基于質量管理的老年人社會工作服務成效評價指標體系研究

陳天紅 李綏州

摘 要：科學評價老年人社會工作服務成效，關系到老年人社會工作的質量。通過調研我們發(fā)現(xiàn)，在設計老年人社會工作服務成效評價指標體系時可供選擇的方案有三種：“頭——尾”方案、結果導向方案和質量管理方案。其中，質量管理方案的優(yōu)點在于能夠保障老年人社會工作服務質量的穩(wěn)定性和服務質量的持續(xù)改進。為此，本文構建了基于質量管理基本模型的老年人社會工作服務質量管理模型和成效評價指標體系，以期為完善老年人社會工作服務成效評價指標體系提供技術支撐。

關 鍵 詞：老年人社會工作；成效評價；指標體系；質量管理

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）07-0081-07

收稿日期：2016-04-05

作者簡介：陳天紅（1987—），女，江西吉安人，中共廣東省委黨校行政學教研部副教授，公共服務標準化研究中心研究人員，管理學博士，研究方向為社會保障和公共服務標準化；李綏州（1963—），男，河南新鄉(xiāng)人，中共廣東省委黨校教授，博士，研究方向為公共服務標準化。

基金項目：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“社會保障精算研究”的階段性成果，項目編號：11JJD840017；民政部社會工作招標課題“老年人社會工作服務成效評價指標體系研究”的階段性成果，項目編號：2015MZR017-21；廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃2015年度學科共建項目“廣東省社區(qū)居家養(yǎng)老服務的標準體系建設研究”的階段性成果，項目編號：GD15XSH08。

一、引言

社會工作是世界經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要產(chǎn)物，其伴隨著工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化所引發(fā)的社會問題而產(chǎn)生和發(fā)展。社會工作作為一種助人專業(yè)或專業(yè)社會工作，起源于西方國家，至今已有100年左右的歷史，[1]但我國專業(yè)化的社會工作起步較晚。隨著老年人社會工作的發(fā)展和政府購買老年人社會工作服務的興起，如何科學評價老年人社會工作服務成效的問題隨之產(chǎn)生。

2014年，國家民政部發(fā)布了《社會工作服務項目績效評估指南》（MZ/T 059—2014）（以下簡稱《指南》），明確了社會工作服務項目績效評估目標、評估原則、評估主體、評估內容和評估方法。[2]這是一項全國性的行業(yè)標準，為各地開展政府購買社會工作服務績效評價提供了基本指引。然而，全國各地在探索建立服務成效評價機制時仍存在以下突出問題：⑴從評價主體看，存在服務成效評價碎片化現(xiàn)象。這種碎片化現(xiàn)象表現(xiàn)為招標單位、社會工作機構、評價機構等對老年人社會工作服務業(yè)務范圍的理解差異較大，三方部門各自開展工作，沒有形成一體化的發(fā)標、服務、評價的運轉體系，實際操作起來存在脫節(jié)現(xiàn)象。⑵從評價項目看，存在重復評估現(xiàn)象。各地評估的對象有社會工作機構、社會工作者、服務項目等。評估分為服務項目評估、機構評估、社會工作人員崗位評估、綜合評估、家庭綜合服務中心評估或社區(qū)服務中心評估，還有社會組織管理局的年審評估、用人單位評估、部分地區(qū)行業(yè)內的評估、機構內部評估，等等。由于評估對象和評估主體不同，其評估標準、需要準備的資料、評估時間都不同，在每次評估前社會工作機構都要根據(jù)不同的評估要求整理資料，導致相關機構和社工的工作量不斷增大。⑶從評價內容看，沒有突出服務成效的評價，而是側重于服務過程和組織結構的評價。目前，老年人社會工作服務成效評價不是側重于評價服務成效，而是側重于評價所投入的社會工作者人數(shù)、服務的個案數(shù)量等。⑷從評價流程看，定性、主觀成份較重。如通過聽取介紹、實地觀察、查閱資料、面談（訪談）、電話訪問等方式開展的老年人社會工作服務成效評價。

