“新常態(tài)”下的勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)研究

摘 要 當(dāng)前我國的勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)正面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，一方面，我國的勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)處于初始建設(shè)階段，諸多空白等待填補(bǔ)，諸多缺陷亟待完善；另一方面，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)又處在巨大的轉(zhuǎn)型時(shí)期，帶來許多新發(fā)性現(xiàn)象，帶來不穩(wěn)定的挑戰(zhàn)因素，這一點(diǎn)給法制的相對(duì)固定性帶來了諸多挑戰(zhàn)。梳理勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)面臨的新問題、新特點(diǎn)、新常態(tài)，是保障法制建設(shè)向正確方向發(fā)展的必要工作。

關(guān)鍵詞 老齡化 人口流動(dòng) 城鎮(zhèn)化 勞動(dòng)和社會(huì)保障 法制建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：郭永紅，中華女子學(xué)院法學(xué)院2014級(jí)社會(huì)工作碩士研究生，研究方向：婦女維權(quán)與勞動(dòng)法。

中圖分類號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-034-02

一、勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)面臨的“新常態(tài)”

（一）人口老齡化

人口老齡化的問題已經(jīng)成為目前我國各領(lǐng)域深刻關(guān)注的話題，如果按照目前的人口發(fā)展趨勢(shì)，整個(gè)21世紀(jì)的世界，都將受到這個(gè)新常態(tài)的影響。首先，老年人口撫養(yǎng)比增加。2014年底我國60歲以上人口占15.5%，總量達(dá)到2.12億人，根據(jù)預(yù)測(cè)，到2050年我國老齡人口將達(dá)到峰值4.38億，占總?cè)丝诘?1%，老年人口的社會(huì)撫養(yǎng)比將大大增加。其次，平均余壽延長。根據(jù)2010年第六次全國人口普查詳細(xì)匯總資料計(jì)算，我國人口平均預(yù)期壽命達(dá)到74.83歲，比2000年的71.40歲提高3.43歲，當(dāng)前的醫(yī)療科技、環(huán)境衛(wèi)生、食品營養(yǎng)等環(huán)境不斷改善，人均壽命呈現(xiàn)仍將不斷提高的趨勢(shì)。第三，空巢老人、失能老人、失獨(dú)老人增多。隨著老人整體數(shù)量的增加，三類特殊老人的數(shù)量也不斷攀升，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國空巢老人已經(jīng)突破1億，失能老人超過4000萬，失獨(dú)老人接近100萬，這些群體的存在與增長給我國的勞動(dòng)和社會(huì)保障法制帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）人口流動(dòng)性

近年來，人口流動(dòng)對(duì)當(dāng)前的勞動(dòng)保障發(fā)展沖擊更為直接，更加讓人不知所措。首先，流動(dòng)人口數(shù)量龐大。根據(jù)《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》 ，現(xiàn)在全國流動(dòng)人口的總量是2.53億，超過總?cè)丝诘?/6，包括城鄉(xiāng)流動(dòng)跨市流動(dòng)和跨省流動(dòng)。根據(jù)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)人口變動(dòng)趨勢(shì)預(yù)測(cè)，到2020年，我國流動(dòng)遷移人口（含預(yù)測(cè)期在城鎮(zhèn)落戶的人口）將逐步增長到2.91億，年均增長600萬人左右，其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約2.2億人，城城之間流動(dòng)人口約7000萬人。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國際流動(dòng)也逐漸加大，這種流動(dòng)改變了過往我國依靠屬地管理的勞動(dòng)和社會(huì)保障法規(guī)政策，需要新的突破，其次，勞動(dòng)年齡流動(dòng)隨遷子女比例在增加，流動(dòng)人口6-15歲子女隨同父母流動(dòng)的比例，在2013年達(dá)到了62.5%。第三，異地退休和養(yǎng)老的人群也逐漸顯現(xiàn)。隨著人口流動(dòng)化的發(fā)展，未來的人口將逐漸不再“生于斯、長于斯、老于斯”，人口漫游的趨勢(shì)將會(huì)加強(qiáng)，人們將根據(jù)自己的意愿和能力自由選擇生活、工作和退休的居住地，這是作為公民自由遷徙的基本權(quán)利，也是未來新常態(tài)中的一個(gè)重要現(xiàn)象。

（三）新型城鎮(zhèn)化

“十二五”之后我國進(jìn)入了快速的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展階段，大批農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城，城市常住人口逐漸超越農(nóng)村常住人口。2015年2月，國家發(fā)改委等十一部委在系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)合印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》 ，提出將江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，更將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展拉入了快車道。首先，城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了城鎮(zhèn)中的大批農(nóng)民工，國家統(tǒng)計(jì)局最新監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，2015年全國農(nóng)民工總量為2.77億人 。其次，新生代農(nóng)民工逐漸壯大。2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前1980年后新生代農(nóng)民工已達(dá)到1.25億人，占農(nóng)民工總量的46.6%。最后，快速的城鎮(zhèn)化還留下了大量的失地農(nóng)民，喪失了土地保障等這些人群迫切的需要市民化，進(jìn)入新的生存模式，他們的勞動(dòng)與社會(huì)保障需求也逐漸擺在了政府面前。

