。

（三）建立健全責任體系，細化和明確任務分工

我國每年制定大量規(guī)劃，很多規(guī)劃往往是紙上畫畫、墻上掛掛，特別是一些生態(tài)環(huán)境規(guī)劃更是處于較尷尬的“弱勢”地位，規(guī)劃執(zhí)行不力的一個重要原因是責任主體不明確，任務分工不清晰。長株潭的經(jīng)驗表明，要使綠心保護工作真正落到實處，必須要明確綠心保護的責任主體，建立綠心地區(qū)三級責任體系，明確任務分工，建立考核機制，并設立更高級別的領導協(xié)調機構，同時，嚴格責任追究制度。

（四）政府主導社會參與，發(fā)揮多方面積極性

目前，我國多數(shù)地方政府財力有限，生態(tài)建設和環(huán)境保護單靠政府投入往往力不從心。長株潭的經(jīng)驗充分表明，在綠心保護與發(fā)展中，一方面要積極發(fā)揮政府的作用，另一方面要引導全社會參與。政府通過規(guī)劃引導、政策扶持等措施，加大對生態(tài)環(huán)?；A設施的建設和投入，推動綠心地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉型和綠色發(fā)展。同時，加強宣傳教育，積極引導全社會參與綠心保護和建設，引導社會資金投資綠心，引導企業(yè)轉變生產(chǎn)方式，引導人民群眾改變生活方式。此外，還要探索開放合作機制，充分發(fā)揮各市區(qū)縣的積極性。培育和建立全民參與、各級政府配合的全社會保護和建設綠心的良好社會氛圍。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）