降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本的基本思路

黃征學(xué)

根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“降成本”的總體要求，加快用地成本結(jié)構(gòu)性改革，既降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的用地成本，又促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、總體形勢(shì)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求有所下降，土地價(jià)格增幅開(kāi)始回落，土地成交量大幅下降，土地一級(jí)市場(chǎng)流拍率持續(xù)攀升。

2014年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全年共批準(zhǔn)建設(shè)用地40.38萬(wàn)公頃，同比下降24.4%。2015年前三季度全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)33.43萬(wàn)公頃，同比下降12.3%，降幅較上半年收窄9.1個(gè)百分點(diǎn)。與此相對(duì)應(yīng)，城市土地需求明顯不足，根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)排名機(jī)構(gòu)”的統(tǒng)計(jì)，截至2015年12月13日，全國(guó)100座城市在2015年共出讓土地12493塊，最終成交10003塊，2490塊土地流拍或流標(biāo)，流拍率為19.93%。

土地有效需求不足直接導(dǎo)致地價(jià)上漲乏力。2015年三季度末，全國(guó)105個(gè)主要監(jiān)測(cè)城市綜合、商業(yè)、住宅、工業(yè)地價(jià)分別為3606元/平方米、6701元/平方米、5421元/平方米和757元/平方米。四類用地價(jià)格環(huán)比增長(zhǎng)率分別為0.9%、0.7%、1.2%和0.7%，較上一季度分別持平、下降0.2個(gè)、上升0.2個(gè)和下降0.1個(gè)百分點(diǎn)。同比增長(zhǎng)率分別為3.3%、2.6%、3.4%和3.5%，較上一季度分別上升了0.3個(gè)、下降0.3個(gè)、上升0.7個(gè)和上升0.1個(gè)百分點(diǎn)。

地價(jià)（或地租）內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的其它結(jié)構(gòu)性變量保持一定的比例關(guān)系。地價(jià)（或地租）過(guò)高，將增加經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行成本，甚至影響經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)健康運(yùn)行。地價(jià)（或地租）過(guò)低，將限制市場(chǎng)配置資源的能力，導(dǎo)致資源的閑置和浪費(fèi)。在培育土地市場(chǎng)的過(guò)程中，我國(guó)地價(jià)（或地租）形成機(jī)制也經(jīng)歷了“干中學(xué)”的發(fā)展歷程。長(zhǎng)期的低價(jià)供地導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度都比較低下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)城鎮(zhèn)低效用地占到40%以上，農(nóng)村空閑住宅達(dá)到10%—15%，農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積達(dá)200萬(wàn)公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達(dá)600萬(wàn)公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約50萬(wàn)公頃，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也指出土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口在1996—2012年中減少1.33億，農(nóng)村居民點(diǎn)卻增加了203萬(wàn)公頃。2014年，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地3019.92萬(wàn)公頃，城市人均建設(shè)用地超過(guò)130平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平，高出國(guó)家人均100平方米的控制標(biāo)準(zhǔn)30%多；農(nóng)村人均村莊用地218平方米，高出國(guó)家定額最高值（150平方米/人）45.3%。

在土地需求開(kāi)始下降、土地價(jià)格（或地租）上漲動(dòng)力不足、土地閑置量大的前提下，應(yīng)用行政手段大幅度降低土地價(jià)格，不利于土地節(jié)約集約利用。協(xié)調(diào)好提高土地節(jié)約集約利用水平和降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本二者之間的關(guān)系，是要在調(diào)整有形成本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，大幅度降低交易成本等無(wú)形成本。

二、基本原則

（一）堅(jiān)持節(jié)約集約與降低成本相結(jié)合的原則

遵循嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，落實(shí)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，將資源利用雙控指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系。打通集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)通道，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“地票”等試點(diǎn)，系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑建設(shè)用地，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用效率，調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)用地供求關(guān)系，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本。加快建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，完善《全國(guó)工業(yè)用地出讓價(jià)最低出讓價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，鼓勵(lì)和支持房地產(chǎn)價(jià)格有序下調(diào)，適度、適時(shí)調(diào)整城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。

（二）堅(jiān)持全面降價(jià)與突出重點(diǎn)相結(jié)合的原則

按照供給側(cè)改革“降成本”的總要求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，合理制訂土地出讓底價(jià)和土地出讓面積，切實(shí)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本。結(jié)合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，依據(jù)企業(yè)類型、規(guī)模和環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)不同的供地方式，緩解企業(yè)資金壓力。以《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》劃分的區(qū)域類型為基礎(chǔ)，以《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》為依托，建立和健全不同區(qū)域、不同規(guī)模城市供地規(guī)模、價(jià)格浮動(dòng)比例，實(shí)行差異化的土地政策。

