省以下地方政府支出責(zé)任劃分理論、挑戰(zhàn)與政策建議

呂凱波鄧淑蓮（.浙江工商大學(xué)，杭州3008；.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海00433）

省以下地方政府支出責(zé)任劃分理論、挑戰(zhàn)與政策建議

呂凱波1鄧淑蓮2
（1.浙江工商大學(xué)，杭州310018；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海200433）

內(nèi)容提要：財(cái)政支出責(zé)任劃分是建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)切入點(diǎn)，而省以下地方政府間的支出責(zé)任劃分是改進(jìn)財(cái)政資源在不同財(cái)政層級間配置的核心。本文圍繞政府間支出責(zé)任應(yīng)該怎樣劃分的功能理論和政府間支出責(zé)任為什么會這樣劃分的立法理論，在回顧河北、廣東等地方政府試點(diǎn)改革進(jìn)展的基礎(chǔ)上分析了省以下地方政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革可能面臨的五大挑戰(zhàn)，認(rèn)為從立法理論角度思考如何制定支出責(zé)任劃分方案是改革成功的關(guān)鍵。文章最后提出了進(jìn)一步深化支出責(zé)任劃分改革的三點(diǎn)政策建議和兩個(gè)配套改革措施。

地方政府支出責(zé)任劃分功能理論立法理論

一、問題提出

作為建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)切入點(diǎn)，明晰各級政府的支出責(zé)任是財(cái)力與事權(quán)相匹配的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要前提，是深化財(cái)稅體制改革首先要解決的問題之一，只有明確了各級政府要承擔(dān)的支出責(zé)任，才能進(jìn)一步合理確定上下級政府間財(cái)政收入分享比例和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（劉尚希，2012）。因此，立足于建立現(xiàn)代財(cái)政制度，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任是全面貫徹落實(shí)全面深化改革精神、發(fā)揮財(cái)稅改革撬動(dòng)作用的行動(dòng)體現(xiàn)。十八大以來，黨中央高度重視政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革工作。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》不僅對政府事權(quán)劃分的法制法提出了要求，還明確了省級財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化方面的責(zé)任，“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》則進(jìn)一步展示了中央與地方財(cái)政支出責(zé)任劃分改革的方向，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”。財(cái)政在我國多級財(cái)政中的地位越來越重要。以2013年為例，中央級支出占全國公共財(cái)政預(yù)算支出比重只有14.6%，省級支出比重為16.2%，地市級支出比重為23.0%，而縣鄉(xiāng)級支出比重則高達(dá)46.4%。隨著“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等財(cái)政體制改革在全國范圍內(nèi)展開，我國五級財(cái)政正逐步向三級財(cái)政轉(zhuǎn)變，地市級政府和縣鄉(xiāng)政府成了直接提供城市基本公共服務(wù)和農(nóng)村基本公共服務(wù)的基層政府。如果把地市級財(cái)政和縣鄉(xiāng)級財(cái)政統(tǒng)一歸并為多級財(cái)政框架中的基層財(cái)政，我國基層財(cái)政占全國公共財(cái)政預(yù)算支出比重將高達(dá)70%左右。

在當(dāng)前分稅制財(cái)政體制框架中，處理省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系遇到的一個(gè)問題是“上面點(diǎn)菜、下面買單”，上級政府出臺相關(guān)政策、下級政府出錢落實(shí)的一個(gè)結(jié)果是造成市縣基層政府的財(cái)政壓力過大，最終結(jié)果是各項(xiàng)政策實(shí)際落實(shí)情況較差或過度依賴于“土地財(cái)政”或形成基層政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署對全國54個(gè)縣級政府2010年支出結(jié)構(gòu)的分析，為滿足國家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出的增長要求和中央有關(guān)部門出臺的達(dá)標(biāo)增支政策安排的支出，是其當(dāng)年公共財(cái)政支出的77.23%，留給縣級政府自主安排的財(cái)力占比很小，政策性支出比重過高造成縣級政府部分財(cái)政性支出存在一定壓力；54個(gè)縣2011年收到上級轉(zhuǎn)移支付中有50.78%屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有規(guī)定用途的資金，共計(jì)有68.4%的轉(zhuǎn)移支付是有明確用途。①中華人民共和國審計(jì)署.54個(gè)縣財(cái)政性資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果[R].2012年第26號公告.政策性支出比重過高和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