誰最關心老年人社會工作服務的成效？一是購買該項服務的出資人，即公共部門；二是老年人本身及其家屬或社區(qū)。因此，設計評價指標體系的意義有兩個：一是測評社會組織所提供的老年人社會工作服務的成效，給出一個以等次（或分數(shù)）為表現(xiàn)形式的評價結果，為公共部門作出相關決策提供依據(jù)，幫助政府通過評估購買服務的效果掌握其投入的資源是否適得其所；二是引導社會組織建立并運用社會工作服務質量管理體系，以確保服務質量能夠得到持續(xù)改進，確保老年人享受到質量更高、更有安全保障的服務，進而提高老年人及其家屬對老年人社會工作服務的滿意度。

本文基于質量管理基本理論和基礎模型，探索、建立老年人社會工作服務質量管理模型，并由此設計老年人社會工作服務成效評價指標體系。本文認為，老年人社會工作服務成效評價不僅要直接評價社會工作機構所提供服務的質量和水平，也應該引導社會工作機構建立并運用質量管理體系，因為運用質量管理體系是提高老年人社會工作服務質量的基本保障。

二、老年人社會工作服務成效評價體系設計的方案選擇

布羅姆等（2012）認為，社會工作質量可以通過以下三個指標來衡量：結構質量、過程質量和結果質量。[3]結構質量指標關注資源配置、人員配備以及人員所具備的能力、群體規(guī)模大小等。由于結構質量指標通常體現(xiàn)養(yǎng)老服務機構及其工作人員具有的相對較為穩(wěn)定的特點，忽視了服務提供者與顧客之間的關系，因而不能反映顧客對服務的滿意度。由此看來，結構質量指標只是社會工作質量評估中的必要而非充分條件。過程質量指標則注重服務的提供過程，比如工作狀態(tài)、對待顧客的態(tài)度以及工作氛圍等。結果質量指標則體現(xiàn)了組織的目標和達到的效果。雖然過程質量指標和結果質量指標都能夠直接反映服務提供情況，但二者的側重點不同，前者側重于對服務提供過程的評估，后者側重于對服務結果的評估。

筆者走訪了廣州、東莞等地的社會工作機構及其主管部門，并就如何設計老年人社會工作服務評價指標體系與相關人員進行了座談。通過調研筆者發(fā)現(xiàn)，目前國內大致有三種可供選擇的方案用來設計老年人社會工作服務成效評價指標體系：

（一）“頭——尾”方案

該方案的基本考慮是，老年人社會工作服務是公共服務，是由公共財政出資購買并回報社會的一種服務行為。作為操盤者，政府關心的是所購買的服務是否達到了預期的效果，并且要掌握與此相關的各種數(shù)據(jù)，以便作出購買服務的各種決策，譬如以成效評價結果為依據(jù)的簽約與續(xù)約決策。因此，評價老年人社會工作服務成效，抓住“一頭一尾”就足夠了。“頭”指的是服務需求，即評價老年人社會工作服務的針對性，評價社會工作機構有沒有滿足老年人對社會工作服務的需求，評估社會工作機構有沒有證據(jù)說明其所做的工作等?！拔病敝傅氖墙Y果，即老年人社會工作服務的效果，即老年人滿意嗎？老年人家屬滿意嗎？其他利益相關人滿意嗎？如果大家都滿意了，那么，政府購買服務的目的就達到了。

需要注意的是，“頭——尾”方案不對服務過程進行評估。該方案認為，社會工作服務過程應由專業(yè)社會工作機構把關，政府要從社會工作服務的專業(yè)特征出發(fā)，不應過多干預服務過程。該方案的特點是評價內容清楚，評價過程簡潔。