（四）就業(yè)形勢(shì)多樣化

經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)的變化，使得我國必須要加大第三產(chǎn)業(yè)的比重。第三產(chǎn)業(yè)的靈活多變、豐富多樣，產(chǎn)生了許多新的就業(yè)崗位和行業(yè)，如點(diǎn)評(píng)師、試睡員、島主、職業(yè)乞丐等，這些就業(yè)形勢(shì)將帶來許多新的要求。首先，用工形式的變化，如人才租借或勞務(wù)租賃、退休工人的反聘等，甚至一個(gè)勞動(dòng)者不再僅屬于一個(gè)雇主。其次，就業(yè)地點(diǎn)的變化，如SOHO一族，可以在家中，在咖啡館，在旅途中工作，不一定必須待在辦公室中。最后，就業(yè)時(shí)間的變化，如階段就業(yè)，季節(jié)就業(yè)等。

二、“新常態(tài)”下勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)的新問題

“新常態(tài)”的出現(xiàn)將給當(dāng)下我國勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)帶來諸多需要未雨綢繆的新問題

（一）如何規(guī)范和保護(hù)增長中的老年勞動(dòng)力

一方面，大量的老年人口、逐漸提高的退休年齡，未來的勞動(dòng)力將超出現(xiàn)行16-60周歲的傳統(tǒng)概念，60歲以上老年人參加勞動(dòng)將逐漸增多。按照現(xiàn)行勞動(dòng)法，一般認(rèn)為16-60周歲算作勞動(dòng)人口，工資報(bào)酬或者糾紛矛盾適用勞動(dòng)法，那么未來勞動(dòng)者的概念應(yīng)怎樣界定？是否需要重新明確，將關(guān)系到巨大的經(jīng)濟(jì)利益。比如，勞動(dòng)者發(fā)生工資糾紛則適用勞動(dòng)，可以進(jìn)行工傷鑒定，但如果是60歲以上人口，則只能按照民法進(jìn)行解決，會(huì)降低其保護(hù)程度。另一方面，大量60歲以上人口停留在工作崗位，但體力相對(duì)較弱，是否需要特殊的老年勞動(dòng)保護(hù)法律，如雇主不能安排重體力勞動(dòng)、不能安排夜班等內(nèi)容是否需要增添，這些都應(yīng)該予以考慮和解決。

（二）如何保障人口流動(dòng)中的社保權(quán)益完整性

人口的流動(dòng)性之后，隨之而來的是社保的流動(dòng)性。首當(dāng)其沖的，當(dāng)前我國還未形成全國統(tǒng)一的社保信息網(wǎng)絡(luò)，沒有實(shí)行統(tǒng)一的社保檔案編號(hào)，社保的統(tǒng)籌層次還不夠高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本達(dá)到省級(jí)，醫(yī)療保險(xiǎn)基本達(dá)到市級(jí)，有的還停留在區(qū)縣級(jí)的階段，社會(huì)保障同制不同策。其次，我國當(dāng)前實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政政策，各地社保政策依照各自經(jīng)濟(jì)實(shí)力設(shè)計(jì)，社保制度，不同省份甚至同一省份不同地市之間的社保繳費(fèi)、待遇發(fā)放、征繳機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)都不相同，社保在流動(dòng)轉(zhuǎn)接中異常復(fù)雜。尤其是我國當(dāng)前公共資源分布不均，很多地區(qū)為保護(hù)當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療等資源，規(guī)定了社保待遇與本地繳費(fèi)、連續(xù)繳費(fèi)的關(guān)聯(lián)性，使得社保關(guān)系即使能夠轉(zhuǎn)移，但是待遇也受到很大的削弱，社保權(quán)益的完整性隨著人口流動(dòng)不斷損失。

（三）如何促進(jìn)外地人在工作地的社保融入

大量的農(nóng)民進(jìn)入城市，就學(xué)、就業(yè)、居住或退休養(yǎng)老，打破了勞動(dòng)和社會(huì)保障政策屬地管理的傳統(tǒng)方式。首先，異地工作的社保融入怎么辦？參與能參與工作地的社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金？目前，雖說部分大城市已逐漸將五險(xiǎn)一金的戶籍限制放開，但仍有許多城市的外來務(wù)工人員不能享受和本地人同等的社會(huì)保障。隨遷子女或隨遷父母的社保融入怎么辦，是否可以享受當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助和社會(huì)福利待遇？居民的社會(huì)保障中，有相當(dāng)部分需要依靠政府補(bǔ)貼，而各地財(cái)政劃地而治，非本地戶籍的人員社保對(duì)財(cái)政資金來講，也是一筆相當(dāng)大的壓力。第三，由于社保在戶籍地參加，但看病就醫(yī)等需要在居住地或工作地解決，由于超出了統(tǒng)籌范圍，報(bào)銷比例就會(huì)變得很低，報(bào)銷手續(xù)會(huì)變得很復(fù)雜，外地人的社保參與、利用狀況均不容樂觀。