圖1　1994年-2013年公共財(cái)政預(yù)算支出級次情況資料來源：《地方財(cái)政研究》2015年第9期

關(guān)于中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分問題的研究，國內(nèi)學(xué)者取得了諸多研究成果。閆坤和于樹一（2013）、盧洪友和張楠（2015）認(rèn)為我國政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分存在縱向錯(cuò)配問題，按公共品的受益范圍劃分各級政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任是我國建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體制的改革方向。馮興元（2005）、宋立和許生（2009）、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心財(cái)稅改革課題組（2014）、于樹一（2015）等進(jìn)一步圍繞中央地方財(cái)政關(guān)系從功能理論角度討論了我國各級政府公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革依據(jù)及改革方案。不過，除李春根和舒成（2015）、寇明風(fēng)（2015）討論了省以下地方政府支出責(zé)任劃分改革路徑外，國內(nèi)學(xué)者對如何劃分省級財(cái)政與市縣財(cái)政支出責(zé)任的研究還不多。鑒于市縣基層財(cái)政在我國多級財(cái)政中的重要地位，筆者認(rèn)為有必要加強(qiáng)省以下地方政府支出責(zé)任劃分改革研究。

我國公共財(cái)政預(yù)算支出級次情況決定了省以下地方政府間支出責(zé)任劃分在整個(gè)現(xiàn)代財(cái)政體制建設(shè)中的核心地位。從圖1展示的分稅制改革以來公共財(cái)政預(yù)算支出級次分布情況來看，省以下地方規(guī)模較大造成了縣級政府財(cái)政自主性很小，使得市縣基層政府不能根據(jù)自身發(fā)展需求統(tǒng)籌安排支出項(xiàng)目，預(yù)算權(quán)力的碎片化也給地方政府財(cái)政支出效率帶來了一定負(fù)面影響。

分稅制改革以來我國政府間財(cái)政關(guān)系雖幾經(jīng)調(diào)整，因上下級政府間財(cái)政支出責(zé)任誤配而導(dǎo)致效率損失的現(xiàn)象在各級政府間仍普遍存在。一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國家安全、邊防、海域和海洋使用管理等全國性公共事務(wù)以及跨地區(qū)公路鐵路基層設(shè)施、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)環(huán)境污染治理等區(qū)域性公共事務(wù)，中央政府沒有完整系統(tǒng)地負(fù)責(zé)起來，地方政府承擔(dān)了理應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方政府參與激勵(lì)不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂；另一方面，在學(xué)前教育、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等適宜地方管理的事務(wù)沒有完全下沉到基層政府，中央政府過度干預(yù)地方性公共事務(wù)既不利于地方基層政府因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)而喪失了統(tǒng)籌全國性性公共事務(wù)的比較優(yōu)勢。①樓繼偉.推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化[N].人民日報(bào)，2014-12-01.上級政府的過度介入造成了各級政府的職責(zé)并無明顯區(qū)別的格局，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，“上下一般粗”和支出責(zé)任劃分層級性差等問題比較突出。

本文接下來第二部分介紹了政府間支出責(zé)任應(yīng)該怎樣劃分的功能理論和政府間支出責(zé)任為什么會這樣劃分的立法理論；第三部分在回顧河北、廣東等地方政府試點(diǎn)改革進(jìn)展的基礎(chǔ)上分析了省以下地方政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革可能面臨的五大挑戰(zhàn)，認(rèn)為從立法理論角度思考如何制定支出責(zé)任劃分方案是改革成功的關(guān)鍵；文章最后提出了進(jìn)一步深化支出責(zé)任劃分改革的政策建議和配套改革措施。

二、政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的理論基礎(chǔ)

理論上，可以根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和不同級次政府行為目標(biāo)的差異性對政府間支出責(zé)任進(jìn)行劃分，但現(xiàn)實(shí)中的政府支出責(zé)任劃分是一個(gè)極其復(fù)雜的問題，不僅要受政治體制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等）的影響，還可能受歷史文化（如民族構(gòu)成、宗教文化）乃至地理疆域等多種因素的制約（財(cái)科所課題組，2010）。財(cái)政支出責(zé)任劃分的兩套理論——功能理論和立法理論，其中功能理論解決的政府間支出責(zé)任應(yīng)該怎樣劃分的問題，屬于“規(guī)范分析”的范疇；立法理論解決的是政府間支出責(zé)任為什么會這樣劃分的問題，屬于“實(shí)證分析”的范疇。

