全面建成小康社會決勝階段的規(guī)劃藍圖

徐紹史

十二屆全國人大四次會議審議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》），是按照黨的十八屆五中全會精神，圍繞“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局，根據(jù)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的新發(fā)展理念指導下編制的，是未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是全國各族人民的共同愿景，是市場主體的行為導向和政府履行職責的重要依據(jù)。貫徹實施好《綱要》，對于繼續(xù)抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期，適應把握引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，確保如期全面建成小康社會，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的意義。

一、《綱要》深入貫徹新發(fā)展理念、引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)

《綱要》堅持把貫徹新發(fā)展理念、引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)貫穿于整個“十三五”規(guī)劃的各領域和全過程，在謀篇布局、指標設置、戰(zhàn)略任務、政策舉措等各方面，充分體現(xiàn)新發(fā)展理念和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的要求。

（一）在指導思想中集中體現(xiàn)新理念新要求

《綱要》提出的指導思想進一步明確了“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的大政方略。一是高舉旗幟，就是要堅定不移走中國特色社會主義道路。二是緊扣“兩個堅持”，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持發(fā)展是第一要務。三是強調(diào)新發(fā)展理念，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。四是貫穿一條主線，就是要以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。五是明確工作方法，要保持戰(zhàn)略定力，堅持穩(wěn)中求進，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設。六是突出總體目標，要確保如期全面建成小康社會，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢奠定更加堅實的基礎。為更好地體現(xiàn)指導思想，《綱要》貫徹《建議》明確的“六個堅持”原則，提出堅持人民主體地位，堅持科學發(fā)展，堅持深化改革，堅持依法治國，堅持統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，堅持黨的領導。

（二）強調(diào)牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念

《綱要》強調(diào)，實現(xiàn)發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，必須牢牢把握中國特色社會主義事業(yè)總體布局。綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)，必須堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路，必須發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟。共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?？傊?，堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，是關系我國發(fā)展全局的一場深刻變革，是“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，必須貫穿于“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展的各領域各環(huán)節(jié)。

（三）以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主線

《綱要》從我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的實際出發(fā)，打破思維慣性和路徑依賴，把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為貫徹落實新發(fā)展理念、引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的主線。強調(diào)必須以提高供給體系的質(zhì)量和效率為目標，擴大有效供給，滿足有效需求，實施宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的五大政策支柱，完成好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的“三去一降一補”五大任務，加強風險防范，培育新的發(fā)展動能，改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢，加快實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效，推動社會生產(chǎn)力水平整體改善。

（四）圍繞貫徹落實新發(fā)展理念和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)謀篇布局

從《綱要》的篇章安排看，創(chuàng)新驅(qū)動、發(fā)展新體制、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、網(wǎng)絡經(jīng)濟、基礎設施網(wǎng)絡等篇，側(cè)重提出推動創(chuàng)新發(fā)展的重大任務和舉措；新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、社會主義精神文明建設、統(tǒng)籌經(jīng)濟建設和國防建設等篇，側(cè)重提出推動協(xié)調(diào)發(fā)展的重大任務和舉措；改善生態(tài)環(huán)境等篇，側(cè)重提出推動綠色發(fā)展的重大任務和舉措；全方位開放、深化兩岸三地合作等篇，側(cè)重提出推動開放發(fā)展的重大任務和舉措；脫貧攻堅、提升教育和健康水平、增進人民福祉等篇，側(cè)重提出推動共享發(fā)展的重大任務和舉措。

二、《綱要》緊緊圍繞全面建成小康社會目標設置“十三五”發(fā)展目標指標

《綱要》按照中央《建議》明確的全面建成小康社會新的目標要求，把握經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的階段性特征，堅持全面體現(xiàn)新發(fā)展理念，細化提出了“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展的目標和指標。主要目標包括：經(jīng)濟保持中高速增長和產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展成效顯著、發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強、人民生活水平和質(zhì)量普遍提高、國民素質(zhì)和社會文明程度顯著提高、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善、各方面制度更加成熟更加定型等。《綱要》圍繞這些目標設置了主要指標，包括經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、資源環(huán)境四大類25項，其中約束性指標有13項，比“十二五”規(guī)劃《綱要》增加了1項，落實了中央《建議》增加約束性指標的要求。

具體來看，經(jīng)濟發(fā)展類指標中，將國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增速設定為6.5%以上，可以確保到2020年實現(xiàn)GDP比2010年翻一番，同時，與國內(nèi)外主流研究機構(gòu)普遍認為的6%—7%潛在增長區(qū)間也相一致，充分兼顧了就業(yè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善等需要。明確常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的具體目標，突出了新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心的要求，體現(xiàn)了破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的呼聲。創(chuàng)新驅(qū)動類指標中，提出科技進步貢獻率達到60%等目標，量化衡量創(chuàng)新發(fā)展的成效。民生福祉類指標中，提出居民人均可支配收入年均增長6.5%以上、5575萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)累計5000萬人以上、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房累計改造2000萬套等指標，體現(xiàn)了全民共建共享的發(fā)展要求。資源環(huán)境類指標中，提出耕地保有量不減少、單位GDP能耗累計降低15%、細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市濃度累計下降18%、地表水質(zhì)量改善等約束性指標，把節(jié)約資源、保護環(huán)境落到實處。此外，相關章節(jié)還提出了服務貿(mào)易占對外貿(mào)易比重、重污染天數(shù)減少、全國總?cè)丝诘戎笜恕?/p>

