新預(yù)算法背景下我國實施零基預(yù)算改革的思考

【摘要】我國零基預(yù)算模式自引入以來，已經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展歷程。雖然理論上零基預(yù)是最科學(xué)的一種預(yù)算模式，但在實踐中面臨國家體制、技術(shù)限制等困難，目前在我國仍處于初步發(fā)展階段。2014年新預(yù)算法的頒布進(jìn)一步強調(diào)了零基預(yù)算的重要性，為它的完善提供了有利條件。文章分析了零基預(yù)算在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，以新預(yù)算法為背景，提出深化零基預(yù)算改革的建議。

【關(guān)鍵詞】零基預(yù)算 新預(yù)算法 績效預(yù)算

如何高效地使用和分配公眾的錢，做到取之于民、用之于民，是財政改革的重點難點。政府預(yù)算是財政體系的重要組成部分，對國家財政的收支起著調(diào)節(jié)和控制作用。因此在財政改革的發(fā)展中，做好預(yù)算編制是關(guān)鍵的一步。我國傳統(tǒng)的部門預(yù)算編制模式為增量預(yù)算，以基期的執(zhí)行情況為基礎(chǔ)進(jìn)行適度調(diào)整，作為來年的預(yù)算，該模式造成低效與浪費問題。2000年財政部將改革的重點轉(zhuǎn)向支出管理，推行零基預(yù)算。零基預(yù)算主張根據(jù)實際需求和效益分配資金，能有效緩解財政供給與發(fā)展需求的矛盾。2014年我國新修訂的預(yù)算法在完善政府預(yù)算體系、提高預(yù)算透明度、擴大地方政府的自主權(quán)等方面實現(xiàn)了重大突破，這為零基預(yù)算的完善提供了有利的制度條件和政策支持。為此，在新的背景下探索一套適合我國國情的零基預(yù)算編制措施是非常有必要的。

一、零基預(yù)算在我國的實施情況

（一）零基預(yù)算的涵義及發(fā)展歷程

零基預(yù)算指不以基期為參考，將每一個成本中心以零為基礎(chǔ)編制預(yù)算。它要求以實際需求為基礎(chǔ)來確定預(yù)算，注重效益優(yōu)先，有效避免了基數(shù)連年增長的問題，資金的使用效率大大提高。我國從1993年開始，湖北、河北、海南、安徽等省份進(jìn)行了零基預(yù)算改革的試點。1995年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》明確將零基預(yù)算的法律地位確立了下來。2000年中央部門預(yù)算正式采用零基預(yù)算法。2004年我國修訂了《預(yù)算法》，規(guī)定了公開透明、嚴(yán)格審查和監(jiān)督等的預(yù)算思想和原則，進(jìn)一步完善了零基預(yù)算的相關(guān)制度。目前越來越多的地方政府采用零基預(yù)算，但還沒有形成一套系統(tǒng)的編制方法。

（二）零基預(yù)算在我國的具體做法及特點

我國目前實行零基預(yù)算的省份具體做法為：一是預(yù)算的制定緊密結(jié)合國家財政政策，以農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)等領(lǐng)域為重點支出。二是摸清財政供給的人員數(shù)量，清理往年支出。三是核定人員支出和公費支出。四是根據(jù)項目的輕重緩急確定專項經(jīng)費。最后執(zhí)行預(yù)算。總結(jié)起來，零基預(yù)算是自下而上的預(yù)算，動機是為了緩解財政支出壓力。但我國的操作實際上結(jié)合了本地區(qū)或本部門的相關(guān)情況，是帶有中國特色的零基預(yù)算改革。人員經(jīng)費按實際、公用經(jīng)費按標(biāo)準(zhǔn)、專項經(jīng)費按項目排序，實質(zhì)上只有專項經(jīng)費運用了零基預(yù)算法[1]。因為人員經(jīng)費和公用經(jīng)費事實上屬于基數(shù)加增長的狀態(tài)，不能算零基預(yù)算法編制，而這兩部分經(jīng)費占預(yù)算總額的大多數(shù)[2]。