（三）堅(jiān)持降低成本與維護(hù)農(nóng)民利益相結(jié)合的原則

牢牢把握“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的總要求，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，加快開(kāi)展農(nóng)地制度改革試點(diǎn)，破除城鄉(xiāng)土地二元市場(chǎng)的藩籬，鼓勵(lì)和支持城市土地一二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)經(jīng)營(yíng)，緩解政府財(cái)政資金壓力，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本。同時(shí)，加快構(gòu)建合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

（四）堅(jiān)持降無(wú)形成本與有形成本降相結(jié)合的原則

按照中央提出的“降低制度性交易成本”的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)活力。進(jìn)一步理順國(guó)土資源管理體制，推動(dòng)政府向市場(chǎng)、政府向社會(huì)、上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)，簡(jiǎn)化審批程序，提高辦事效率。以推進(jìn)土地審批制度為核心，以完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度為重點(diǎn)，以土地規(guī)劃、用途管治為手段，強(qiáng)化土地市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素自由流動(dòng)。尊重地方首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地、農(nóng)村建設(shè)用地和工礦廢棄地再開(kāi)發(fā)，增加土地儲(chǔ)備和供給。創(chuàng)新土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式，加快清理不合理稅費(fèi)，降低土地開(kāi)發(fā)成本。

三、基本思路

（一）以降交易成本為主，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本

用地的交易成本主要指取得用地過(guò)程中花費(fèi)的時(shí)間和貨幣成本。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不完善、土地征用制度不合理、土地審批制度較繁瑣，用地交易成本比較高。特別是征用土地范圍內(nèi)涉及基本農(nóng)田以及多種地類時(shí)，需要政府部門(mén)層層審批和部門(mén)之間聯(lián)合審批，時(shí)間成本非常高昂。即便順利獲得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地批文，但由于土地征用范圍寬泛、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和土地收益分配不合理等問(wèn)題，土地征用也面臨許多不確定性，甚至引發(fā)群體性事件。法制網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)中心發(fā)布的《2012年群體性事件研究報(bào)告》顯示，全年22.2%的群體性事件與征地強(qiáng)拆有關(guān)。因此，有些地方即便批準(zhǔn)了用地，但由于取得用地難，土地也不能有效供應(yīng)。安徽省國(guó)土資源廳數(shù)據(jù)顯示，2007—2013年，全省累計(jì)批準(zhǔn)新增建設(shè)用地13.46萬(wàn)公頃，其中批而未供的土地面積占26.4%。不斷完善土地市場(chǎng)，降低交易成本，已迫在眉睫。

以推進(jìn)土地行政審批制度改革為切入點(diǎn)，理順國(guó)土資源管理體制，明確與國(guó)土資源管理相關(guān)的部門(mén)對(duì)土地管理的權(quán)限和職能，并以法律或制度的形式確定下來(lái)。進(jìn)一步放松土地市場(chǎng)管制，弱化行政管理，強(qiáng)化空間用途管制，劃定城市增長(zhǎng)邊界，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，用更富有彈性的方式管理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“還權(quán)賦能”步伐，明確各種權(quán)能的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，奠定城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。深化土地征用制度改革，縮小土地征用范圍，不斷推進(jìn)土地征用收益分配制度改革。進(jìn)一步明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)備土地的性質(zhì)，明確土地儲(chǔ)備制度功能，發(fā)揮土地儲(chǔ)備調(diào)劑市場(chǎng)余缺的作用，積極運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控。加快制定相關(guān)的中介制度，鼓勵(lì)中介機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展，促進(jìn)土地市場(chǎng)中介的專門(mén)化，使土地市場(chǎng)的運(yùn)行有序化、高效化。

（二）以降費(fèi)為主，完善土地租稅費(fèi)體系

土地租稅費(fèi)體系是用地成本的主要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，在“以地生財(cái)”的利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府為確保財(cái)政收入的增長(zhǎng)，往往存在“重費(fèi)輕稅”的思想，導(dǎo)致土地亂收費(fèi)現(xiàn)象愈演愈烈，不僅侵占稅基，而且沖擊正常的稅收。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行稅制中與土地直接或間接相關(guān)的稅種包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、印花稅、契稅、企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅等10余種。各種費(fèi)用更是名目繁多。近幾年來(lái)，各地大力推進(jìn)審批制度改革，清理整頓行政事業(yè)收費(fèi)，成效顯著，但各種收費(fèi)名目依然較多。以降費(fèi)為主，完善土地租稅費(fèi)體系已刻不容緩。

堅(jiān)持“誰(shuí)使用誰(shuí)交費(fèi)，不使用不交費(fèi)”的原則，合理確定土地投資或使用管理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大幅度壓縮各類收費(fèi)。必須征收的費(fèi)必須符合兩個(gè)條件：一是國(guó)家或集體經(jīng)濟(jì)組織為進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或改善土地利用條件而投入勞力或資金。如城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、攤位費(fèi)等。二是土地使用者只有從這種投入中獲得收益，才能交納費(fèi)用。按照“取之于地，用之于地”的思路，合理分配地租收益，進(jìn)一步規(guī)范地租使用，提高資金使用效率。高度重視稅負(fù)公平問(wèn)題，合理設(shè)計(jì)計(jì)稅依據(jù)、稅率、扣除項(xiàng)目和減免標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)土地合理利用。彌補(bǔ)“缺位”稅收，提高保有環(huán)節(jié)稅收，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。加快合并相同稅種，避免重復(fù)征稅，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在理順土地租、稅、費(fèi)體系的基礎(chǔ)上，適時(shí)擴(kuò)大房產(chǎn)稅的試點(diǎn)范圍和試點(diǎn)規(guī)模，讓地方政府能從土地交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長(zhǎng)期而有保障的收入來(lái)源。