（二）結果導向方案

結果導向方案與“頭——尾”方案中的“尾”重疊，即強調用服務的結果數(shù)據(jù)來評價老年人社會工作服務成效。依據(jù)社會工作機構的意見評價老年人社會工作服務成效，按照服務結果的數(shù)量和質量設計指標。成效評價既不需要考慮需求情況（因為社會工作機構已經(jīng)做了充分的需求調研），也不必考慮過程情況，結果說明一切。

這種評價方案更接近一些西方國家的評價方式。事實上，使用結果質量指標來評估社會工作服務的成效已經(jīng)逐漸成為世界各國的共識。如1997年以前，英格蘭關于社會照顧服務質量的評估更多地關注活動、支出以及成本等，尚未從質量管理的角度進行評估。1997以后，英格蘭逐漸采用績效評估體系和顧客體驗調查問卷（User Experience Survey，UES）的方式來評估社會照顧服務成效，其中，績效評估體系側重于從結構質量指標和過程質量指標兩方面來衡量社會照顧服務，而顧客體驗調查問卷則側重于從社會照顧服務質量的角度進行評估。近年來，英格蘭更加強調結果質量指標的運用，英格蘭衛(wèi)生部倡導采用以下與消費者密切相關的結果質量指標來評估社會工作服務，比如“提高身體和心理健康水平”“提高生活質量”“選擇權和控制權”“提高經(jīng)濟福利水平”“尊重顧客尊嚴”等。[4]

（三）質量管理方案

質量管理方案是另外一個可供選擇的評價路徑。質量管理方案以質量管理模型為基礎，質量管理模型又叫PDCA循環(huán)即質量環(huán)，最早由美國的休哈特博士提出，也稱休哈特循環(huán)，后來被美國質量管理專家戴明博士在1950年再度挖掘出來并廣泛宣傳和運用于持續(xù)改善產(chǎn)品質量的過程之中。PDCA循環(huán)是由一套具體的管理理念和方法所組成的集合（見下圖質量管理基本模型）。其中：⑴P指的是計劃（Plan），該環(huán)節(jié)包括選擇課題、設定目標、提出最佳方案以及制定措施計劃；⑵D指的是執(zhí)行（Do），該環(huán)節(jié)涉及計劃的具體執(zhí)行；⑶C指的是檢查（Check），該環(huán)節(jié)包括檢查計劃的執(zhí)行結果和總結成功經(jīng)驗并制定標準；⑷A指的是調整（Adjust），即把未解決的問題或新出現(xiàn)的問題轉入下一個PDCA循環(huán)。

質量管理方案主張以顧客需求為導向，強調過程控制，并且以服務對象的滿意度為質量評價標準。因此，質量管理體系導向的評價標準既可以完整覆蓋老年人社會工作服務的范圍，也能夠保障服務成效在評價中的主導地位。這種方案的特點是：評價體系完整，覆蓋全面，思路清晰，具有一定的引導作用。

比較以上三種可能的路徑，筆者選擇質量管理方案來設計老年人社會工作服務成效評價指標體系。其理由是：⑴質量管理方案能夠很好地發(fā)揮引導作用。評價的目的之一是引導，既要衡量、測評老年人社會工作服務的成效，也要通過引導使社會工作服務者掌握和運用正確的方法改進服務質量并提高服務水平。如果通過成效評價工作促進老年人社會工作建立質量管理體系，則不僅能夠保證服務質量的穩(wěn)定性、可靠性，提高服務水平，也能夠促使社會工作機構和社會工作服務者掌握科學的工作方法，而且評價工作會收到“魚”“漁”兼得的效果。⑵質量管理方案包容性強。它能夠覆蓋前兩種方案所要評價的內容，而前兩種方案則難以收到質量管理方案所能達到的效果。⑶質量管理方案有模型支持，理論和操作技術比較成熟。質量管理技術也非常成熟，包括質量的界定、管控、改進等都有一整套的方法。國內外服務業(yè)應用質量管理技術已經(jīng)是一種趨勢。從歐美經(jīng)驗看，養(yǎng)老服務及老年人社會工作服務標準化是納入質量管理體系進行設計和操作的。這項技術具有其他管理手段所不具有備的優(yōu)勢，其能夠促進社工服務沿著正確的路徑對服務質量進行持續(xù)改進。