（一）財(cái)政支出責(zé)任劃分的功能理論

財(cái)政支出責(zé)任劃分的功能理論認(rèn)為各級政府的事權(quán)范圍各有不同，但都有擴(kuò)大自己優(yōu)勢領(lǐng)域同時(shí)縮小劣勢領(lǐng)域的趨勢。功能理論認(rèn)為發(fā)展和再分配是政府的兩個(gè)主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，發(fā)展計(jì)劃提供必要的經(jīng)濟(jì)、社會基礎(chǔ)設(shè)施以促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而再分配計(jì)劃是一項(xiàng)“劫富濟(jì)貧”的政策，旨在將社會經(jīng)濟(jì)資源從那些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得最多利益的群體向那些獲得最少利益的群體轉(zhuǎn)移。根據(jù)自身優(yōu)勢，較高層級的政府應(yīng)該對再分配職責(zé)承擔(dān)主要責(zé)任，而較低層級的政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)主要責(zé)任。因此，地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)性公共基礎(chǔ)設(shè)施包括公路、大型集成運(yùn)輸系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)、公園以及其他多種基礎(chǔ)公共設(shè)施，承擔(dān)的社會性公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括保護(hù)個(gè)人和財(cái)產(chǎn)不受非法侵犯、應(yīng)對突發(fā)事件、保障公共健康、教育下一代等②保羅·彼德森.聯(lián)邦主義的代價(jià)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.。具體來說，關(guān)于各級政府自身優(yōu)勢的確定又涉及公共品的受益范圍理論和公共品偏好識別理論。

公共品的受益范圍理論是地方政府間支出責(zé)任劃分的基本原則。公共品的本質(zhì)特征是消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性，但完全滿足這兩個(gè)特征的純公共品少之又少，大多數(shù)情況下各級政府提供的公共品受地理因素的影響只有局部的非競爭性和局部的非排他性，公共品受益范圍的閉合性造成了公共品層級性特征。依據(jù)公共品的層級性特征，公共品可以分為國際性公共品、全國性公共品、區(qū)域性公共品和地方性公共品，某一類公共品由哪一級政府來承擔(dān)是最有效率的取決于相應(yīng)公共品的受益范圍和供給的規(guī)模效應(yīng)。對于省以下地方政府間支出責(zé)任劃分而言，主要依據(jù)地方性公共品的受益范圍以及外溢性程度。

地方性公共品由地方政府獨(dú)立承擔(dān)支出責(zé)任。如果地方性公共品有上級政府統(tǒng)一提供，那么不同地區(qū)對公共品需求的差異將被忽略，由此會造成財(cái)政支出責(zé)任誤配的效率損失。如圖2所示，假設(shè)地區(qū)1和地區(qū)2對某類地方性公共品有不同的需求曲線，分別為D1和D2，地方性公共品G的提供成本由相應(yīng)的地方稅收承擔(dān)。在地方政府自主決定支出規(guī)模的情況下，地區(qū)1和地區(qū)2將分別選擇G1和G2的支出規(guī)模；在由上級政府統(tǒng)一決定支出規(guī)模G3的情況下，對地區(qū)1的居民而言公共品提供規(guī)模過大（稅負(fù)過重）而產(chǎn)生了效用損失ΔCDE，對地區(qū)2的居民而言公共品提供規(guī)模過小而產(chǎn)生了效用損失ΔABC。當(dāng)然，在上級政府能夠有效識別下轄地區(qū)居民偏好的情況下，上級政府能夠根據(jù)居民偏好的差異在不同地區(qū)提供不同的支出規(guī)模，從而避免效率損失的產(chǎn)生。但在信息不對稱的情況下由上級政府去有效識別居民偏好是困難的，上級政府提供的結(jié)果是在各個(gè)地區(qū)統(tǒng)一提供。因此，從效率角度而言，地方性公共品應(yīng)該由地方政府獨(dú)立承擔(dān)支出責(zé)任，收益范圍局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)政府內(nèi)的支出責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立承擔(dān)、收益范圍局限于區(qū)縣轄區(qū)政府內(nèi)的支出責(zé)任由區(qū)縣政府獨(dú)立承擔(dān)、收益范圍局限于地市級轄區(qū)政府內(nèi)的支出責(zé)任由地市級政府獨(dú)立承擔(dān)、收益范圍局限于省級轄區(qū)政府內(nèi)的支出責(zé)任由省級政府承擔(dān)。不過，本文認(rèn)為在實(shí)際操作中很難判斷地方性公共品屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級公共品、區(qū)縣級公共品、地市級公共品或省級公共品，用公共品受益范圍理論來確認(rèn)地方政府的支出責(zé)任存在可操作性挑戰(zhàn)。

