新常態(tài)下基層治理需要新思維

趙樹凱

【摘要】新常態(tài)對(duì)于基層治理提出了新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對(duì)于基層官員、政府機(jī)構(gòu)，還是對(duì)于普通民眾、社會(huì)組織，傳統(tǒng)的管制控制都正在失去效力。新常態(tài)條件下的治理考驗(yàn)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)治理、官員治理和農(nóng)民治理。改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運(yùn)用現(xiàn)代治理的原則和方法，堅(jiān)持“多中心治理原則”。這是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況需要所決定的，也是民眾的歷史性追求所決定的。

【關(guān)鍵詞】 新常態(tài) 基層治理 經(jīng)濟(jì)治理 官員治理 農(nóng)民治理

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.18.008

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正在發(fā)生階段性變化，即從高速增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)?；蛘哒f(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡正在結(jié)束，新常態(tài)時(shí)期正在到來(lái)。對(duì)于基層政府即縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，新常態(tài)條件下或者新常態(tài)時(shí)期的治理考驗(yàn)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)治理、官員治理和農(nóng)民治理。

經(jīng)濟(jì)治理

經(jīng)濟(jì)治理主要是指政府如何介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如何處理與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體即企業(yè)的關(guān)系。過去，地方政府深度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至在很多情況下成為市場(chǎng)主體。在新的時(shí)代條件下，政府介入經(jīng)濟(jì)的方式需要調(diào)整和轉(zhuǎn)換。這是經(jīng)濟(jì)治理中的基本問題。

在相對(duì)低速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期，基層政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的治理，一方面，要處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與增長(zhǎng)質(zhì)量的關(guān)系，即所謂穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，如果為了穩(wěn)增長(zhǎng)，而忽略了調(diào)結(jié)構(gòu)，不惜代價(jià)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將會(huì)造成深遠(yuǎn)的災(zāi)難性歷史后果。另一方面，還要處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民生發(fā)展的關(guān)系，即在不可避免的經(jīng)濟(jì)下行，而且相對(duì)長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)、政府收入增幅減小情況下，如何保證經(jīng)濟(jì)問題不演化為社會(huì)治理危機(jī)。

從2008年世界金融危機(jī)的社會(huì)影響來(lái)看，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)導(dǎo)致治理困境的基本機(jī)制是：隨著經(jīng)濟(jì)蕭條的來(lái)臨，伴隨而來(lái)的是企業(yè)減薪、欠薪、減員和倒閉情況增加，隨之而來(lái)的是政府需要調(diào)處的勞資糾紛增加，直接指向政府的企業(yè)員工上訪（如企業(yè)欠薪后職工轉(zhuǎn)向圍堵地方政府）等群體性事件增加，社會(huì)治安問題加重。目前來(lái)看，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種勢(shì)頭。有的地方官員表示，從上次經(jīng)濟(jì)危機(jī)來(lái)看，如果經(jīng)濟(jì)危機(jī)持續(xù)時(shí)間短、規(guī)模小，政府是可以承受、應(yīng)對(duì)的，如政府可以墊付工資和社保資金等。但是如果這種危機(jī)規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，政府將不堪重負(fù)。屆時(shí)，企業(yè)的危機(jī)將演化為政府的管制危機(jī)，演變?yōu)樯鐣?huì)治理危機(jī)。

進(jìn)一步來(lái)看，企業(yè)出現(xiàn)問題的同時(shí)，政府還面臨收入減少的問題，在此情況下，政府的既定開支捉襟見肘，政府自身維持運(yùn)行的資金短缺，相關(guān)民生項(xiàng)目所需要的資金短缺，包括低保支出、養(yǎng)老金的開支都將短缺。這就會(huì)出現(xiàn)廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

所以，現(xiàn)在問題是，在經(jīng)濟(jì)較低增長(zhǎng)條件下，政府如何處理好企業(yè)問題，使得企業(yè)危機(jī)不至于蔓延深化，相應(yīng)民生開支的減少不至于引發(fā)大的社會(huì)問題?？梢姡@里所謂經(jīng)濟(jì)治理其實(shí)已經(jīng)不是經(jīng)濟(jì)問題。