三、老年人社會工作服務質量管理模型

基于質量管理基本模型及其原理，筆者構建了老年人社會工作服務質量管理模型（如圖所示），即按照PDCA循環(huán)的要求改進老年人社會工作服務成效。老年人社會工作服務質量管理模型對應質量管理基本模型中的計劃、執(zhí)行、檢查和調整四個組成部分：一是計劃，即確定價值理念，進行需求分析，確定質量目標，進行服務規(guī)劃及設計；二是執(zhí)行，即按照服務標準提供服務，服務過程采用技術方法，做好服務質量記錄；三是檢查，即檢查目標的達成情況，進行滿意度測評，檢查資源和服務的匹配度；四是調整，即建立改進機制，進行問題分析和質量改進。

此外，PDCA循環(huán)是一個動態(tài)的過程，可根據(jù)PDCA循環(huán)要求持續(xù)改進老年人社會工作服務的質量。通過日常工作（質量）檢查、安全檢查，做好各項業(yè)務目標、指標完成情況的定期驗證，實現(xiàn)服務成效的定期檢查和是否符合法律法規(guī)的定期評價以及對事故進行及時調查、處理，提出解決方案并予以標準化，對不合格服務及時整改等。這就是基于PDCA循環(huán)的質量管理理念。見下圖：

四、評價指標體系設計及其說明

（一）評價指標設計的原則

⒈人本原則。質量管理體系強調服務供給要與服務對象的需求和服務對象的利益相符合。老年人社會工作服務的對象是老年人。因此，服務效果好壞必須由老年人說了算，由老年人作出評價。同時，評價指標也要圍繞滿足老年人的需求、維護老年人的利益進行設計。一種特殊的情況需要考慮到，那就是一些老年人不具備表達需求是否被滿足的能力，如智障或失能老年人存在溝通上的困難，難以表達個人需求及利益訴求。因此，設計指標還應該顧及到表達代表的問題，如由老年人家屬或社區(qū)代為表達。換言之，一個行業(yè)的健康發(fā)展，必須把服務對象的利益放到首位，否則這個行業(yè)將會面臨生存危機。老年人社會工作服務即比較典型。如何站在服務對象的角度來評估服務質量和水平，是必須考慮的問題。因此，本評價指標是以服務對象需求為起點進行設計的。

⒉科學性原則。評價指標要簡潔實用，可操作性強。指標過于復雜會導致評價結果失真。指標越多，所要收集的數(shù)據(jù)也越多；數(shù)據(jù)越多，失真的可能就越大。二是成本過高。收集與各項指標對應的數(shù)據(jù)是個復雜的過程。要動用大量的人力、財力甚至要花費較長時間。評價成本過高會影響評價行為的可持續(xù)。因此，借鑒國際社會的經(jīng)驗，一個評價指標體系的一級指標一般是3至5個。

⒊全面性原則。老年人社會工作服務覆蓋身體健康、精神健康、經(jīng)濟保障、老年人人際關系、老年人社會參與和社會融合、教育培訓服務等六大方面。[5]指標的設計要考慮這六大方面覆蓋的完整性，即要全面評價老年人社會工作服務。

⒋導向性原則。老年人社會工作服務在我國是個新生事物，各社會工作機構往往憑借一腔熱情和一片愛心提供服務，但我們發(fā)現(xiàn)，當前多數(shù)老年人社會工作機構并沒有建立起質量管理體系。因此，設計指標體系還應該具有另外一個功能和作用，即引導老年人社會工作服務機構建立適用的質量管理體系，以保證服務質量的可控性、可靠性和穩(wěn)定性。

