從森林生態(tài)保護(hù)角度淺談對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

吳顯寶

【摘要】面對(duì)資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。這是一個(gè)新的審計(jì)課題，本文從森林生態(tài)保護(hù)的角度列舉數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)森林資源現(xiàn)狀，分析自然資源資產(chǎn)審計(jì)的背景，闡述了此項(xiàng)審計(jì)工作的重要意義，并提出了四點(diǎn)建議，以期為開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供理論參考。

【關(guān)鍵詞】森林生態(tài)保護(hù) 自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì)

自然資源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，主要包括礦產(chǎn)、土地、森林、草原、濕地、水、海洋、野生動(dòng)植物等資源。我國(guó)自然資源由于被過(guò)度利用，生態(tài)失衡的現(xiàn)象日益凸顯，為促進(jìn)生態(tài)修復(fù)，提高環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)好我們美麗的家園，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！北救酥R(shí)面有限，現(xiàn)僅以森林資源為例，針對(duì)自然資源資產(chǎn)審計(jì)談一些個(gè)人的見(jiàn)解，以供大家相互交流探討。

一、我國(guó)森林資源現(xiàn)狀與自然資源資產(chǎn)審計(jì)的背景

2014年國(guó)家林業(yè)局和統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)森林資源核算報(bào)告》顯示：第八次全國(guó)森林資源清查期末，全國(guó)林地資源資產(chǎn)實(shí)物存量3.10億公頃，其中森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積164.33億立方米。全國(guó)林地林木資源資產(chǎn)總價(jià)值21.29萬(wàn)億元，每年提供的主要生態(tài)服務(wù)價(jià)值達(dá)12.68萬(wàn)億元，按照2012年末全國(guó)人口13.54億人計(jì)算，相當(dāng)于我國(guó)國(guó)民人均擁有森林財(cái)富1.57萬(wàn)元，每年提供了人均0.94萬(wàn)元的森林生態(tài)服務(wù)。全國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)每年涵養(yǎng)水源量達(dá)807.09億立方米，相當(dāng)于近15個(gè)三峽水庫(kù)的設(shè)計(jì)庫(kù)容量；年固土量為81.91億噸，大約相當(dāng)于我國(guó)11條主要河流年土壤侵蝕總量的11倍；年固碳總量為4.02億噸，相當(dāng)于14.74億噸二氧化碳，按每人每年7噸的二氧化碳排放水平計(jì)算，森林的固碳量可抵消2億多人每年的二氧化碳排放量。這些數(shù)據(jù)表明，森林作為重要的自然資源，不僅蘊(yùn)藏著巨大的綠色財(cái)富，而且是“最公平的公共產(chǎn)品”和“最普惠的民生福祉”。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)已躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，但是，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在隱性的資源過(guò)度利用，導(dǎo)致諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。這些問(wèn)題，特別是環(huán)境問(wèn)題，威脅著人類的健康和生存，損害了子孫后代的利益。就森林破壞來(lái)說(shuō)，我國(guó)近幾年平均每年損失流失林地200多萬(wàn)畝，超限額采伐森林7000多萬(wàn)畝，亂砍濫伐、違法獵捕等林業(yè)案件多發(fā)。這些突出問(wèn)題的發(fā)生，地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)及林業(yè)部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)森林資源資產(chǎn)總量和質(zhì)量應(yīng)負(fù)有重要責(zé)任。因此，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)勢(shì)在必行，這是對(duì)環(huán)境保護(hù)的一種重視，也是一種很明顯的制度進(jìn)步。