圖2　上下級政府間財(cái)政支出責(zé)任誤配的效率損失

區(qū)域外溢性公共品以本地政府承擔(dān)支出責(zé)任為主并給予一定轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)?shù)胤叫怨财反嬖趨^(qū)域外溢性時(shí)，地方政府自主決定的支出規(guī)模并不是社會最優(yōu)的。在圖3中，地方政府會根據(jù)本地居民的公共品需求∑D確定公共品供給量G1；由于公共品的外溢性，社會對該公共品的需求為∑D+d，社會最優(yōu)的公共品提供規(guī)模為G2。當(dāng)其他地區(qū)享受本地公共品時(shí)，如果增加的使用者的邊際成本仍然保持不變，為使本地政府提供社會最優(yōu)的公共品供給量，上級政府或享受公共品外溢性的相鄰政府需要向本地政府提供轉(zhuǎn)移支付T×（G2-G1），本地政府與其他政府的支出責(zé)任比例為（T×G1）：［T×（G2-G1）］；如果地方性公共品因?yàn)橥獾鼐用竦氖褂枚兊脫頂D時(shí)（圖4的情形），邊際成本會開始增加，上級政府或享受公共品外溢性的相鄰政府需要向本地政府提供轉(zhuǎn)移支付T1×（G2-G1），本地政府與其他政府的支出責(zé)任比例為（T×G1）：［T1×（G2-G1）］。為此，在該類支出項(xiàng)目支出責(zé)任劃分過程中，如何測量外溢性程度成了確定政府間轉(zhuǎn)移支付額度的基礎(chǔ)，如何防止地方政府搭便車動(dòng)機(jī)的機(jī)制設(shè)計(jì)成了地方政府協(xié)同治理的制度保障。

圖3　區(qū)域性公共品最優(yōu)規(guī)模

圖4　具有擁擠性的區(qū)域性公共品最優(yōu)規(guī)模

信息不對稱下的公共品偏好識別理論是地方政府間支出責(zé)任劃分的重要原則。相比于中央政府，地方政府更接近民眾和更加了解轄區(qū)居民對公共品的需求，當(dāng)一個(gè)國家內(nèi)部不同地區(qū)的人有權(quán)對不同種類和數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行不同選擇，地方政府就成為了一種有效配置公共資金的機(jī)制。相應(yīng)的，就省以下地方政府而言，省級政府與市縣級政府在公共品偏好識別方面也存在信息的優(yōu)劣勢，當(dāng)基層政府在了解轄區(qū)內(nèi)居民需求方面具有信息優(yōu)勢時(shí)，為減少“下情上傳”帶來的信息成本，可以考慮市縣基層政府承擔(dān)相關(guān)支出責(zé)任。

（二）支出責(zé)任劃分的立法理論

支出責(zé)任劃分的立法理論認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)體制受制定法律的立法者政治需要的影響，各級政府的立法者都為了追求自身政績而為政府利益服務(wù)，如果可能的話，他們會將本級政府的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到其他級別的政府。強(qiáng)制性預(yù)算（政策性支出）可以從中央政府下達(dá)省級政府和地方政府，或者從省級政府下達(dá)到地方政府。如美國聯(lián)邦政府會通過一項(xiàng)法案要求州政府執(zhí)行“空氣和水潔凈法”，或者要求州政府和地方政府提供對殘疾人的服務(wù)，執(zhí)行這些法律要花費(fèi)州和地方政府上億美元的財(cái)政資金。同樣，州政府也會制定一些法律，暗含著地方財(cái)政支出的增加，如州政府通過一項(xiàng)關(guān)于如何處理有毒廢品的法律，市政府就必須執(zhí)行，在州政府沒有對應(yīng)撥款的情況下財(cái)政支出責(zé)任完全由市政府承擔(dān)。①艾倫·魯賓.公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡(第四版) [M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.20世紀(jì)90年代初，美國聯(lián)邦政府要求加利福尼亞州和其他各州擴(kuò)大醫(yī)療保障系統(tǒng)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，造成了加州的醫(yī)療援助計(jì)劃以兩位數(shù)的速度快速膨脹和隨之發(fā)生的財(cái)政危機(jī)，因此州長皮特·威爾遜向聯(lián)邦政府請求17億美元撥款用于向外來移民提供醫(yī)療服務(wù)。這部分醫(yī)療服務(wù)是應(yīng)國會要求向移民提供的，但國會沒有撥付相應(yīng)資金。②保羅·彼德森.聯(lián)邦主義的代價(jià)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

在中國特色的制度背景下，支出責(zé)任劃分的立法理論也有著其特殊的含義——上下級政府支出責(zé)任劃分不是利用明確的法律規(guī)定手段而是通過上級政府的政治權(quán)威或政策文件來向下級政府施加財(cái)政支出責(zé)任。我國憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分。實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏法律權(quán)威的規(guī)范性和約束力，事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放，一些領(lǐng)域支出責(zé)任劃分存在較大的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機(jī)會與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。③樓繼偉.推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化[N].人民日報(bào)，2014-12-01.

