衛(wèi)生監(jiān)督科研經(jīng)費內(nèi)部跟蹤審計問題探討

王瓊

摘 要：針對目前科研經(jīng)費使用過程存在的諸多問題，由內(nèi)審部門作為主體開展跟蹤審計不失為一種專項資金管理的新嘗試。文章以科研經(jīng)費為例闡述了跟蹤審計的特點和程序，分析了科研經(jīng)費在立項、實施和結(jié)題階段跟蹤審計的關(guān)鍵點，并對跟蹤審計配套制度提出相應的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：財政專項資金 科研經(jīng)費 跟蹤審計 衛(wèi)生監(jiān)督

中圖分類號：F239.45 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-171-02

衛(wèi)生監(jiān)督工作具有專業(yè)技術(shù)性強的特點，這就決定了搞好科研也是提升執(zhí)法水平的重要一環(huán)，而財政專項資金（以下簡稱專項資金）是衛(wèi)生監(jiān)督類行政事業(yè)單位科研活動的主要資金來源。當前這類專項資金管理普遍存在不規(guī)范、粗放、低效等問題，違規(guī)違紀現(xiàn)象時有發(fā)生，這與其監(jiān)督評價機制不健全有很大的關(guān)系。內(nèi)審部門作為單位內(nèi)設(shè)的“免疫系統(tǒng)”的第一道防線，在衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務監(jiān)督控制系統(tǒng)中是必不可少的。以往專項資金管理多委托會計師事務所進行審計，大多屬事后審計，等發(fā)現(xiàn)問題時已錯失了糾正的時機。如何破解衛(wèi)生監(jiān)督科研經(jīng)費管理薄弱環(huán)節(jié)及內(nèi)部控制問題，遏制違規(guī)行為對內(nèi)審部門發(fā)揮審計監(jiān)督作用具有重要的現(xiàn)實意義。自2008年7月《審計署2008至2012 年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出積極探索跟蹤審計以來，跟蹤審計已經(jīng)發(fā)展成為一種有中國特色的審計創(chuàng)新方式。跟蹤審計，就是審計機關(guān)對審計事項的真實性、合法性和效益性進行全過程跟蹤監(jiān)督的行為，它是一種動態(tài)的、全過程參與的，把事前和事中、事后審計三者相結(jié)合的監(jiān)督模式。盡管目前跟蹤審計多用于建設(shè)工程項目，但從其特點看，只要是連續(xù)分配和使用的特定用途的專項資金，都可采用這一方式。把科研經(jīng)費作為標的進行跟蹤審計具有較高的實踐價值，不失為專項資金管理的一種新嘗試。

一、跟蹤審計的特點

跟蹤審計作為一種審計模式，既有審計理論的各個要素，又具有其特性，與其他審計模式的本質(zhì)區(qū)別是，它通過提前介入和及時反饋來實現(xiàn)審計的“免疫”本質(zhì)。跟蹤審計獨特性主要是與傳統(tǒng)的事后審計相比較而言，其特點體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）審計介入時間點不同。跟蹤審計不是在整個項目全部完成后集中進行審計，而是依據(jù)項目的進度，從項目有實施意圖時就介入，然后對各個項目的各個組成部分分別進行審計一直持續(xù)到項目結(jié)束后。跟蹤審計最大的特點就在于提前介入，主要體現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)和糾正問題的及時性，以便發(fā)揮審計的預防、規(guī)范等作用；（2）審計過程的形態(tài)不同。傳統(tǒng)事后審計審查的資料主要是賬目或者憑證，缺乏對項目動態(tài)過程詳細的記載，因而也就不能有效識別整個項目過程中的不合理之處。而跟蹤審計參與項目的各個環(huán)節(jié)，能及時的獲取一手資料，變被動為主動，可以做出準確的判斷和正確的決策；（3）審計內(nèi)容不同。傳統(tǒng)的結(jié)算審計的內(nèi)容，主要審查資金收支問題，而跟蹤審計的內(nèi)容涵蓋項目的各個部分，如在科研經(jīng)費跟蹤審計中就涉及到整個項目全過程的各方面，包括預算、資金的收支、資產(chǎn)管理、進度、效益等全方位，以及各階段、各環(huán)節(jié)之間的相互聯(lián)系，要求審計人員具有系統(tǒng)性、全面性看問題的能力；（4）審計的作用不同。跟蹤審計不僅體現(xiàn)了審計的監(jiān)督職能，還體現(xiàn)了其服務職能。跟蹤審計作為一種創(chuàng)新的審計模式，在揭示各種問題、查處各種弊端的同時，更注重從制度層面分析問題，適當?shù)靥岢鼋ㄔO(shè)性意見，發(fā)揮跟蹤審計的服務功能。