官員治理

官員治理是指政府如何管理官員群體。在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，需要政府處理的企業(yè)和社會(huì)問題增加，需要政府官員處理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題難度也在增加，進(jìn)而，處理這些問題對(duì)官員的依賴性提高，對(duì)基層官員能力和品質(zhì)的要求也在提高。

現(xiàn)在的問題在于，官員對(duì)于治理的新要求適應(yīng)性不夠。首先，在經(jīng)濟(jì)不景氣條件下，政府收入減少，政府應(yīng)付危機(jī)的資源和手段減少，這種情況不利于基層政府應(yīng)對(duì)治理問題；其次，在紀(jì)檢反腐、行政性規(guī)制強(qiáng)化條件下，一方面官員行為隨意性減少，另一方面行政自主性也減少，直接結(jié)果是應(yīng)對(duì)問題的能力下降，導(dǎo)致很多“基層問題”成為“高層問題”，“小問題”演化為“大問題”；再次，在日益嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政控制條件下，官員實(shí)際收入減少。在行為約束增加和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)增加的情況下，官員的工作積極性、能動(dòng)性下降。這些都將顯著削弱地方政府應(yīng)對(duì)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)問題的能力和績(jī)效。

現(xiàn)在，官員治理面臨的主要挑戰(zhàn)是，如何既保證官員的忠誠(chéng)，有效地約束官員，使官員循規(guī)蹈矩，不越雷池，同時(shí)又讓官員積極有為、勵(lì)精圖治，以處理目前各類不斷增加的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。這需要既解決官員約束問題，又解決官員激勵(lì)問題。現(xiàn)實(shí)的狀況是，對(duì)于官員的約束增加，激勵(lì)減少。因此，出現(xiàn)了懶政、不作為。從基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)的情況看，在八項(xiàng)規(guī)定約束下，基層政府接待壓力顯著減少，但是，來(lái)自上級(jí)工作檢查、學(xué)習(xí)檢查等方面的壓力增加；從官員工作壓力分布來(lái)看，作為單位領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)類官員的壓力增加，作為處于執(zhí)行位置的事務(wù)類官員的壓力在減少；雖然上級(jí)對(duì)于下級(jí)官員的約束在增強(qiáng)，但是上下級(jí)官員之間的信任在減弱。雖然群眾路線等教化工作在加強(qiáng)，但官員對(duì)于政府體制的忠誠(chéng)度面臨考驗(yàn)。

從官員約束的角度看，現(xiàn)在加強(qiáng)約束機(jī)制主要是自上而下的，約束主要依靠巡視、督導(dǎo)和舉報(bào)等方式。這一約束過程的發(fā)生機(jī)制、規(guī)則程序透明度還不夠。對(duì)于官員的約束，還應(yīng)該強(qiáng)化公眾的監(jiān)督。

農(nóng)民治理

農(nóng)民治理是指政府如何處理與農(nóng)民的關(guān)系，或者說(shuō)政府如何對(duì)待農(nóng)民的要求，如何對(duì)待鄉(xiāng)村各類組織，如何讓農(nóng)民不僅成為被管束規(guī)制的對(duì)象，更重要的是，如何張揚(yáng)農(nóng)民的權(quán)利，讓農(nóng)民成為治理主體。