⒌符合性原則。設計老年人社會工作服務成效評價指標，要與已有的標準化成果接軌。一是在標準上接軌，即老年人社會工作評價指標的設計要符合此前頒布的一些標準，如《指南》；二是在主體框架上接軌，即評價指標與已經(jīng)頒布的標準保持框架上的一致。按照《指南》第6條的要求，項目評價內容要覆蓋以下幾個方面，即“項目方案、項目實施、項目管理、項目成效”。[6]通常情況下，社會工作項目成效評價應包括三大維度，即“目標實現(xiàn)程度、滿意度和社會效益”。其中，“目標實現(xiàn)程度”評價的內容包括“合同規(guī)定的服務目標達成情況、合同規(guī)定的服務數(shù)量完成情況、合同規(guī)定的服務對象改善情況、合同規(guī)定的服務組織及其專業(yè)團隊從項目實施中得到成長發(fā)展的情況”等?！皾M意度”評估服務對象、購買方、項目執(zhí)行方對社會工作服務過程與成效的滿意度?！吧鐣б妗笔菍椖康挠绊懥Α⒖沙掷m(xù)性、可推廣性進行評估，其內容包括“社會反響：如獎懲情況、宣傳報道、研究成果；決策影響：如對項目可持續(xù)發(fā)展的思考與建議被相關部門采納；資源整合：如組織參與、社會捐贈、志愿者參與”等。因此，本指標體系的設計從總體上看符合行業(yè)標準的基本精神。但需要強調的是，“符合性原則”并不意味著照搬并沿襲現(xiàn)存標準，而是要在新的管理理念和管理技術支撐下實現(xiàn)突破和創(chuàng)新。

（二）評價指標體系構成

以質量管理基本模型和老年人社會工作服務質量管理模型為依據(jù)設計的老年人社會工作服務成效評價指標體系由四個一級指標和十三個二級指標構成。各二級指標的含義及其等次如下表所示（見下頁）：

（三）評價指標說明

⒈指標權重。本課題從四大維度（一級指標）設計評價指標是基于質量管理體系的基本原理和模型。四個一級指標能夠完全覆蓋評價的內容，包容性好，基本上能夠窮盡評價要素。如果應用中發(fā)現(xiàn)有遺漏的內容，對二級指標進行微調即可。這是個管理閉環(huán)，任何一個環(huán)節(jié)都不能缺少，每個一級指標發(fā)揮的作用都是相同的。因此，四大維度的權重相同。如果滿分為100分，則每個一級指標皆占25%的權重。需要注意的是，國內多數(shù)類似課題都采用德爾菲法確定權重，有其合理性。但筆者認為，確定一套評價指標體系，要有基本的模型支持，這是確定權重最可靠的依據(jù)。同時，筆者還認為，對老年人社會工作的評價，一是要聽取購買服務方的聲音，二是要聽取服務對象的聲音。與服務成效沒有任何利益關系的個人不適宜為評價指標的權重打分。

⒉指標評級或分數(shù)。從國際經(jīng)驗看，給出等級比給出分數(shù)更普遍，這也基本符合老年人社會工作服務的業(yè)務要求。本評價指標體系也傾向于使用等級而非分數(shù)，但本評價指標也為以分數(shù)形式衡量服務質量留出了空間。具體考慮是，每個一級指標占25分。25分的分值在3至5個二級指標中間進行分配。如一級指標“計劃”下的4個二級指標——“價值理念、需求分析、質量目標、服務規(guī)劃及設計”的分值結構可確定為6-6-7-6，即“價值理念”6分，“需求分析”6分，“質量目標”7分，“服務規(guī)劃及設計”6分。“優(yōu)”的分值在5-7分之間滑動，“中”的分值在3-4分之間滑動，而“差”則為0-2分。其他的依次類推，然后匯總計出總分。