（四）如何適應(yīng)靈活的參保和繳費(fèi)方式

靈活的就業(yè)方式給勞動(dòng)和社會(huì)保障帶來了許多新的挑戰(zhàn)。首先，不限工作地點(diǎn)一族，如SOHO一族，如自由撰稿人、平面設(shè)計(jì)師、工業(yè)品設(shè)計(jì)人員、藝術(shù)家、音樂創(chuàng)作人等他們的勞動(dòng)保護(hù)是否應(yīng)予以保護(hù)？工傷認(rèn)定是否可以申請(qǐng)？但是若勞動(dòng)者同屬國家單位，其社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)依托哪個(gè)部門參加？第三，針對(duì)部分較為貧困的靈活就業(yè)人員，如建筑工人等，他們的繳費(fèi)能力較，讓參保需求較高，是否可以選擇部分險(xiǎn)種，或降低繳費(fèi)費(fèi)率予以保障？

（五）如何看待勞動(dòng)和社會(huì)保障法的關(guān)系

從國際慣例看，社會(huì)保障法一般是作為勞動(dòng)法的附屬而產(chǎn)生，但后期社會(huì)保障覆蓋范圍一般會(huì)從勞動(dòng)者擴(kuò)展到全體國民，此時(shí)，勞動(dòng)者的社會(huì)保障已經(jīng)成為社會(huì)保障法的一個(gè)子部分。因此從勞動(dòng)者權(quán)益保障的角度講，社會(huì)保障法是勞動(dòng)法的一個(gè)子部分，但是從社會(huì)保障的參保群體角度講，勞動(dòng)法應(yīng)是社會(huì)保障中專門針對(duì)勞動(dòng)者的子制度，我國的勞動(dòng)和社會(huì)保障法律大體也經(jīng)歷了這樣的過程，辨析二者關(guān)系的意義在于什么？就在于使二者政策規(guī)定各有側(cè)重，尤其對(duì)于1994年《勞動(dòng)法》來講尤為重要。首先，如果將社會(huì)保險(xiǎn)法作為勞動(dòng)法的一個(gè)專門法，1994年《勞動(dòng)法》中關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)部分的規(guī)定，在今天看來已經(jīng)顯得非系統(tǒng)化，甚至略顯淺薄，且所規(guī)定內(nèi)容在社會(huì)保險(xiǎn)專門法律中均有細(xì)致規(guī)定，勞動(dòng)法的內(nèi)容規(guī)定，就顯得意義不足。其次，如果將勞動(dòng)法作為社會(huì)保險(xiǎn)法的一部分，則其應(yīng)當(dāng)更加突出保障勞動(dòng)者的社保權(quán)益，與公務(wù)員的社保法律等相并列，如規(guī)定職業(yè)年金、員工福利等內(nèi)容。

三、完善“新常態(tài)”下勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)的對(duì)策建議

“新常態(tài)”下勞動(dòng)和社會(huì)保障法制建設(shè)與完善不能一蹴而就，需要系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，需要周全的實(shí)施規(guī)劃，為其完善建議也是一項(xiàng)浩大的工程，

首先，實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的社會(huì)保障政策，將社會(huì)保障作為積極生產(chǎn)力要素，便逐步探索社保待遇與繳費(fèi)年限相掛鉤的參保繳費(fèi)機(jī)制，引導(dǎo)參保人多繳多得，確保延遲退休人員獲得更高的養(yǎng)老待遇。其次，開發(fā)“銀發(fā)”經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)有能力的老年人積極參與社會(huì)生產(chǎn)，重返就業(yè)崗位，并注重老年勞動(dòng)力的勞動(dòng)保護(hù)。第三，關(guān)注困難老年人養(yǎng)老服務(wù)與生活保障，重點(diǎn)關(guān)注失獨(dú)老人、失能老人、空巢老人的養(yǎng)老保障，加緊老年護(hù)理保險(xiǎn)的探索與試點(diǎn)。第四，加緊制定和完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，制定繳費(fèi)年限認(rèn)定和折算的具體措施，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。第五，統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)信息管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息指標(biāo)體系和編碼體系全國統(tǒng)一，方便全國范圍信息交換，適應(yīng)人員流動(dòng)需要。第六，重視勞動(dòng)和生活和社會(huì)保障立法，抓緊完善法律建設(shè)，彌補(bǔ)或完善勞動(dòng)和保障法律中的空白、不足部分，實(shí)現(xiàn)依法保障。

注釋：

中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015.http：//gz.bendibao.com/life/20151112/203698.shtml.

關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案的通知.

2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t2 01 60229_1323991.html.