二、科研經(jīng)費使用中存在的問題

（一）預算編制不科學，預算執(zhí)行嚴重不符

預算編制缺乏合理性，造成預算不真實。在項目立項申請時的預算編制直接由項目課題組來預測編制，財務部門并未參與編制，由于很多科研人員不具有財務知識，往往是根據(jù)個人的意愿進行經(jīng)費劃分，項目預算往往精確性低，預算項目不細、編制粗糙、隨意性大，項目實際支出與項目預算經(jīng)費偏差較大等問題比較普遍；在預算下達后，由于科研項目信息資源共享性差，審計部門無法實時掌握科研項目的進展情況，無法做到實時、過程跟蹤檢查；科研項目在申報時，對項目論證報告中的主要內(nèi)容如：項目研究方向、實現(xiàn)目標、檢查評價標準等規(guī)定不明確，導致根據(jù)項目目標任務書，無法評價投入及產(chǎn)出的經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）科研資產(chǎn)管理、監(jiān)管不到位

由于科研項目分屬不同課題，資源往往獨享，重復購置的情況很普遍；故意化整為零，以耗材、拆分項目等方式逃避招標及審計監(jiān)督；盤盈、盤虧、報廢等后續(xù)處理工作缺失；科研項目結(jié)題時或在科研人員工作調(diào)動和崗位變動時，未及時進行固定資產(chǎn)清理，無交接手續(xù)，造成資產(chǎn)嚴重流失。

（三）項目資金支出結(jié)構(gòu)不合理

人員費用支出比例較大，有的人員費用占全部項目支出的80%；設(shè)備支出較多，且不能證明與項目直接相關(guān)，如有的項目設(shè)備費支出占項目支出的90%以上。

（四）挪用、侵占、騙取科研經(jīng)費，造成科研經(jīng)費隱形流失

采取虛構(gòu)經(jīng)濟事項簽訂合同的方法或以外協(xié)費等名義將科研經(jīng)費轉(zhuǎn)至其他單位、甚至轉(zhuǎn)至課題組成員控制；虛構(gòu)經(jīng)濟業(yè)務、使用虛假票據(jù)套取科研經(jīng)費；虛列、偽造名單，虛報冒領(lǐng)科研勞務費；在科研經(jīng)費中報銷個人家庭消費支出；擴大開支范圍，將未納入預算的支出或按規(guī)定不允許發(fā)生的支出在科研經(jīng)費中開支。

（五）項目結(jié)題不及時、不規(guī)范，科研項目轉(zhuǎn)結(jié)率較低

由于對結(jié)題項目經(jīng)費重視不夠，很多科研項目通過驗收結(jié)題后不主動結(jié)賬，管理部門也沒有強制措施，造成結(jié)余資金變相成為課題組“小金庫”，隨意支出與項目無關(guān)的個人消費類支出，甚至開銷日常家庭費用，造成科研經(jīng)費大量流失。

三、科研經(jīng)費跟蹤審計的具體程序

一般而言跟蹤審計包括審計準備、實施和報告三個階段，科研經(jīng)費全過程跟蹤審計也就相應分為立項階段、實施階段和結(jié)題階段三個階段（見圖1）。

內(nèi)審部門比較適合作為科研項目全過程跟蹤審計的主體，源于其具有以下幾點優(yōu)勢：首先，熟悉各項內(nèi)部控制制度，能夠做到審計依據(jù)明確；其次，了解項目負責人科研項目數(shù)量、成員、經(jīng)費和一般支出內(nèi)容等情況，做到審計判斷準確；第三，可方便地查閱會計核算資料和項目相關(guān)資料，做到審計時間及時。