三、地方政府間支出責(zé)任劃分改革進(jìn)程及面臨的挑戰(zhàn)

（一）地方政府間支出責(zé)任劃分改革進(jìn)程

河北省和云南省在十八屆三中全會前的積極探索。根據(jù)《河北省人民政府批轉(zhuǎn)省財(cái)政廳關(guān)于省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革試點(diǎn)意見的通知》，河北省2008年按照區(qū)別輕重緩急、循序漸進(jìn)的原則探索推進(jìn)省以下地方政府財(cái)政支出責(zé)任劃分改革，首批選取涉及公共安全、民族宗教事務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育、城市義務(wù)教育、文物保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、污染防治、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、水庫移民后期扶持、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、土地資源管理12類47項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)《云南省省與省直管試點(diǎn)縣（市）政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分方案》，云南省在2009年確立了省政府與3個(gè)省直管縣改革試點(diǎn)縣在宏觀（行政）管理類支出、社會管理類支出、公共事業(yè)發(fā)展類支出、社會保障類支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出等五大類支出項(xiàng)目的責(zé)任劃分。從兩個(gè)省份的試點(diǎn)力度來看，省以下地方政府對支出責(zé)任劃分改革的態(tài)度十分謹(jǐn)慎，河北省試點(diǎn)改革的支出項(xiàng)目相對有限但覆蓋面較廣，所有的市縣政府都納入了試點(diǎn)改革的范圍；云南省試點(diǎn)改革的支出項(xiàng)目比較齊全但覆蓋面有限，納入試點(diǎn)改革的只有3個(gè)進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)改革的市縣政府。

江蘇、山東、廣東等省份在十八屆三中全會后的試點(diǎn)改革。根據(jù)2014年《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于深化財(cái)稅體制改革加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)施意見》，江蘇省將在教育、衛(wèi)生、交通等基本公共服務(wù)領(lǐng)域開展先行先試，劃分省與市縣政府事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任。根據(jù)2014年《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的意見》，2015年山東省將在教育、衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域先行先試，探索劃分省與市縣政府事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)2014年11月頒布的《廣東省深化財(cái)稅體制改革率先基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度總體方案》，廣東省事權(quán)置換調(diào)整通過試點(diǎn)先行，成熟一項(xiàng)推進(jìn)一項(xiàng)，并在此基礎(chǔ)上，采取省級限制列舉、剩余歸屬市縣的方式，逐項(xiàng)明確省與市縣的事權(quán)范圍。2014年，廣東省選擇有代表性的個(gè)別市開展省以下事權(quán)和支出責(zé)任改革試點(diǎn)，對教育、民政、社保、交通、水利領(lǐng)域的部分事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，在省與市縣之間進(jìn)行置換調(diào)整；2015年，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在全省1/3的地級以上市開展試點(diǎn)，并適當(dāng)擴(kuò)大事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任在省與市縣之間的置換調(diào)整范圍；建立事權(quán)和支出責(zé)任動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；2016年，將試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至全省1/2的地級以上市，并適當(dāng)擴(kuò)大納入試點(diǎn)的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任范圍；2017年，在全省全面鋪開，采取省級限制列舉、剩余歸屬市縣的方式，明確省以下政府全部事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分，到2018年率先基本建立省以下事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

（二）地方政府間支出責(zé)任劃分改革面臨的挑戰(zhàn)

從試點(diǎn)省份的改革進(jìn)展和筆者的調(diào)研情況來看，進(jìn)一步深化省以下地方政府間支出責(zé)任劃分改革可能會面臨以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