另外需要說明的是“檢查”的二級指標“滿意度”一項。我們采用的方法是“滿意度變化曲線”，即以開展評價的前一年或前幾年的平均數(shù)值為基數(shù)建立曲線，評價滿意度變化情況。如果滿意度持續(xù)上升則表明服務質量得到了持續(xù)改進，則得分就高；反之，得分就低。這可以通過目視的方法給出分數(shù)。需要進一步說明的是滿意度數(shù)據(jù)的來源：健康老人、有正常溝通能力的老人接受服務，可以直接給出滿意度的分數(shù)；如果老年人失智或失能，則由利益相關最密切的家屬或其他人如社區(qū)給出分數(shù)。

⒊指標體系修正。從總體上看，本評價維度具有窮盡評價內容的能力，但各部門在具體應用過程中，如果發(fā)現(xiàn)有必要予以修正，特別是二級指標，可以根據(jù)實際情況進行修正。比如有合同規(guī)定服務質量和服務標準，可以根據(jù)合同規(guī)定的標準進行修正并予以評價。但本評價指標是依據(jù)質量管理模型而設計的，建議使用者能夠以PDCA循環(huán)模型為依據(jù)，為社會工作機構建立質量管理體系并給予適當?shù)囊龑А?/p>

⒋指標排除說明。由于設計指標的思路和理念不同，不同評估主體設計的評價指標會有所差異?！芭懦敝傅氖钱斍捌毡閼玫囊恍┰u價指標沒有被納入本評價指標體系中。本評價指標體系排除的情況主要有：

⑴社會工作機構及人員資質類指標。排除的理由是，社會工作機構及其團隊的資質指標是行業(yè)準入標準，不是服務質量標準，沒有必要在質量評價指標里重復設置資質標準并進行重復評價，因為重復評價會給社會工作機構帶來很多麻煩。因此，本評價指標不涉及這些內容，如社會工作者的學歷比例結構。

⑵基礎設施類指標。排除理由與前項相同，即房舍、設備、環(huán)境綠化等硬件條件是行業(yè)準入標準，不是服務質量標準。

⑶財務類指標。排除理由包括，一是財務類指標屬審計部門的工作，不是民政部門的工作。二是當前社會工作機構大致按照“6-1-1-1-1”結構使用經(jīng)費，其合理性存疑。本評價指標的理念是，給予社會工作機構經(jīng)費使用適當?shù)淖灾鳈啵膭钌鐣ぷ鳈C構根據(jù)“服務內容的針對性”導向靈活地配置資源，鼓勵根據(jù)服務對象的需求狀況調整經(jīng)費支出的比例，而質量管理體系可以較好地解決社會工作機構經(jīng)費使用不當?shù)膯栴}。三是公共部門出資購買服務，追求的是結果而不是對過程進行嚴格控制。原則上，政府對此不宜過多干預。財政資金的使用能夠通過政府審計部門的檢查即可。

⑷服務成果的數(shù)據(jù)類指標。當前，一些評價常常采用“服務個案數(shù)”等指標，但本課題方案中不采用此類評價指標。其理由是，此類數(shù)據(jù)既難以證實也難以證偽，用作成效評價的依據(jù)不夠可靠。同時，“個案數(shù)”僅僅是表面上的數(shù)量概念，與服務的實際效果之間存在一定的距離。有個案數(shù)量，不一定有實際服務的質量和效果。更何況既然此類數(shù)據(jù)既不易證實也不易證偽，那么，使用此類數(shù)據(jù)難免會誘導社會工作機構造假，因此，本課題方案予以排除。

⑸服務過程中的“親和力”類指標。排除理由是，“親和力”的概念比較空泛，不具有實質性的內容，用滿意度來包含“親和力”即可。此外，“親和力”表現(xiàn)的是服務人員的狀態(tài)，既不易取證也不易鑒別，不應作為指標來使用。

⑹可信度類指標。排除理由是，“可信度”與質量屬于同一范疇。沒有質量，自然沒有可信度。用質量取代“可信度”是因為質量有一整套管理體系，而可信度目前還沒有管理體系。

【參考文獻】

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（責任編輯：高 靜）