上述指標中，約束性指標基本上是針對政府的，是政府必須履行的職責；預期性指標主要針對競爭性領域和市場主體，起引導作用。通過這樣的指標設置，進一步強化創(chuàng)新驅(qū)動、結(jié)構(gòu)調(diào)整、補齊短板、改善民生的發(fā)展導向，增強人民群眾的獲得感。通過完成這些指標，實現(xiàn)平衡、包容、可持續(xù)基礎上的“兩個翻番”。

三、《綱要》通過“三個重大”把目標任務落到實處

《綱要》圍繞補短板、增后勁、促均衡、上水平，在深入論證的基礎上，研究提出一批重大政策、重大工程、重大項目，作為把中央《建議》要求細化實化的突出體現(xiàn)和主要抓手。

（一）重大政策更加注重運用新思路和新機制

按照黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革要求，重大政策特別注重正確處理政府與市場之間的關系，著眼于加快形成引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制，著力推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一是在政策思路上更加注重使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。劃清市場和政府的邊界，圍繞充分激發(fā)各類市場主體活力和經(jīng)濟內(nèi)生動力，提出持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，強化產(chǎn)權(quán)保護、市場體系、財稅金融體制等基礎性制度建設，以及構(gòu)建普惠性政策支持體系等重大措施。二是在政策機制上更加注重市場和政府作用的互補配合。在創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)環(huán)境、公共服務等領域提出強化政府投入杠桿撬動功能、推動政府和社會資本合作、發(fā)揮政府引導基金作用、強化價格調(diào)節(jié)和稅收激勵等重大舉措，強調(diào)市場和政府的協(xié)作配合。三是在政策工具和手段上更加注重精準性和精細化。在宏觀調(diào)控上提出定向調(diào)控、相機調(diào)控的思路和方式；脫貧措施上強調(diào)精準扶貧、精準脫貧；區(qū)域發(fā)展上針對不同主體功能區(qū)制定差異化政策；產(chǎn)業(yè)政策著重于推進結(jié)構(gòu)性改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。四是在補短板、促平衡、兜底線方面更加注重履行好政府職責。把實現(xiàn)全面脫貧、保就業(yè)穩(wěn)定、促義務教育、?；踞t(yī)療、保民生底線等作為更好履行政府職責的著力點，提出加大扶貧投入力度、扶持特殊類型地區(qū)發(fā)展、保障基本民生等方面的重大政策舉措，更好地貫徹落實黨的方針政策。

（二）重大工程、重大項目更加注重強化“五大支撐”

《綱要》共有25個專欄，除去“十二五”指標完成情況和“十三五”指標設置情況兩個專欄，剩下23個專欄基本都是重大項目和重大工程，累計有160多項，主要從五個方面對各項目標任務形成有力支撐。一是強化科技創(chuàng)新支撐。提出6項重大科技項目和9項重大科技工程，以及創(chuàng)新人才推進、青年英才開發(fā)、高技能人才振興等若干重大人才工程。二是強化結(jié)構(gòu)升級支撐。提出實施8類高端裝備創(chuàng)新發(fā)展工程和6大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動，明確了信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化及現(xiàn)代金融體系建設等領域的重點任務和工作抓手。三是強化基礎設施支撐。明確了信息、交通、能源、水利等基礎設施領域的建設重點，謀劃了一大批重大工程項目。四是強化生態(tài)環(huán)保支撐。提出實施節(jié)能、節(jié)水、用地等資源節(jié)約集約循環(huán)利用重大工程。著眼于大氣、水、土壤等環(huán)境治理，推出6大項環(huán)境治理保護重點工程。圍繞加強生態(tài)保護和修復，謀劃實施一批山水林田湖生態(tài)工程。五是強化民生改善支撐。提出多種手段實施的脫貧攻堅重點工程。明確了基本公共服務項目清單。著眼于關愛兒童、青少年、殘疾人、老年人，提出社會關愛行動計劃。明確了教育、健康、就業(yè)、文化等領域發(fā)展重點，推出一批重大民生工程。

總之，《綱要》通過做深做實“三個重大”，確保全面建成小康社會各項目標任務落到實處。同時，通過提出重大項目、工程、計劃和行動等，對政府履職盡責提出明確具體的要求，以便更好發(fā)揮政府作用。

四、《綱要》提出“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展各領域重大舉措

《綱要》共分20篇80章237節(jié)，加上25個專欄，全文共8萬多字。第一篇是指導思想、主要目標和發(fā)展理念，第二篇至第十九篇是重大戰(zhàn)略舉措，第二十篇是規(guī)劃實施保障措施。為突出解決關鍵問題和彌補明顯短板，創(chuàng)新驅(qū)動、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、新型城鎮(zhèn)化、脫貧攻堅、教育健康等內(nèi)容都單獨成篇?！毒V要》內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面，非常系統(tǒng)豐富，這里重點介紹7個方面。