首先由內(nèi)審部門組建審計組，通過調(diào)研編寫出審計方案，然后發(fā)出跟蹤審計通知書，召集課題組負責人、財務部門、資產(chǎn)管理部門以及審計組成員參加，審計組要求按階段分別報送審計資料。其中立項階段審計的材料主要包括科研項目任務書及審批文件、項目預算書（含預算調(diào)整資料），項目立項相關(guān)各類協(xié)議、單位及項目組制訂的科研經(jīng)費管理制度、辦法；實施階段的材料主要包括科研項目財務收支及有關(guān)經(jīng)濟活動資料，如采購招標資料，固定資產(chǎn)清單，大額資金支出情況說明，為完成科研項目所簽訂的相關(guān)合同、項目執(zhí)行期財務報表、賬簿、憑證，項目中期考核及驗收資料；結(jié)題階段資料主要包括項目驗收報告、財務決算報告及相關(guān)資料、項目績效報告等。跟蹤審計可對科研項目實施的不同階段確定不同的審計內(nèi)容和重點，在實施階段，對發(fā)現(xiàn)的一般性問題，需要及時向項目負責人出具書面審計意見或建議，要求其自行改正；對發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時向領(lǐng)導報告的同時通報科研、財務等管理部門，并采取適當措施。

四、科研經(jīng)費跟蹤審計的審計關(guān)鍵點

對科研經(jīng)費出現(xiàn)問題比較多的環(huán)節(jié)是進行審計監(jiān)督重點要關(guān)注的，可將其確定為關(guān)鍵點，在跟蹤審計中作為動態(tài)監(jiān)控的重點，關(guān)鍵點設(shè)置并不是局限于以下各點，以下只對主要的幾個關(guān)鍵點進行分析。

（一）立項階段審計關(guān)鍵點

1.審計人員重點協(xié)助項目負責人按照不同項目的具體要求逐項編制預算，保證其科學性、合理性和全面性。

2.加強對科研合同的審計。合同簽約前審計主要包括：支出是否列入科研項目預算，資金是否到位；必須進行招標的項目是否按規(guī)定進行了招標，有無將招標項目化整為零的形式規(guī)避招標；訂立的合同條款是否完備、明確；合同簽訂中審計主要包括：對合同專用條款進行復核，對簽約現(xiàn)場議定的條款進行監(jiān)督等；合同履行中審計主要包括：對履行期間所發(fā)生的項目內(nèi)容和價格變更進行審核和確認，合同的變更或解除是否依照法律法規(guī)進行等。

（二）實施階段審計關(guān)鍵點

實施階段是跟蹤審計監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是最有效最難控制的階段。此階段的審計重點是以項目預算為依據(jù)，審核各項明細支出。主要內(nèi)容有：（1）人員費支出有無支付給有工資收入的課題組成員和代領(lǐng)現(xiàn)象，是否直接撥付至領(lǐng)款人個人賬戶；（2）購置設(shè)備的名稱、型號、數(shù)量是否與預算批復一致，符合政府采購條件的是否辦理了相關(guān)手續(xù)，是否明確了固定資產(chǎn)歸屬及辦理相關(guān)固定資產(chǎn)驗收入庫手續(xù)等；（3）招待費、差旅費和辦公費是否符合預算開支范圍、使用標準，支出是否真實合法，票據(jù)是否正規(guī)、真實，支出內(nèi)容是否合理；（4）會議費是否有會議通知，票據(jù)日期是否與會議召開日期一致；（5）審核外協(xié)費支出協(xié)議，協(xié)作研究內(nèi)容、經(jīng)費分配以及產(chǎn)權(quán)歸屬問題等條款是否真實合法，協(xié)作單位是否具備相關(guān)的資質(zhì)能力，是否與項目組成員有經(jīng)濟利益關(guān)系，是否憑合法有效憑據(jù)辦理轉(zhuǎn)撥手續(xù)，有無轉(zhuǎn)入非協(xié)作單位或個人的銀行賬戶的現(xiàn)象；（6）專家咨詢費是否根據(jù)咨詢形式以及專家職稱級別執(zhí)行相應的補助標準；（7）預算變更調(diào)整是否按照規(guī)定履行了相應手續(xù)等。尤其對支出金額大、超預算的支出項目如專家咨詢費、勞務費、會議費、差旅費等敏感性支出項目可隨時跟蹤，及時查閱相關(guān)會計憑證及支出依據(jù)材料。