二、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要意義

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要舉措。2013年11月中央印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展“四風(fēng)”突出問(wèn)題專項(xiàng)整治和加強(qiáng)制度建設(shè)的通知》要求糾正“唯GDP論英雄”，通知還強(qiáng)調(diào)：干部的政績(jī)，不能只顧“顯性”實(shí)力發(fā)展、形象工程、政績(jī)工程，不能以犧牲土地、環(huán)境、資源、百姓利益等“隱性”實(shí)力為代價(jià)。由此不言而喻，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)意義重大，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是有利于領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，鞭策各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部踐行綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，為生態(tài)文明建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)，為子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境；二是有利于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，守法盡責(zé)，嚴(yán)守生態(tài)紅線，加強(qiáng)對(duì)資源消耗的監(jiān)管；三是有利于客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，真實(shí)揭露領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任同時(shí)所產(chǎn)生的資源問(wèn)題，以便進(jìn)行追責(zé)。

三、開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（一）明確審計(jì)目標(biāo)，把握審計(jì)重點(diǎn)

目前，自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作剛起步，審計(jì)目標(biāo)不宜定位太高。筆者認(rèn)為，試點(diǎn)階段開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)是：摸清資源“家底”，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任意識(shí)，建立健全自然資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用與監(jiān)管等相關(guān)法規(guī)制度，為建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制提供決策依據(jù)。

開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)把握的重點(diǎn)是資源的管理保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用。審計(jì)審查的重點(diǎn)內(nèi)容包括：污染物排放總量控制制度、資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度等制度的建立和執(zhí)行情況；自然資源培育、管理、保護(hù)措施落實(shí)情況及資金投入使用效益情況；開(kāi)發(fā)利用資源的消耗量及植被恢復(fù)情況；能以實(shí)物量反映或經(jīng)濟(jì)價(jià)值量化的自然資源資產(chǎn)的增減變化及剩余情況。就森林資源而言，審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容是：第一，審查貫徹執(zhí)行國(guó)家關(guān)于林業(yè)建設(shè)及發(fā)展方針政策的情況；第二，審查森林保護(hù)各項(xiàng)措施是否落實(shí)到位；第三，審查年度造林任務(wù)完成情況；第四，審查森林覆蓋率、森林蓄積量每年的增長(zhǎng)目標(biāo)是否完成；第五，審查年度森林采伐、火災(zāi)、病害等損失林地林木面積是否控制在限額和可控指標(biāo)內(nèi)；第六，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征占用林地是否經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批，有無(wú)非法占用林地的問(wèn)題；第七，審查林業(yè)專項(xiàng)資金的管理使用是否合理合規(guī)及產(chǎn)生的效益情況；第八，審查育林基金、森林資源補(bǔ)償費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)收繳使用情況以及占用林地后的植被恢復(fù)情況。

（二）構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的補(bǔ)充和完善，也是落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部新的政績(jī)考核機(jī)制的具體舉措。應(yīng)當(dāng)借此契機(jī)建立自然資源資產(chǎn)核算制度和追責(zé)賠償制度，完善自然資源保護(hù)制度、開(kāi)發(fā)利用制度、環(huán)境治理制度和生態(tài)修復(fù)制度，創(chuàng)新科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，從而構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

（三）建立自然資源信息管理系統(tǒng)

開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，必須做好數(shù)據(jù)資料儲(chǔ)備，建立自然資源信息管理系統(tǒng)。要圍繞自然資源統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，通過(guò)實(shí)地調(diào)查、訪談詢問(wèn)、儀器測(cè)量采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段和科學(xué)的統(tǒng)計(jì)分析方法計(jì)算出自然資源資產(chǎn)的重要指標(biāo)數(shù)據(jù)。據(jù)此建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的自然資源信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)登記自然資源資產(chǎn)增減變化的統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬。環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等多部門(mén)要密切溝通配合，做到自然資源信息共享，加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量核對(duì)、評(píng)估和檢查，以便審計(jì)部門(mén)能夠有效利用自然資源資產(chǎn)的相關(guān)信息，最終達(dá)到合理評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)自然資源資產(chǎn)管理保護(hù)和科學(xué)利用的責(zé)任。就森林資源數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，林業(yè)部門(mén)要利用好森林資源連續(xù)調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果，建立森林資源數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)，全面掌握森林資源現(xiàn)狀及生態(tài)質(zhì)量，為完善森林資源資產(chǎn)核算及其資產(chǎn)負(fù)債表編制提供真實(shí)可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（四）探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的工作思路