二、我國實行零基預(yù)算存在的問題

雖然實行零基預(yù)算的初衷是好的，從理論上看它能解決增量預(yù)算的問題，但受我國的政治體制、技術(shù)等因素的制約，零基預(yù)算目前還處于淺層次實施的階段，推行過程中存在一些問題。

（一）受政治、行政體制的制約，零基預(yù)算改革不徹底

一是政府職能劃分不明確。我國一些地方政府的職能還沒有真正轉(zhuǎn)變過來，某些機構(gòu)設(shè)置重設(shè)、交叉，較難確定決策部門和對決策包的排序[3]。二是預(yù)算分配權(quán)不集中。專項經(jīng)費或多或少還掌握在財政部門之外的地方，被挪用于其他經(jīng)費缺口的現(xiàn)象時有發(fā)生。一些財政較困難的地方政府預(yù)算決策權(quán)很小，無法根據(jù)自己的優(yōu)先次序來安排資金。第三是存在政治權(quán)力濫用的現(xiàn)象。一些領(lǐng)導(dǎo)人為了一己私利批條子、打招呼，零基預(yù)算決策受到嚴(yán)重影響[4]。

（二）預(yù)算編制過程復(fù)雜，技術(shù)難題較大

零基預(yù)算的編制過程繁瑣，目前數(shù)據(jù)信息處理平臺和技術(shù)還不成熟，高技術(shù)預(yù)算人才較缺乏。首先，定額標(biāo)準(zhǔn)的測算難以按照實際需求。在確定公用經(jīng)費定額的實際操作中往往了解不足、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以鑒別。其次，對專項經(jīng)費的的核定也是一大難題。專項支出的精確測算涉及到與項目相關(guān)的規(guī)劃和管理，需要對多個單位的工作進(jìn)行整合。但相關(guān)部門過于關(guān)注和控制項目總額，對項目的可行性報告和預(yù)算都是粗略的、形式的。另外，很多部門沒有設(shè)置單獨的預(yù)算機構(gòu)，預(yù)算人才缺乏，一些部門只是安排財務(wù)人員填報預(yù)算[5]。

（三）預(yù)算透明度較低，預(yù)算監(jiān)督力度有待加強

我過目前預(yù)算公開的實際程度與人民群眾的期望還有較大的差距。一方面，政府官員的觀念還沒有徹底轉(zhuǎn)變過來，預(yù)算公開進(jìn)度較慢、公開的內(nèi)容避重就輕。一些政府預(yù)算報告過于簡單，缺少必要的說明，無法反映資金的真實使用情況。另一方面，預(yù)算公開機制不夠健全，預(yù)算公開內(nèi)容還較模糊。此外，相關(guān)預(yù)算監(jiān)督、問責(zé)機制不健全，一些預(yù)算單位的執(zhí)行效力受到很大程度的影響。

三、新預(yù)算法背景下的建議

目前零基預(yù)算的實施還處在初步發(fā)展的階段，真正落實需要一定的過程，下面結(jié)合2014年新修訂的預(yù)算法這一背景，提出相關(guān)建議：

（一）協(xié)調(diào)好上下級政府的預(yù)算管理關(guān)系

編制過程的關(guān)鍵是要明確上下級政府之間的預(yù)算收入和支出，對各級政府預(yù)算收支的細(xì)則加以規(guī)范。為此，要落實新預(yù)算法關(guān)于地方政府債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付、硬化預(yù)算支出約束的預(yù)算制度。新預(yù)算法對地方政府舉借債進(jìn)行了規(guī)范，從法律上解決了地方政府如何債務(wù)如何借、如何管、如何還的問題。新預(yù)算法明確規(guī)定上級政府應(yīng)提前告知地方政府轉(zhuǎn)移支付金額，除上下級政府共同承擔(dān)的事項外，上級政府不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。還規(guī)定沒經(jīng)過法定程序，不得對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，這一規(guī)定硬化了政府預(yù)算支出的約束，避免隨意開政府收支的口子。因此，從某種意義上來說，落實新預(yù)算法以上的相關(guān)規(guī)定，就是理順了上下級政府的預(yù)算管理關(guān)系。