（三）以重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橹?，促進(jìn)用地成本有序降低

黨的十八大對(duì)“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間提出了明確要求，但總體上我國(guó)城市“三生”空間的結(jié)構(gòu)不合理，突出表現(xiàn)在建設(shè)用地和工業(yè)用地的比重偏高。如，香港和日本三大都市圈建設(shè)用地占土地面積的比重分別為21%和18.4%，而我國(guó)沿海部分地市建設(shè)用地占土地面積的比重超過(guò)30%。同樣的，我國(guó)工業(yè)用地占城市建設(shè)用地的比重多在20%以上，而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)用地占比一般在15%以下。新增建設(shè)用地中工礦用地占比也比較高。2014年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)顯示，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占新增建設(shè)用地的37.4%，是所有供地類型中占比最高的。因此，發(fā)揮價(jià)格的杠桿作用，調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本，不應(yīng)對(duì)所有區(qū)域、所有產(chǎn)業(yè)一視同仁，而要體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實(shí)行差別化的土地利用和土地管理政策，科學(xué)確定各類用地規(guī)模和地價(jià)調(diào)整方向。鼓勵(lì)和支持優(yōu)化開(kāi)發(fā)地區(qū)充分利用土地價(jià)格杠桿，降低工業(yè)用地比重，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、公共綠地和公共服務(wù)用地比重，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)合理化。擴(kuò)大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模，適度調(diào)整工業(yè)用地和其他用地價(jià)格比例，合理分配各類建設(shè)用地比例，優(yōu)先保證居住、基礎(chǔ)設(shè)施以及符合發(fā)展趨勢(shì)的先進(jìn)制造業(yè)等的用地。結(jié)合《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》實(shí)施，因地施策，針對(duì)不同規(guī)模城市，探索差異化的土地管理體制，實(shí)行差別化的土地政策。結(jié)合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，因業(yè)施策，針對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、中小企業(yè)，探索實(shí)行“租讓結(jié)合，先租后讓”的用地供應(yīng)制度，積極推行用地出讓彈性年期制，緩解企業(yè)資金壓力。穩(wěn)定產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)工業(yè)用地價(jià)格，用價(jià)格機(jī)制淘汰“僵尸企業(yè)”，降低工業(yè)用地比重。適度調(diào)整住宅用地出讓底價(jià)，增加城市居住用地。合理控制水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施用地增長(zhǎng)。

（四）以盤(pán)活存量土地為主，增加土地有效供給

我國(guó)不到世界10%的土地卻要養(yǎng)活世界22%的人口，人地矛盾非常突出。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展大量占用農(nóng)用地，不僅糧食安全問(wèn)題越來(lái)越凸顯，而且“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間也越來(lái)越不協(xié)調(diào)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的空間被大大壓縮。盤(pán)活存量是未來(lái)增加建設(shè)用地供給、緩解建設(shè)用地供需矛盾的重要選擇。從目前的情況看，以城鎮(zhèn)內(nèi)部集體建設(shè)用地和開(kāi)發(fā)區(qū)為主的低效用地、以“空心村”為主的農(nóng)村宅基地、以資源枯竭型工礦為主的工礦用地將會(huì)是國(guó)土開(kāi)發(fā)整治和盤(pán)活存量土地的重點(diǎn)內(nèi)容。

以全面貫徹落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》為契機(jī)，總結(jié)推廣上海“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”五量調(diào)控的管理策略，開(kāi)展節(jié)約集約用地初始評(píng)價(jià)，創(chuàng)先盤(pán)活存量建設(shè)用地利益平衡機(jī)制，建立健全土地節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，完善用地取得、供地方式、土地價(jià)格等方面的激勵(lì)政策，加快盤(pán)活存量土地。按照十八屆三中全會(huì)提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)”的目標(biāo)，堅(jiān)持“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，破解體制機(jī)制障礙，形成不同類型存量建設(shè)用地盤(pán)活模式，并加快成熟模式的推廣應(yīng)用。完善“人地掛鉤”和“增減掛鉤”的雙掛鉤政策，科學(xué)估算人口轉(zhuǎn)入地區(qū)城鎮(zhèn)新增用地規(guī)模與人口轉(zhuǎn)出地區(qū)土地整治規(guī)模，搞好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡。探索帶“土地指標(biāo)”入城的可行性，妥善解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安居、就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障等民生問(wèn)題。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）