國家審計(jì)推動(dòng)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑

高昕

[摘要]根據(jù)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，地方國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府的有機(jī)組成部分，在提升地方行政機(jī)關(guān)的治理效率方面理應(yīng)發(fā)揮重要作用。十八屆三中全會(huì)提出完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，要求我國公共部門搭建相關(guān)理論構(gòu)架，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以制度為治理基礎(chǔ)的依法治國理念。在這樣的背景下，研究重點(diǎn)成為從理論上探討國家審計(jì)與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，論證國家審計(jì)在推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立健全過程中得天獨(dú)厚的天然優(yōu)勢。本文首先對(duì)中國公安審計(jì)的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了解析，然后結(jié)合國家審計(jì)理論的最新發(fā)展和動(dòng)向，對(duì)如何改善公安審計(jì)工作提出了建議。

[關(guān)鍵詞]國家審計(jì) 公安審計(jì) 內(nèi)部控制質(zhì)量

一、引言

“公安機(jī)關(guān)是一支武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，擔(dān)負(fù)著鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安和保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會(huì)責(zé)任”，因此，除了接受審計(jì)部門的審計(jì)外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)本單位財(cái)政收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計(jì)就顯得十分必要，這就產(chǎn)生了公安審計(jì)。

公安審計(jì)這個(gè)詞比較新穎，1992年頒布了《公安內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，規(guī)定中對(duì)此給出了嚴(yán)格定義：“公安審計(jì)是我國審計(jì)體系的一個(gè)重要組成部分。公安審計(jì)機(jī)構(gòu)在各級(jí)公安機(jī)關(guān)及其所屬企業(yè)、事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依照國家法律、法規(guī)和政策，對(duì)本單位的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)，對(duì)本單位領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)接受同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和上級(jí)主管部門審計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)”，除了接受審計(jì)部門的審計(jì)外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)本單位財(cái)政收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計(jì)就顯得十分必要，這就產(chǎn)生了公安審計(jì)。由此可見，公安審計(jì)性質(zhì)上屬于部門內(nèi)審。

二、文獻(xiàn)綜述

從我國的政治體制來看，國家審計(jì)是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排（劉家義，2012）。國家審計(jì)的功能并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化動(dòng)態(tài)發(fā)展的（Mautz and Sharaf，1961）。依據(jù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展引起的審計(jì)所依存環(huán)境因素的變化是審計(jì)功能拓展的外部動(dòng)力，而受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)在要求與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展變化是審計(jì)功能拓展的內(nèi)在依據(jù)（蔡春等，2013）。國家審計(jì)的職能具有客觀性、雙重性、動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性的特點(diǎn)，國家審計(jì)的本質(zhì)性職能恒久不變，但是本質(zhì)性職能的內(nèi)涵卻在不斷豐富而外延則在不斷擴(kuò)大（陳太輝，2008）。

國內(nèi)關(guān)于公安審計(jì)的書籍為數(shù)不多，郭影的《公安審計(jì)》（中國人民公安大學(xué)出版社，2004）是其中之一。書中具體闡述了公安審計(jì)的涵義、特征、內(nèi)容、目標(biāo)、方法等，并介紹了涉案財(cái)物、財(cái)經(jīng)法紀(jì)、建設(shè)項(xiàng)目、小金庫、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等各類具體項(xiàng)目的審計(jì)，從理論到實(shí)務(wù)，全面構(gòu)建了公安審計(jì)的理論體系。

相比書籍，期刊論文篇數(shù)較為可觀，多數(shù)研究成果來源于公安審計(jì)人員和公安院校的人員。他們研究分析了我國公安審計(jì)的特征，總結(jié)了一些現(xiàn)有公安審計(jì)存在的不足，如機(jī)構(gòu)不健全、人員不到位、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、政治意識(shí)淡薄、“先離后審”現(xiàn)象普遍存在等（趙毅、張軍謙（2003）），提出了一些創(chuàng)新公安審計(jì)理念的觀點(diǎn)。劉嵐（2007）指出要研發(fā)并建設(shè)公安審計(jì)工作信息化系統(tǒng)工程，利用信息革命實(shí)現(xiàn)審計(jì)技術(shù)創(chuàng)新；何玉榮（2011）、劉倩（2010）等認(rèn)為公安審計(jì)人員應(yīng)轉(zhuǎn)移作風(fēng)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中；呂玉明（1998）、候玉新（2012）等提出公安機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公安審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與支持，把審計(jì)作為“一把手”工程，提高審計(jì)獨(dú)立性，增強(qiáng)審計(jì)權(quán)威；黃杰（2007）認(rèn)為公安審計(jì)人員要積極探索績效審計(jì)，不僅關(guān)注錢花的對(duì)不對(duì)，更要關(guān)注錢花的值不值。

總的來說，公安審計(jì)的理論研究還稍有欠缺，但國內(nèi)外發(fā)達(dá)的內(nèi)部審計(jì)理論，對(duì)公安審計(jì)工作有積極的指導(dǎo)作用。

