論如何加強(qiáng)事業(yè)單位的預(yù)算管理

李艷莉

[摘要]預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容，新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》更是將預(yù)算管理提高到了前所未有的高度，近幾年財(cái)政改革力度隨之不斷加大，對(duì)預(yù)算管理提出了更高的要求。如何對(duì)照新預(yù)算法的實(shí)質(zhì)精神和對(duì)預(yù)算管理工作的要求，有效識(shí)別和發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理工作實(shí)踐存在的主要問題，并按照新預(yù)算法的要求進(jìn)行改進(jìn)，成為亟須研究的重要問題。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；預(yù)算管理；新預(yù)算法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.23.098

預(yù)算管理是單位為實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過編制預(yù)算、內(nèi)部控制、考核業(yè)績所進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，它貫穿于事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行全過程。因此，在經(jīng)濟(jì)環(huán)境日益激烈和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益增多的局面下，事業(yè)單位的改革也早已搬上日程，事業(yè)單位的預(yù)算管理同樣需要改革和創(chuàng)新?；诖耍疚囊孕骂A(yù)算法頒布與實(shí)施為研究出發(fā)點(diǎn)，就新預(yù)算法的主要變化進(jìn)行了闡述，并就當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的一些問題進(jìn)行了總結(jié)，同時(shí)提出了相關(guān)完善建議，以期建成一個(gè)高效統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，從而打造事業(yè)單位管理新形象。

1新《預(yù)算法》的主要變化

2014 年 8 月 31 日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》，正式頒布新預(yù)算法并規(guī)定自 2015 年 1 月 1 日起施行。與 1994 年頒布的原預(yù)算法相比，新預(yù)算法由原有的 79 條增加到 101 條，共計(jì)改動(dòng) 82 處。

1.1完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度

隨著預(yù)算管理制度的不斷深化改革，為了符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，近年來我國已將所有財(cái)政收支全部都納入政府預(yù)算中，取消了之前的預(yù)算外資金。明確規(guī)定政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。新預(yù)算法明確新增：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算?！蓖瑫r(shí)對(duì)四本預(yù)算功能定位、編制原則以及相互關(guān)系作出規(guī)范。

1.2改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

為了確保收入預(yù)算從原先的形式主義落實(shí)為預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級(jí)預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合實(shí)際，要以經(jīng)濟(jì)為準(zhǔn)繩與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不得給預(yù)算收入征收部門下達(dá)制定的目標(biāo)，走形式主義。

同時(shí)，為了讓財(cái)政預(yù)算行之有效，完成財(cái)政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。通過設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的問題。如果出現(xiàn)資金的短入，可以通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式來實(shí)現(xiàn)收支平衡，如果這些方法還是不能解決，可以經(jīng)批準(zhǔn)增列赤字，報(bào)財(cái)政部備案，并在下一年預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

1.3堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束

現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂就是通過硬化預(yù)算對(duì)政府支出做出約束，其最高境界就是將預(yù)算作為一種意識(shí)，使之成為“沉默的政府憲法”。而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵就在于不可隨意增開政府收支的口子。為此，新預(yù)算法增加規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。

2事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

事業(yè)單位預(yù)算管理的改革旨在建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制，加強(qiáng)單位的收支管理、提高預(yù)算資金的使用效率、進(jìn)一步明確國家和單位之間的關(guān)系、強(qiáng)化預(yù)算的約束性、增強(qiáng)預(yù)算單位的預(yù)算管理責(zé)任。但是，由于各項(xiàng)改革都還處于試點(diǎn)和起步階段，制度上并不完善，加上受舊的慣性思維與習(xí)慣做法的影響，科學(xué)事業(yè)單位的預(yù)算管理仍然存在著很多問題。

2.1預(yù)算管理意識(shí)薄弱，重視程度不夠

一方面，由于事業(yè)單位內(nèi)部缺乏對(duì)預(yù)算管理的整體認(rèn)識(shí)，而業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，不少單位將預(yù)算管理視為財(cái)政部門的專責(zé)，難以與自身建立關(guān)系。這就導(dǎo)致了不少工作人員對(duì)預(yù)算編制搪塞敷衍，態(tài)度不認(rèn)真，甚至出現(xiàn)隨意捏造、填寫數(shù)據(jù)的情況。這種情況下預(yù)算的規(guī)范性和科學(xué)性難以把握，所以直接導(dǎo)致預(yù)算失效。

另一方面，事業(yè)單位管理者、決策層對(duì)于預(yù)算管理的重視度不夠，在預(yù)算編制中，與基層部門形成脫節(jié)，在預(yù)算管理研究中只能停留在編制等表面問題上，造成信息無法順利溝通，難以達(dá)成一致意見?；鶎拥念A(yù)算建議難以得到反饋，對(duì)于事業(yè)單位的整體預(yù)算目標(biāo)難以了解，所以對(duì)于預(yù)算編制缺乏必要的主動(dòng)性和參與性。

2.2預(yù)算編制缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)，科學(xué)性和合理性差

預(yù)算編制要求對(duì)每項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目的數(shù)字指標(biāo)，都要運(yùn)用科學(xué)的方法，依據(jù)確切可靠的資料和收支變化規(guī)律，認(rèn)真進(jìn)行計(jì)算和測算，切實(shí)做到編制數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，但實(shí)際預(yù)算編制時(shí)，由于缺乏預(yù)算信息的收集積累，且預(yù)算編制時(shí)間不是很充足，往往是倉促編制出的預(yù)算沒有經(jīng)過詳盡周密的測算與預(yù)計(jì)，預(yù)算可操作性較差，缺乏應(yīng)有的科學(xué)性，與事業(yè)的發(fā)展不同步。