目前，如何編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表尚處于探索階段，筆者認(rèn)為，只要自然資源資產(chǎn)可以計(jì)量，就可以編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制決定自然資源資產(chǎn)配置的，可采用重置成本法、市場(chǎng)法、收益法評(píng)估其價(jià)值；對(duì)于純粹公益性的生態(tài)環(huán)境保障資源，不能開(kāi)發(fā)利用，可采取資源恢復(fù)費(fèi)用法、替代產(chǎn)品價(jià)值法、假想市場(chǎng)法（即假想你希望得到什么樣的補(bǔ)償或支付多少錢(qián)才愿意放棄對(duì)某項(xiàng)資源資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)）等方法衡量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及環(huán)境資源價(jià)值。因此，通過(guò)搜集整理自然資源的信息資料，將一些重要的自然資源量化為“數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值量”指標(biāo)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表也是可行的，可以按以下思路分步實(shí)施。

1.試點(diǎn)階段以編制自然資源“數(shù)量”指標(biāo)為主的資產(chǎn)負(fù)債表。在自然資源核算理論框架下，以自然資源管理部門(mén)統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，按照“期初存量+本期增加量-本期減少量=期末存量”的平衡關(guān)系編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。在表中列示：自然資源資產(chǎn)的期初存量，本期增量（例如新培育、新發(fā)現(xiàn)、自然增長(zhǎng)等），本期減少量（例如開(kāi)發(fā)利用、自然減少、人為損失等）和期末存量，對(duì)比領(lǐng)導(dǎo)干部任期期末與期初自然資源資產(chǎn)的增減變化。這樣形成的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以反映出某一時(shí)點(diǎn)自然資源資產(chǎn)的“家底”。

2.總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，編制自然資源“數(shù)量、質(zhì)量”雙重指標(biāo)的資產(chǎn)負(fù)債表。表中除反映自然資源資產(chǎn)實(shí)物量指標(biāo)外，還要反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和環(huán)境功能的質(zhì)量指標(biāo)，比如水環(huán)境質(zhì)量、空氣環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量的變化情況等。通過(guò)定量與定性分析，可以準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)主體對(duì)自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)情況及其行為對(duì)環(huán)境的影響與破壞情況。

3.努力探索，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，編制自然資源“數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值量”完整指標(biāo)的資產(chǎn)負(fù)債表。編制報(bào)表時(shí)，應(yīng)對(duì)列入審計(jì)范圍的自然資源分別編制資產(chǎn)負(fù)債表。例如森林資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)反映出領(lǐng)導(dǎo)干部任期期初和離任時(shí)，該地區(qū)林地及森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量、天然林和人工林所占比重大小、公益林和商品林所占比重大小、森林中野生和人工養(yǎng)殖的動(dòng)植物等所具有的顯性價(jià)值，以及森林涵養(yǎng)水源、凈化空氣、防風(fēng)固沙、生物多樣性等環(huán)境服務(wù)及其功能的潛在價(jià)值。最后將土地、林業(yè)等資源管理主管部門(mén)的報(bào)表進(jìn)行合并。這樣形成的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可綜合評(píng)價(jià)：領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的實(shí)物及其價(jià)值的增加量、消耗量，離任時(shí)自然資源資產(chǎn)的剩余量，以及自然資源的優(yōu)化程度與惡化程度等。

四、結(jié)語(yǔ)

要讓領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作全面展開(kāi)，并收到應(yīng)有的效果，必須加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理體制改革，規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)核算理論框架和內(nèi)容，充實(shí)生態(tài)服務(wù)核算指標(biāo)，不斷提高核算的精確度和精細(xì)度，確立科學(xué)的自然資源實(shí)物量核算和價(jià)值量核算方法。最終形成一個(gè)與國(guó)家統(tǒng)計(jì)制度銜接的自然資源資產(chǎn)核算和負(fù)債表編制的方法體系框架。為開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供有力的組織保障和制度支持。

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