三、現(xiàn)狀分析

在初步了解公安審計(jì)理論的基礎(chǔ)上，我們則更應(yīng)關(guān)注其現(xiàn)實(shí)工作的開展。公安審計(jì)工作起步較早，甚至可以說開啟了新中國內(nèi)部審計(jì)的篇章。早在1952年，公安部就設(shè)立了兩個(gè)審計(jì)委員會(huì)，1984年設(shè)立了獨(dú)立的審計(jì)室，2002年加掛公安部審計(jì)局的牌子，2008年又經(jīng)國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)正式成立了公安部審計(jì)局，標(biāo)志著公安審計(jì)的規(guī)范化、成熟化。

改革開放以來，在公安部黨委和各地公安機(jī)關(guān)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，公安審計(jì)工作取得了輝煌的成績。全國公安審計(jì)部門在保證公安人員廉潔奉公、強(qiáng)化公安內(nèi)部運(yùn)營管理、提高公安為人民服務(wù)的水平和質(zhì)量以及促進(jìn)公安工作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面發(fā)揮了不可替代的建設(shè)性作用。比如，有數(shù)據(jù)顯示，“十五”期間，全國公安審計(jì)部門共發(fā)現(xiàn)違規(guī)金額123.36億元，挽回?fù)p失浪費(fèi)8.76億元，促進(jìn)增收節(jié)支28.63億元。各級(jí)公安審計(jì)部門共審計(jì)行政性收費(fèi)、罰沒收入511.7億元，查出違紀(jì)違規(guī)金額12.3億元，其中亂收費(fèi)、亂罰款金額1.9億多元，挪用、截留應(yīng)交財(cái)政金額3.3億元，私設(shè)小金庫、貪污私分金額5536萬元。這充分顯示出公安審計(jì)發(fā)揮了實(shí)效。

2014年3月至11月，全國公安機(jī)關(guān)集中開展了史上第一次“審計(jì)整改年”活動(dòng)，共梳理審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題37904個(gè)，已整改37368個(gè)，制定整改措施25276條，建立規(guī)章制度9744項(xiàng)，審計(jì)整改基本達(dá)到了預(yù)期目的。改革開放以來，在公安部黨委和各地公安機(jī)關(guān)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，公安審計(jì)工作取得了輝煌的成績。全國公安審計(jì)部門在保證公安人員廉潔奉公、強(qiáng)化公安內(nèi)部運(yùn)營管理、提高公安為人民服務(wù)的水平和質(zhì)量以及促進(jìn)公安工作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面發(fā)揮了不可替代的建設(shè)性作用。

四、公安審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)及加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要意義

然而，由于公安部門職能的特殊性，公安審計(jì)需要不斷應(yīng)對(duì)重重挑戰(zhàn)。公安基層一線直接與群眾相聯(lián)系，直接代表了公安部門的形象，也直接影響到公安部門能否踐行“人民公安為人民”的錚錚誓言。而一些民警為錢執(zhí)法，吃拿要卡，以罰代管，辦人情案，辦關(guān)系案；或?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法，服從領(lǐng)導(dǎo)意志而不服從法律意志，權(quán)大于法等。這些違法亂紀(jì)、貪污腐敗的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了公安形象，影響公安職能的履行和公安事業(yè)的發(fā)展。

通過對(duì)公安審計(jì)進(jìn)行SWOT分析，并結(jié)合對(duì)公安部門的案例分析，進(jìn)一步了解開展公安審計(jì)的重要性與必要性。

五、國家審計(jì)推動(dòng)公安審計(jì)工作的思考與建議

國家審計(jì)作為外部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行是一個(gè)重要的外部推力，即國家審計(jì)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)揮推動(dòng)作用。

（一）提高審計(jì)人員素質(zhì)，強(qiáng)化公安審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

作為審計(jì)主體，審計(jì)人員的素質(zhì)對(duì)審計(jì)工作的高效實(shí)施起著至關(guān)重要的作用，人才瓶頸還是最主要的制約。IPPF（國際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架）中的“職業(yè)道德規(guī)范”部分對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員明確提出了四個(gè)最基本要求：誠信、客觀、保密和勝任。公安部門業(yè)務(wù)范圍的復(fù)雜性與廣泛性迫切要求有一支勝任的公安審計(jì)隊(duì)伍。因此，強(qiáng)化公安審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)顯得尤為重要。