處理與農(nóng)民的關(guān)系，現(xiàn)在突出的是三個(gè)問題，形式上都是老問題，但是內(nèi)容上有新表現(xiàn)、新要素。

其一，如何處理村莊中村民自治組織與黨的組織的關(guān)系，通俗說(shuō)即“兩委”（村委會(huì)與黨支部）關(guān)系。雖然文本制度中仍然在強(qiáng)調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，但就兩委關(guān)系來(lái)說(shuō)，情況已經(jīng)發(fā)生根本性變化。村委會(huì)正在崛起，可能取代過去黨支部的權(quán)威地位。一般來(lái)說(shuō)，兩委的權(quán)力爭(zhēng)奪正在趨緩。首先，資產(chǎn)管理平臺(tái)的建立和決策程序的制度化，已經(jīng)削減了黨支部書記和村委會(huì)主任之間的權(quán)力紛爭(zhēng)，即很多重要權(quán)力已經(jīng)不是個(gè)人權(quán)力了；其次，作為村級(jí)公共組織，村委會(huì)具有法律地位，如征地等重大事項(xiàng)的簽字權(quán)，其代表是村委會(huì)主任，法定程序上是全體村民代表和合法性基礎(chǔ)，而黨支部書記的權(quán)威正在減弱。其次，即便在村委會(huì)和黨支部書記“一肩挑”的情況下，村民和干部本人看重的也首先是村委會(huì)主任位置。在這種情況下，不論是村民，還是黨員，越來(lái)越認(rèn)同的村莊公共權(quán)威是村主任，而不是黨支部書記。用一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的話說(shuō)，在書記主任一肩挑的情況下，主任是本位；在兩個(gè)職位分離的情況下，越來(lái)越多的書記甘心做配角?，F(xiàn)在，黨支部正在失去村莊的公共權(quán)利組織地位。這是正在逐步顯現(xiàn)、日漸清晰的村莊治理新格局。

其二，如何處理基層政府與村莊關(guān)系，通俗說(shuō)是鄉(xiāng)村關(guān)系。這個(gè)問題實(shí)質(zhì)上是兩委關(guān)系的延伸，即基層政府在村莊層面如何開展工作，是依托黨支部，還是依托村委會(huì)。形式上是依托哪個(gè)組織的問題，實(shí)質(zhì)上需要工作機(jī)制的內(nèi)在變化。因?yàn)椋霞?jí)黨委對(duì)于下級(jí)組織的黨支部，與對(duì)于作為有“村組法”規(guī)定定位的村委會(huì)，其工作機(jī)理是不一樣的。從黨的紀(jì)律來(lái)講，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，村支部必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委；從村民自治法律來(lái)說(shuō)，村委會(huì)是自治組織，在法律框架下自主運(yùn)行，村委會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，上級(jí)不能任免?，F(xiàn)在的問題是，新形勢(shì)需要基層黨委政府改進(jìn)原來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)方式，處理好與村莊的關(guān)系。

從近幾年情況看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市層面，即在國(guó)家層面，黨委對(duì)于政府的領(lǐng)導(dǎo)在加強(qiáng)，黨組織的權(quán)威地位在提升，但是，在村莊層面情況相反。在很多情況下，黨支部書記已經(jīng)變得無(wú)足輕重，甚至可有可無(wú)。與此同時(shí)，黨組織的實(shí)際作用在下降。就實(shí)際效果來(lái)看，本人訪談的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，這種情況并沒有什么不利，只要基層政府工作得法，依法行政，對(duì)于鄉(xiāng)村工作領(lǐng)導(dǎo)效果都是一樣的。因此，可以進(jìn)一步探索村級(jí)黨組內(nèi)化到村委會(huì)中去，甚至可以進(jìn)一步推廣聯(lián)村黨支部，即不再一個(gè)村建立一個(gè)支部，而是幾個(gè)村建立一個(gè)黨支部。

其三，如何對(duì)待農(nóng)民自組織問題，也可以說(shuō)，是如何處理長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)民協(xié)會(huì)問題。這也是鄉(xiāng)村治理面臨的新問題。三十多年前，杜潤(rùn)生曾經(jīng)請(qǐng)示鄧小平是否可以成立農(nóng)民協(xié)會(huì)，鄧小平表示看三年再說(shuō)。長(zhǎng)期以來(lái)，上層和基層一直有人士在呼吁推動(dòng)這個(gè)事情，但是制度層面沒有任何突破。筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的自組織水平一直在提高。時(shí)代的進(jìn)步，新農(nóng)民的成長(zhǎng)，信息技術(shù)的發(fā)展，實(shí)質(zhì)上在突破現(xiàn)有的體制規(guī)制和制度約束。不論在頂層制度設(shè)計(jì)中是否接納農(nóng)民自身的組織化需要，這個(gè)問題都已經(jīng)提了出來(lái)。