（一）實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略

相關內(nèi)容排在《綱要》的第二篇，其實也是各項重大舉措的首篇，突出創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。強調(diào)堅持需求升級與供給升級協(xié)調(diào)共進、科技創(chuàng)新與大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新有機結(jié)合，提出強化科技創(chuàng)新引領作用、打造“雙創(chuàng)”平臺和基地、構(gòu)建創(chuàng)新激勵機制、強化人才支撐、拓展發(fā)展動力新空間等任務和舉措，把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領型發(fā)展。

（二）構(gòu)建發(fā)展新體制

突出改革在創(chuàng)新發(fā)展中的關鍵作用，著力推進市場化導向的結(jié)構(gòu)性改革，提出在基本經(jīng)濟制度、產(chǎn)權(quán)制度、市場體系、行政管理體制、財稅體制、金融體制、宏觀調(diào)控等重點領域，實施具有重大牽引作用的改革舉措，力爭在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得突破性進展，形成有利于引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制，為發(fā)展提供持續(xù)動力。

（三）推動產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平

主要包括4個方面。一是著眼于夯實農(nóng)業(yè)這個全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎，提出推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的各項任務和舉措。二是以結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、振興實體經(jīng)濟為主線，與實施“中國制造2025”緊密銜接，提出實施制造強國戰(zhàn)略、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快推動服務業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展等任務和舉措。三是圍繞把握信息技術變革趨勢、搶占未來競爭制高點，提出拓展網(wǎng)絡經(jīng)濟空間，推動信息技術與經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合。四是圍繞構(gòu)筑現(xiàn)代基礎設施網(wǎng)絡，提出完善現(xiàn)代化交通、能源、水利等基礎設施的重大舉措，更好發(fā)揮基礎設施網(wǎng)絡對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領作用。

（四）促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

一方面是推進新型城鎮(zhèn)化，更加注重以人的城鎮(zhèn)化為核心，提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、建設和諧宜居城市、健全住房供應體系、促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置等任務和舉措。另一方面是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（五）加快改善生態(tài)環(huán)境

以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，堅持發(fā)展和保護相統(tǒng)一，注重源頭治理、系統(tǒng)治理和制度建設，注重在綠色發(fā)展中拓展新的增長空間，提出建設主體功能區(qū)、推進資源節(jié)約集約利用、解決生態(tài)環(huán)境突出問題、應對全球氣候變化、保障生態(tài)安全、發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)等任務和舉措。

（六）構(gòu)建全方位開放新格局

一方面，圍繞推進高水平雙向開放，以“一帶一路”建設為統(tǒng)領，以健全對外開放新體制為保障，提出完善對外開放戰(zhàn)略布局、推進“一帶一路”建設、推進國際產(chǎn)能和裝備制造合作、積極參與全球經(jīng)濟治理、積極承擔國際責任義務等任務和舉措，努力開創(chuàng)對外開放新局面。另一方面，圍繞深化內(nèi)地和港澳、大陸和臺灣地區(qū)合作發(fā)展，提出支持香港澳門長期繁榮穩(wěn)定發(fā)展、推進兩岸關系和平發(fā)展和祖國統(tǒng)一進程的任務和舉措。

（七）普遍提高人民生活水平和質(zhì)量

重點是5個方面。一是全力實施脫貧攻堅，突出補齊農(nóng)村貧困人口脫貧這一全面小康最突出的短板，提出分類精準扶持貧困人口、支持貧困地區(qū)加快發(fā)展、完善脫貧攻堅支撐體系等舉措。二是把提升人的發(fā)展能力放在突出重要位置，提出提升全民教育和健康水平的舉措。三是把著力點放在提供基本公共服務和保障群眾基本生活上，提出促進基本公共服務均等化的舉措，有針對性地解決就業(yè)、收入分配、社會保障、人口老齡化等領域突出問題。四是著眼于推動物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，提出加強社會主義精神文明建設的任務和舉措。五是圍繞加強和創(chuàng)新社會治理，從強化社會治理基礎制度建設入手，提出完善社會治理體系、完善社會信用體系、健全公共安全體系、建立國家安全體系等任務和舉措。

除了上述7個方面，《綱要》還包括加強社會主義民主法治建設、統(tǒng)籌經(jīng)濟建設和國防建設等方面內(nèi)容。最后，《綱要》還明確了規(guī)劃實施保障，強調(diào)發(fā)揮黨的領導核心作用，明確政府主體責任，通過加強協(xié)調(diào)管理、完善實施機制、強化財力保障、充分調(diào)動全社會積極性等舉措，最大程度地激發(fā)各類主體的活力和創(chuàng)造力，形成全黨全國各族人民全面建成小康社會的強大合力。

“十三五”規(guī)劃《綱要》描繪了今后五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，鼓舞人心、催人奮進。實現(xiàn)全面建成小康社會各項目標任務，前景光明、任務繁重。我們要更加緊密地團結(jié)在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，解放思想、實事求是，與時俱進、改革創(chuàng)新，齊心協(xié)力、艱苦奮斗，努力奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利！