第一，政府職能界定不清，政府與市場、政府與社會的邊界界定不清導(dǎo)致了政府“越位”與“缺位”并存。在政府職能轉(zhuǎn)變和政府支出領(lǐng)域不斷優(yōu)化的過程中，如果各級政府都從競爭性領(lǐng)域逐步退出來并相應(yīng)增加社會公共服務(wù)領(lǐng)域的管理職能，相應(yīng)的需要對變化了的財(cái)政支出責(zé)任在上下級政府間重新劃分。因此，在目前各級政府和各個(gè)職能部門“權(quán)利清單”制度尚未建立健全的背景下對支出責(zé)任在上下級政府間進(jìn)行劃分可能會造成“政府是否要介入某項(xiàng)支出領(lǐng)域”的困惑。

第二，省以下地方政府間支出責(zé)任劃分在很大程度上中央與地方財(cái)政支出責(zé)任劃分密切相關(guān)，在中央未明確如何與省級政府劃分支出責(zé)的情況下率先開展省以下政府間支出責(zé)任劃分會造成改革方案的穩(wěn)定性較差，一旦中央政府調(diào)整了中央與省級政府的支出責(zé)任，省級政府與市縣政府的支出責(zé)任也要跟著變動(dòng)。如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》雖明確提出“國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)”，但不明確《決定》中提及的國防支出是指現(xiàn)役部隊(duì)等支出還是包括目前地方政府承擔(dān)的預(yù)備役部隊(duì)支出、民兵支出和國防動(dòng)員支出。如果按照字面意思理解，所有的國防支出可能由中央政府承擔(dān)，省以下地方政府間沒有必要進(jìn)行國防支出責(zé)任的劃分；但從支出責(zé)任劃分的可操作性層面來講，中央政府并不適宜直接進(jìn)行國防動(dòng)員，國防動(dòng)員工作仍可能由市縣基層政府具體操作并相應(yīng)產(chǎn)生國防動(dòng)員的費(fèi)用。

第三，政府間支出責(zé)任重新劃分可能會與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。改革從某種程度上就是打破舊有條條框框的束縛，支出責(zé)任劃分改革同樣需要突破既有法律的一些規(guī)定。我國雖然沒有在《憲法》中詳細(xì)界定各級政府的事權(quán)，亦沒有專門的《政府責(zé)任法》規(guī)定各級政府的支出責(zé)任，但在一些法律文件中或多或少地涉及了支出責(zé)任如何劃分的問題，因此在支出責(zé)任劃分改革中可能會與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。如《審計(jì)法》第十一條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級人民政府予以保證”，但十八屆四中全會提出要“探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”，因此審計(jì)事務(wù)支出責(zé)任的重新劃分勢必要重新修訂《審計(jì)法》。在法律修訂權(quán)限在中央政府的情況下，地方政府自主探索財(cái)政支出責(zé)任劃分無論是在廣度上還是在深度上都受到了限制。

第四，財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整涉及到政府職能轉(zhuǎn)變，梳理部門職能的工作量巨大，并且是對各部門利益格局的重新分配，部門利益的協(xié)調(diào)問題可能會是支出責(zé)任劃分改革的一大障礙。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)本來握在省政府各個(gè)部門中，通過支出責(zé)任劃分改革將轉(zhuǎn)移支付由省級財(cái)政部門直接撥給市縣政府可能會遭到各個(gè)職能部門的集體反對，部門利益的協(xié)調(diào)問題可能會成為財(cái)政支出責(zé)任劃分改革一道障礙。在上級政府條條塊塊下指標(biāo)、布置任務(wù)的情形下，單憑財(cái)政部門一個(gè)部門的力量可能無法達(dá)成支出責(zé)任劃分規(guī)范化、清晰化的目標(biāo)。因此本文認(rèn)為省以下地方政府間支出責(zé)任劃分改革中同樣需要征求相關(guān)職能部門的意見，財(cái)政部門與其他職能部門共同調(diào)研并形成相應(yīng)的支出責(zé)任劃分改革方案。

第五，各市縣對政府間支出責(zé)任劃分偏好的差異較大，省級財(cái)政與市縣財(cái)政的改革意見也存在不一致。根據(jù)筆者對某東部沿海省份9個(gè)基層財(cái)政部門的調(diào)查，除國防支出責(zé)任劃分意見比較統(tǒng)一外，各個(gè)市縣對各類財(cái)政支出如何進(jìn)行支出責(zé)任劃分并沒有一致的意見。在被調(diào)查市縣中，一些財(cái)力相對薄弱市縣的財(cái)政部門希望省級財(cái)政在所有的支出項(xiàng)目都承擔(dān)更多的支出責(zé)任，而財(cái)力相對豐裕市縣的財(cái)政部門則希望各項(xiàng)支出責(zé)任劃分狀況基本維持不變（國防支出除外），其他市縣的財(cái)政部門則希望一些支出項(xiàng)目由區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)更多責(zé)任、另外一些支出項(xiàng)目由市本級財(cái)政承擔(dān)更多支出責(zé)任，政府間支出責(zé)任劃分偏好的地區(qū)差異較大也可能給省級與市縣財(cái)政支出責(zé)任劃分造成挑戰(zhàn)。與市縣財(cái)政部門希望加強(qiáng)省本級財(cái)政支出責(zé)任不同，省級財(cái)政部門相關(guān)處室認(rèn)為該省份目前的支出責(zé)任劃分基本上是合理的，對各類支出責(zé)任劃分的建議是維持不變。