（二）完善配套的信息技術(shù)系統(tǒng)

一方面要完善基本數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。各級財政部門和政府部門應(yīng)結(jié)合各自的業(yè)務(wù)特點和范圍來采集數(shù)據(jù)，包括相關(guān)部門和人員的數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等，各單位應(yīng)有專門的數(shù)據(jù)處理人才負(fù)責(zé)，確保數(shù)據(jù)的科學(xué)性。另一方面不斷開發(fā)零基預(yù)算編制軟件。數(shù)據(jù)的分析處理往往要經(jīng)過一系列復(fù)雜的運算，需要依靠強大的計算機軟件系統(tǒng)以提高工作效率。重點解決現(xiàn)代會計核算或預(yù)算編制軟件無法互相兼容、針對性不是特別強的問題。此外應(yīng)建立預(yù)算評估、審核系統(tǒng)。對審核人員要進(jìn)行相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)和分析判斷能力。

（三）落實預(yù)算公開、監(jiān)督制度

新預(yù)算法在第一條就規(guī)定，要建立健全“公開透明的預(yù)算制度”，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整都應(yīng)向社會公眾公開，各級政府的預(yù)算公開時間、違反預(yù)算公開的問責(zé)處理措施均作了規(guī)定。官員要提高主動公開預(yù)算信息的積極性，注重對預(yù)算細(xì)節(jié)的公布，充分利用便利的網(wǎng)絡(luò)途徑起到提高預(yù)算透明度的作用。充分發(fā)揮政府部門、審計部門、人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督作用。加強審計機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，調(diào)動廣大人民群眾的監(jiān)督力量，減少預(yù)算編制過程中主觀因素的不利影響。

（四）借鑒績效預(yù)算的優(yōu)勢

零基預(yù)算模式的完善可以適當(dāng)汲取績效預(yù)算的優(yōu)點。如將各部門和單位獲得的預(yù)算資金與業(yè)績相掛鉤，削減或合并那些重復(fù)設(shè)置的機構(gòu)，實現(xiàn)精兵簡政。根據(jù)績效與預(yù)算掛鉤的原則，推動政府部門和單位提高工作效率，強化服務(wù)意識。在確定部門預(yù)算目標(biāo)時，可以利用平衡計分卡，建立社會公眾、經(jīng)濟指標(biāo)、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)發(fā)展等多維度的績效指標(biāo)評價體系。在形成一攬子決策包時，根據(jù)投入- 績效產(chǎn)出的方法分評估基本支出、項目支出。最后根據(jù)績效評價的結(jié)果對項目排序，擇優(yōu)將項目編入預(yù)算當(dāng)中[6]。

四、結(jié)論

零基預(yù)算是一種非常有吸引力的預(yù)算模式，但它的成功實施需要相關(guān)條件，不可能一蹴而就。我國的零基預(yù)算改革還在不斷發(fā)展和成熟中，存在著政治體制、技術(shù)手段、法律法規(guī)等方面的局限。為完善零基預(yù)算改革，要加大政治體制改革的力度，運用現(xiàn)代化技術(shù)手段，把新預(yù)算法關(guān)于公開透明預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、硬化預(yù)算支出約束等相關(guān)規(guī)定落實好，適當(dāng)結(jié)合績效預(yù)算，實行基于績效考核的零基預(yù)算模式。

參考文獻(xiàn)

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[3]聶麗潔，王俊梅.關(guān)于績效預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算方法體系的思考[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報.2004（12）.2.

[4]李虹.我國零基預(yù)算改革研究[J].企業(yè)經(jīng)濟.2014（5）.164-165.

[5]牛美麗.中國地方政府的零基預(yù)算改革—理性與現(xiàn)實的沖突和選擇[M].中央編譯出版社.2010.91-105.

[6]李曉燕，宋良榮.試論零基預(yù)算與績效考核相融合的方法體系[J].財會通訊.2012（5）.108-109.

作者簡介：呂彩鳳（1990-），女，漢族，福建漳平人，廣州大學(xué)在讀研究生，研究方向：財務(wù)會計。