2.3預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，缺乏監(jiān)管和考核

按照預(yù)算管理的要求，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行。但是，實(shí)際執(zhí)行情況和預(yù)算制度嚴(yán)重脫節(jié)，在許多的事業(yè)單位都存在著隨意改動(dòng)項(xiàng)目內(nèi)容，提高費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大支出范圍等現(xiàn)象。預(yù)算監(jiān)控職能缺失后，預(yù)算分配和調(diào)整的主觀性、隨意性較大，無預(yù)算、超預(yù)算支出不受嚴(yán)格的限制，使預(yù)算的制定和執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)，相關(guān)人員隨意增改項(xiàng)目內(nèi)容，甚至從中牟利。還有不少未能把支出控制在事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度及其相關(guān)法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的情況，費(fèi)用支出即使有預(yù)算有定額，但流于形式的現(xiàn)象也較為普遍。在預(yù)算執(zhí)行過程中忽視其嚴(yán)肅性，預(yù)算最終會(huì)流于形式。

另外在預(yù)算期結(jié)束后，對(duì)經(jīng)費(fèi)收支的考核也只是停留在表面平衡上，很少對(duì)資金使用效率進(jìn)行考核。由于對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況缺乏分析與考核，沒有有效的激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，無法約束預(yù)算的執(zhí)行，難以發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的功能和積極的意義。

3加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

針對(duì)目前我國事業(yè)單位預(yù)算管理方面存在的問題，在新預(yù)算法的視角下，提出進(jìn)一步改進(jìn)我國事業(yè)單位預(yù)算管理的可行性建議。

3.1更新預(yù)算管理觀念，學(xué)習(xí)并盡快適應(yīng)新《預(yù)算法》的要求要全面理解、認(rèn)真學(xué)習(xí)新預(yù)算法，準(zhǔn)確把握好新預(yù)算法的核心、實(shí)質(zhì)精神、原則和各項(xiàng)規(guī)定，增強(qiáng)法治預(yù)算觀念，自覺地將新預(yù)算法作為從事事業(yè)單位預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。各事業(yè)單位在學(xué)好用好新預(yù)算法的同時(shí)，還要大力推進(jìn)新預(yù)算法的宣傳普及工作，把該法納入“六五”普法，專門組織新預(yù)算法培訓(xùn)，在其他業(yè)務(wù)培訓(xùn)中也要穿插新預(yù)算法的內(nèi)容，讓行政事業(yè)單位中特別是財(cái)會(huì)、審計(jì)工作人員人人都了解掌握新預(yù)算法的各項(xiàng)內(nèi)容，營造良好的學(xué)法環(huán)境。

3.2進(jìn)一步提高預(yù)算的科學(xué)化和精細(xì)化水平

財(cái)務(wù)預(yù)算工作時(shí)，一定要對(duì)單位進(jìn)行深入的調(diào)查工作，在充分聽取各部門實(shí)際要求的前提下，根據(jù)調(diào)查結(jié)果給予核對(duì)，然后再得出一份符合單位內(nèi)部實(shí)際情況的財(cái)務(wù)預(yù)算方案。另外，對(duì)于針對(duì)性較強(qiáng)與必須強(qiáng)化的費(fèi)用與項(xiàng)目，財(cái)務(wù)部門可以進(jìn)行單獨(dú)的立項(xiàng)工作，然后逐級(jí)的分項(xiàng)預(yù)算，進(jìn)而在單位內(nèi)部逐級(jí)地提高預(yù)算編制的控制與管理。例如，對(duì)于小車費(fèi)用、辦公費(fèi)以及易耗品等，在符合單位實(shí)際情況的前提下，可以分項(xiàng)管理，把責(zé)任細(xì)化或委托到個(gè)人身上。

3.3強(qiáng)化預(yù)算績效管理和執(zhí)行的約束力

按照新預(yù)算法的要求開展全過程預(yù)算績效管理。新預(yù)算法的一大特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)預(yù)算的績效管理，并要求將績效管理貫穿預(yù)算活動(dòng)的全過程，包括預(yù)算編制、執(zhí)行和考核等環(huán)節(jié)。根據(jù)新預(yù)算法的要求，事業(yè)單位也要實(shí)施全過程的預(yù)算績效管理，主要實(shí)施要點(diǎn)如下：在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，事業(yè)單位要圍繞三定方案和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃明確政府和預(yù)算部門的績效依據(jù)，并以此為基礎(chǔ)加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)編制管理，同時(shí)突出績效導(dǎo)向?qū)嵤┛茖W(xué)民主決策；在預(yù)算執(zhí)行和控制環(huán)節(jié)，事業(yè)單位在加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行管理的同時(shí)，按照績效責(zé)任與預(yù)算執(zhí)行權(quán)相配合的原則，適度增加預(yù)算績效責(zé)任部門的預(yù)算執(zhí)行自主權(quán)，提高預(yù)算管理的靈活性；在預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，事業(yè)單位應(yīng)著重完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和工作機(jī)制。

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