四、進(jìn)一步深化地方政府間支出責(zé)任劃分改革的政策建議

由于按功能理論來指導(dǎo)政府間支出責(zé)任劃分存在地方性公共收益范圍不易確定、區(qū)域外溢性測度難度大和地方政府搭便車動(dòng)機(jī)等一些問題，本文認(rèn)為對進(jìn)一步支出責(zé)任劃分改革指導(dǎo)意義更大的是立法理論，以上下級政府協(xié)商一致的方式確定各項(xiàng)支出責(zé)任在不同層級政府間的分配。

（一）深化支出責(zé)任劃分改革的基本思路

一是支出責(zé)任劃分方案需要與預(yù)算支出科目按功能分類的款級科目或項(xiàng)級科目相匹配，并借鑒廣東省限制列舉省級支出責(zé)任、剩余支出責(zé)任歸屬市縣的方式在全國范圍內(nèi)推開。理想的支出責(zé)任方案應(yīng)該明確地列出省級政府和市縣政府需要承擔(dān)的事權(quán)清單，事權(quán)清單與政府預(yù)算編制中的預(yù)算支出科目一一對應(yīng)就形成整個(gè)省以下地方政府間支出責(zé)任劃分的一覽表和分工圖，而各級政府預(yù)算中支出科目就代表著各級政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。我國目前預(yù)算支出功能分類科目分為類級科目、款級科目和項(xiàng)級科目，如果僅按類級科目劃分各級政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任難免會出現(xiàn)“上下一般粗”的問題，理想的改革方案應(yīng)該按款級科目或項(xiàng)級科目劃分。不過，我國預(yù)算支出款級科目、項(xiàng)級科目繁雜且基層政府對支出責(zé)任劃分存在異質(zhì)性偏好，財(cái)政部門試圖通過制定一攬子的政府間支出責(zé)任劃分方案，將很難做到各級政府都能接受的窮盡式規(guī)定。以教育支出責(zé)任劃分為例，不僅需要規(guī)定省級教育部門所屬的行政事業(yè)單位和直接從事學(xué)前教育、高中教育、高等教育、中專教育、高等職業(yè)教育、技校教育、廣播電視教育和特殊學(xué)校教育的學(xué)校運(yùn)行經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目支出，還要規(guī)定市縣級財(cái)政承擔(dān)的教育事務(wù)管理、普通教育（由學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育、其他普通教育構(gòu)成）、職業(yè)教育、成人教育、特殊教育等各項(xiàng)教育支出。因此，折衷的改革思路是限制列舉省級支出責(zé)任、剩余支出責(zé)任歸屬市縣，這不僅有利于發(fā)揮利用基層政府靈活應(yīng)對繁雜的剩余支出責(zé)任的比較優(yōu)勢，而且還大大減少了支出責(zé)任劃分改革任務(wù)，可以為在2020年基本建成現(xiàn)代財(cái)政制度爭取時(shí)間。當(dāng)然，在限制列舉省級支出責(zé)任過程需要遏制省級政府將本級政府的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到市縣政府以規(guī)避支出責(zé)任的傾向。

二是要按照區(qū)別輕重緩急、循序漸進(jìn)的原則探索推進(jìn)省級政府與市縣政府公共財(cái)政支出責(zé)任劃分改革。力爭首先在公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、社會保障與就業(yè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域明確界定省級政府與市縣政府的財(cái)政支出責(zé)任，在條件成熟的情況下將支出責(zé)任劃分逐步推廣到節(jié)能環(huán)保、涉及市政建設(shè)的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出和交通運(yùn)輸?shù)绕渌藏?cái)政支出領(lǐng)域，最后將改革范圍拓展到政府性基金預(yù)算支出、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算支出領(lǐng)域。