信息化正在塑造新型農(nóng)民自組織，一定意義上具有一些農(nóng)村協(xié)會(huì)的功能。相對(duì)而言，前網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的鄉(xiāng)村，是社會(huì)信息體系中相對(duì)封閉的領(lǐng)域，生活區(qū)域本身信息流量低，農(nóng)民享受信息流通的能力也較弱。但在信息化時(shí)代，農(nóng)民在信息享有方面的弱勢(shì)地位顯著改變，可以享受到更多的信息供給。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，如果網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施是均等條件，信息覆蓋是平等的。農(nóng)民也許是信息技術(shù)革命的最大受益者。信息化正在成為重構(gòu)農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系的新變量。信息技術(shù)革命突破了城鄉(xiāng)居民的信息格局，城市的信息優(yōu)勢(shì)正在減弱，生活區(qū)域?qū)τ谛畔⒌木窒薮蟠笙魅酢Ｐ畔⒒谒茉煨罗r(nóng)民，從根本上提升農(nóng)民的行動(dòng)能力。信息化對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有極大的政治效應(yīng)，將成為農(nóng)民克服其政治劣勢(shì)的重要依托。

信息技術(shù)發(fā)展正在解決一些制度問題。如財(cái)政公務(wù)卡和國(guó)庫(kù)集中網(wǎng)絡(luò)支付，自然而然解決了財(cái)政支出方面的很多腐敗問題；微信微博等網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的出現(xiàn)，很大程度上突破了原來(lái)制度關(guān)于結(jié)社集會(huì)等組織化行動(dòng)的約束。微博和微信圈是言論發(fā)表的陣地，也成為維權(quán)行動(dòng)群體，使得虛擬社區(qū)具有真實(shí)的行動(dòng)力量。在此情形下，原有意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)動(dòng)員逐漸式微，傳統(tǒng)主流媒體逐漸邊緣化，企圖利用控制媒體來(lái)控制輿論越來(lái)越難。雖然，互聯(lián)網(wǎng)不能解決農(nóng)民的實(shí)體組織，但就功能而言，互聯(lián)網(wǎng)，特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)具備農(nóng)民組織的很多服務(wù)功能，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)服務(wù)，還是維權(quán)表達(dá)和集體行動(dòng)，這種服務(wù)功能都在迅速發(fā)育成長(zhǎng)。特別是社會(huì)媒體即自媒體的勃興，不僅在顛覆社會(huì)傳播的傳統(tǒng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式，也在顛覆既有的社會(huì)管理和信息控制方式。

新常態(tài)對(duì)于基層治理提出了新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對(duì)于基層官員、政府機(jī)構(gòu)，還是對(duì)于普通民眾、社會(huì)組織，傳統(tǒng)的管制控制都正在失去效力。如果一味強(qiáng)化這種直接管控，不僅效力不彰，達(dá)不到預(yù)期目的，還可能引發(fā)新的危機(jī)。改善治理需要適應(yīng)歷史潮流。在高層政府和基層政府之間，在政府組織與官員之間，在政府與民眾之間，在黨的組織與行政組織之間，需要制度化的權(quán)力切分，不同單元的權(quán)力要界定清楚，劃分權(quán)力和責(zé)任，互相尊重，而不是單純強(qiáng)調(diào)管制控制。

改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運(yùn)用現(xiàn)代治理的原則和方法，堅(jiān)持“多中心治理原則”。不僅要對(duì)各類政治和行政組織的權(quán)力做出制度化切分，建立相互之間的溝通和制衡機(jī)制，還要不斷開放治理空間，讓民眾和社會(huì)組織充分參與到治理過程中來(lái)。傳統(tǒng)的、大一統(tǒng)的管控機(jī)制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好治理。強(qiáng)調(diào)多中心原則，并非因?yàn)檫@也是西方治理理論的重要原則，而是因?yàn)椋@是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況需要所決定的，是民眾的歷史性追求所決定的。

責(zé) 編/馬冰瑩