首先，公安審計(jì)涉及反腐倡廉、建立懲治預(yù)防體系，所以必須加強(qiáng)審計(jì)人員的思想教育，堅(jiān)持黨和人民的利益高于一切，樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，以保持審計(jì)隊(duì)伍自身廉潔奉公，正直守法，作風(fēng)端正。其次，專業(yè)勝任能力是對(duì)每一位審計(jì)人員的硬性要求。特別是“金盾工程”項(xiàng)目等審計(jì)任務(wù)的增多，審計(jì)外延的不斷拓展，給公安審計(jì)人員在業(yè)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)上帶來巨大挑戰(zhàn)，單一的審計(jì)人才已難以滿足業(yè)務(wù)需要。審計(jì)人員除了需要掌握公安、財(cái)會(huì)、審計(jì)專業(yè)知識(shí)外，還需要有管理、法律、計(jì)算機(jī)、交通、消防、工程材料造價(jià)等專業(yè)領(lǐng)域的多元知識(shí)儲(chǔ)備，才能高效開展審計(jì)工作。然而就目前情況來看，較少的公安審計(jì)人員承擔(dān)巨大的審計(jì)業(yè)務(wù)量，更重要的是人員素質(zhì)參差不齊并且缺乏專業(yè)培訓(xùn)。因此，必須進(jìn)一步落實(shí)持證上崗和繼續(xù)教育制度，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)力度；鼓勵(lì)積極學(xué)習(xí)公安審計(jì)新政策新法規(guī)，加大理論學(xué)習(xí)與溝通交流，努力提高審計(jì)人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。這是科學(xué)開展公安審計(jì)的前提與保證。。

（二）拓寬審計(jì)范圍，強(qiáng)化審計(jì)職能

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國公安機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作量分布大致呈現(xiàn)為財(cái)務(wù)審計(jì)75%、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)15%和經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)5%。這說明目前我國公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部審計(jì)范圍仍主要局限于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)。在這一點(diǎn)上，我們需要學(xué)習(xí)和借鑒國外豐富且多元化的內(nèi)部審計(jì)類型，拓展傳統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)范圍，“對(duì)整個(gè)公安管理過程的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)進(jìn)行全面審計(jì)，包括財(cái)務(wù)審計(jì)、效益審計(jì)、執(zhí)法執(zhí)收審計(jì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)和信息處理系統(tǒng)的審計(jì)”。除了財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性之外，財(cái)經(jīng)法紀(jì)的遵循、警務(wù)資源的配置、涉案財(cái)物的管理、資金使用的效益、預(yù)決算、招投標(biāo)等都應(yīng)納入審計(jì)范圍，任何與公安工作有關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，都必須進(jìn)入公安審計(jì)的視線。

（三）創(chuàng)新和應(yīng)用最新的公安審計(jì)的技術(shù)和方法

審計(jì)范圍的廣泛性直接要求我們創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)和方法，才能提高審計(jì)效率和效果。首先，除了傳統(tǒng)的審閱、監(jiān)盤、函證等方法外，還應(yīng)采用諸如審計(jì)抽樣技術(shù)、分析性復(fù)核技術(shù)、內(nèi)部控制自我評(píng)估技術(shù)等基本審計(jì)技術(shù)，同時(shí)結(jié)合計(jì)算機(jī)審計(jì)、遠(yuǎn)程審計(jì)、持續(xù)審計(jì)等新型技術(shù)和方法。目前我國公安內(nèi)部審計(jì)技術(shù)仍相對(duì)滯后，利用計(jì)算機(jī)和信息化手段輔助審計(jì)尚難全部實(shí)現(xiàn)，“據(jù)調(diào)查，有一半以上的內(nèi)部審計(jì)人員不能或不完全能夠應(yīng)用計(jì)算機(jī)開展審計(jì)工作，這與現(xiàn)代電子警務(wù)的要求背道而馳”。所以公安審計(jì)部門應(yīng)大力研發(fā)電子信息系統(tǒng)，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行信息技術(shù)培訓(xùn)，大力推進(jìn)公安審計(jì)信息化建設(shè)。完善審計(jì)管理系統(tǒng)（OA），建立健全數(shù)字化管理，使用信息系統(tǒng)和審計(jì)軟件來開展審計(jì)業(yè)務(wù)，控制審計(jì)質(zhì)量。此外，考慮到日益膨脹的信息需求，應(yīng)盡快在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各種資料的全面信息化和無紙化。

（四）加大公安審計(jì)制度建設(shè)力度。推進(jìn)公安審計(jì)規(guī)范化

制度是基礎(chǔ)，有了制度才有了所謂的遵守。然而，現(xiàn)階段，全國公安系統(tǒng)還沒有一整套具體的內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，所以，我國公安部應(yīng)在國家審計(jì)法規(guī)和內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，制定公安審計(jì)的基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則與實(shí)務(wù)指南，讓審計(jì)人員有法可依，有標(biāo)準(zhǔn)可以衡量。此外，“要以宣傳貫徹蚣安機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》為契機(jī)，研究制定具體的審計(jì)實(shí)施辦法和業(yè)務(wù)規(guī)范，推動(dòng)建立包括審計(jì)管理、分類審計(jì)、作業(yè)指南、質(zhì)量控制等的公安審計(jì)制度體系～。不斷健全行為規(guī)范、工作規(guī)范，完善工作制度、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序，明確崗位職責(zé)。比如實(shí)施審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量復(fù)核制度、審計(jì)結(jié)果公示制度、審計(jì)責(zé)任追究制度等來約束審計(jì)人員的行為，實(shí)現(xiàn)公安審計(jì)有效管理，提高審計(jì)質(zhì)量。

六、結(jié)論