三是按照動(dòng)態(tài)調(diào)整的思路不斷完善支出責(zé)任劃分方案。一方面，要根據(jù)中央財(cái)稅體制改革和事權(quán)及支出責(zé)任劃分進(jìn)程，適時(shí)調(diào)整省級政府與市縣政府財(cái)政支出責(zé)任劃分；另一方面，在厘清政府與市場邊界的基礎(chǔ)上處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在政府“讓位”與“歸位”的過程中適當(dāng)調(diào)整省級政府與市縣政府支出責(zé)任劃分。

（二）支出責(zé)任劃分的配套改革措施

一是以完善負(fù)面清單和權(quán)力清單建設(shè)為契機(jī)，加快政府責(zé)任清單建設(shè)步伐。如果說負(fù)面清單和權(quán)力清單是政府間支出責(zé)任劃分的前提，責(zé)任清單則是支出責(zé)任劃分的直接依據(jù)。地方政府在負(fù)面清單、權(quán)力清單和部門責(zé)任清單建設(shè)方面已初見成效，在接下來的財(cái)稅體制改革工作中可以在既有“三定方案”的基礎(chǔ)上考慮將責(zé)任清單建設(shè)與支出責(zé)任劃分改革相結(jié)合，兩項(xiàng)改革內(nèi)容協(xié)同推進(jìn)。

二是要以財(cái)政收入劃分調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付制度重構(gòu)為“兩翼”，推進(jìn)支出責(zé)任劃分試點(diǎn)改革。財(cái)政資源的誤配會造成效率損失，如果市縣政府承擔(dān)的

支出責(zé)任過多而財(cái)政收入分享過低或缺乏足夠的轉(zhuǎn)移支付，市縣政府缺乏財(cái)力向社會提供有效公共服務(wù)；同樣，如果市縣政府承擔(dān)的支出責(zé)任較少而分享的財(cái)政收入較多，會造成市縣財(cái)政資金的浪費(fèi)損失，因此，財(cái)稅體制改革追求在支出責(zé)任劃分、財(cái)政收入劃分和轉(zhuǎn)移支付方面保持大致平衡。由于支出責(zé)任劃分涉及上下級政府各自需要花多少錢的問題，試點(diǎn)改革任務(wù)的順利完成需要同步做好財(cái)政收入劃分和轉(zhuǎn)移支付額度確定的“加減法”，如果改革后市縣政府承擔(dān)的支出責(zé)任有所加重，財(cái)力分配需要適當(dāng)向基層政府傾斜；如果改革后省本級集中了更多的財(cái)政支出責(zé)任，在可支配財(cái)力許可的范圍內(nèi)可以保持財(cái)政收入劃分不變或適當(dāng)增加省本級財(cái)政收入分享比例，具體該如何進(jìn)行“兩翼”建設(shè)則取決于支出責(zé)任劃分改革力度的測算。

〔1〕財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組.政府間基本公共服務(wù)事權(quán)配置的國際比較研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010(16).

〔2〕馮興元.我國各級政府公共服務(wù)事權(quán)劃分的研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2005(26).

〔3〕寇明風(fēng).省以下政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的難點(diǎn)分析與路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015(36).

〔4〕李春根，舒成.基于路徑優(yōu)化的我國地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任再劃分[J].財(cái)政研究，2015(6).

〔5〕劉尚希.明晰支出責(zé)任：完善財(cái)政體制的一個(gè)切入點(diǎn)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012(40).

〔6〕盧洪友，張楠.政府間事權(quán)和支出責(zé)任的錯(cuò)配與匹配[J].地方財(cái)政研究，2015(5).

〔7〕宋立，許生.各級政府支出責(zé)任劃分改革與支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009(26).

〔8〕閆坤，于樹一.論我國政府間財(cái)政支出責(zé)任的“錯(cuò)配”和“糾錯(cuò)”[J].財(cái)政研究，2013(8).

〔9〕于樹一.論國家治理框架下事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財(cái)政關(guān)系[J].地方財(cái)政研究，2015(5).

〔10〕中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心財(cái)稅改革課題組.深化財(cái)稅體制改革基本思路與政策建議[J].財(cái)政研究，2014(7).

【責(zé)任編輯連家明】

F812.7

A

1672-9544（2016）05-0047-08

2016-01-15

呂凱波，金融學(xué)院講師，研究方向?yàn)檎g財(cái)政關(guān)系；鄧淑蓮，公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣差A(yù)算理論與政策。

浙江省高校人文社科重點(diǎn)研究基地(浙江工商大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué))項(xiàng)目。