（三）結(jié)題階段審計關(guān)鍵點

項目結(jié)題階段主要審查經(jīng)費決算表是否經(jīng)過財務、科研部門的審核，決算內(nèi)容是否真實完整，是否與財務核算資料吻合；是否及時辦理結(jié)賬手續(xù)，結(jié)余經(jīng)費是否按立項部門的規(guī)定處理，是否對固定資產(chǎn)進行了清理。同時審計人員對科研經(jīng)費使用情況及其經(jīng)濟活動的效益性進行檢查評價，作出審計結(jié)論，提出審計建議。

五、對科研項目跟蹤審計配套制度的優(yōu)化建議

（一）改革科研項目課題機制

由于課題負責人權(quán)力過大，違法行為時有發(fā)生，而這些情況都是現(xiàn)行的跟蹤審計制度無法進行監(jiān)督的。因此，改善目前的課題機制，有利于增加對科研經(jīng)費審查的效果。如可以考慮引入財務人員專業(yè)性人才，實現(xiàn)課題組成員多元化，以便處理課題組中的一些非科研問題，這樣有助于科研人員全力從事自己的工作。而最為重要的是，財務人員可以為以后的審計工作提供財務數(shù)據(jù)和報表，便于日后審計的進行。還有可在課題組內(nèi)部設(shè)立技術(shù)咨詢?nèi)藛T來輔助審計監(jiān)督工作。另外，可以限制課題負責人的權(quán)限，將課題負責人的權(quán)力限制在與科研相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi)，同時對其財權(quán)進行適當?shù)姆稚?。如一項資金的使用，要經(jīng)過多人參與并同意，避免科研經(jīng)費使用變成“一言堂”，沒有經(jīng)過審查就隨意流失。

（二）優(yōu)化組織管理

成立科研項目管理委員會，該委員會可由科研部門、財務部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門、資產(chǎn)管理或后勤部門等部門參與，科研項目管理委員會為非實體部門，對科研經(jīng)費分為預算編制、審核、執(zhí)行、項目核算、項目評估等階段進行全過程、全方位的管理控制，審計部門在每一環(huán)節(jié)都對項目進展情況進行監(jiān)督。在項目立項階段，課題申請人向科研項目管理委員會提出申請，科研項目管理委員會指派科研部門提供項目相關(guān)咨詢，從科研經(jīng)費使用角度考慮，明確科研項目經(jīng)費的具體需求信息。科研項目管理委員會同時指派財務部門從財務管理和審計等角度指導對課題申請人按立項部門意見和財務制度要求，科學合理地編制預算。對于不合理、不可行或難以控制的預算項目，建議申報人員加以修正、調(diào)整，既利于通過立項部門審核，也便于今后執(zhí)行。

（三）設(shè)置科研經(jīng)費輔助賬

設(shè)置科研經(jīng)費輔助賬。由財務部門與科研部門根據(jù)科研經(jīng)費管理規(guī)范，建立科研經(jīng)費收支記錄本的輔助賬形式，按一課題一輔助賬來設(shè)置。輔助賬主要包括四部分內(nèi)容：經(jīng)費來源、經(jīng)費預算、經(jīng)費使用與經(jīng)費結(jié)余。財務人員根據(jù)立項文件追蹤經(jīng)費，并與科研人員一起審核項目負責人確定的經(jīng)費預算的合理性。經(jīng)費支出時，項目負責人向科研經(jīng)費管理人員申報支出情況，由其在報銷憑證上注明科研經(jīng)費支出的項目，財務人員憑項目輔助賬進行賬目的經(jīng)費管理。設(shè)立科研經(jīng)費輔助賬，可以明確財務部門與科研部門的職責，避免了科研經(jīng)費管理中互相推諉、責任不明的混亂局面，加強了科研經(jīng)費使用過程的監(jiān)控。

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（作者單位：上海市衛(wèi)生和計劃生育委員會監(jiān)督所 上海 200031）

（責編：呂尚）