村民理事會的功能、性質(zhì)與發(fā)展趨向

摘 要：村民理事會是伴隨著行政管理體制改革的不斷深入以及“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的需要應(yīng)運(yùn)而生的新興事物，其在改善黨群與干群關(guān)系、推動基層民主政治建設(shè)、提升村民自治水平等方面發(fā)揮著重要作用。但目前，村民理事會運(yùn)行中尚面臨缺乏資金保障，理事會成員長期“無償奉獻(xiàn)”難以使其繼續(xù)堅(jiān)持工作，組織結(jié)構(gòu)不合理，人員外流導(dǎo)致工作難以有效展開等問題。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，應(yīng)將村民委員會與村民理事會進(jìn)行機(jī)構(gòu)與職能的整合，盡可能地處理好村級行政事務(wù)與村民自治事務(wù)之間的關(guān)系。

關(guān) 鍵 詞：基層民主政治建設(shè)；村民理事會；村民自治

中圖分類號：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）07-0029-07

收稿日期：2016-05-09

作者簡介：周仁標(biāo)（1963—），男，安徽肥東人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院行政管理系主任，法治中國建設(shè)研究院研究員，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤街卫砼c公共政策。

基金項(xiàng)目：本文系安徽省高校省級人文社會科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“我國地方政府政策制定與執(zhí)行的民主化和科學(xué)化關(guān)系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：SK2012A059。

一、問題的提出

1980年底，廣西宜山、羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)組建了村民委員會，對村內(nèi)治安等事務(wù)實(shí)行民主和自我管理，首開了我國農(nóng)村基層群眾自治之先河。1987年11月第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過和頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》），正式以法律的形式確認(rèn)了村民委員會的合法地位。該法規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的原則設(shè)立”。該法實(shí)施近30年來，村民委員會作為農(nóng)村基層群眾的自治組織，在推進(jìn)農(nóng)村基層民主和社會主義新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了非常重要的作用。

然而，隨著行政管理體制改革的不斷深入以及撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、村域整合等措施的實(shí)施，村民委員會管轄的區(qū)域范圍明顯擴(kuò)大，多數(shù)地方農(nóng)村基層組織都是在原來一個村的基礎(chǔ)上合并鄰近的一個或兩個村組建而來。由于村域面積的擴(kuò)大，村民居住區(qū)域相對分散以及人口數(shù)量也比以前增加了許多，村民委員會已難以繼續(xù)發(fā)揮《村民委員會組織法》所規(guī)定的辦理“公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等功能，也不能起到有效促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的作用。在這種形勢下，迫切需要一個貼近基層群眾的新的基層自治組織。繼黨的十八大提出：“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”和“建設(shè)美麗中國”以來。全國各地便掀起了建設(shè)美麗地方的浪潮，村民理事會正是在“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的浪潮中應(yīng)運(yùn)而生的。

關(guān)于村民理事會的功能，學(xué)界可謂眾說紛紜。如張藝等人認(rèn)為，村民理事會是“群眾自治組織，協(xié)助‘兩委建設(shè)社會主義新農(nóng)村，組織群眾，協(xié)商問題，管理資金，實(shí)施項(xiàng)目，化解矛盾等等，讓群眾做群眾自己的工作，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自我管理，自我教育，自我監(jiān)督?！盵1]王中華等人認(rèn)為，“村民理事會是農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的以社區(qū)、村民小組為基礎(chǔ)建立的新型村民自治組織。”[2]村民理事會究竟是一個什么性質(zhì)的組織？其具體職責(zé)有哪些？該組織未來的發(fā)展趨向如何？2015年4月9日，筆者一行赴安徽省全椒縣先后對Z、H、D三個村進(jìn)行了走訪和調(diào)研，分別與鎮(zhèn)分管民政工作的人員、村委會主任、村民理事會的代表等進(jìn)行了座談和交流，著重了解村民理事會建設(shè)的情況、主要做法和取得的成效，村民理事會在運(yùn)行中存在哪些困難和問題等。

為落實(shí)安徽省第九次黨代會提出的“打造‘三個強(qiáng)省、建設(shè)美好安徽”的重要戰(zhàn)略部署，全椒縣于2011年大力開展“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)工作。為了解決鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地整治以及農(nóng)村社區(qū)管理等方面遇到的難題，切實(shí)維護(hù)基層群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的民主權(quán)利，2012年，H村率先組建了村民理事會。村民理事會成員經(jīng)村民大會選舉產(chǎn)生，主要由村里一些德高望重、群眾基礎(chǔ)好、有較強(qiáng)組織能力的人員組成，以發(fā)揮他們近民、親民和示范帶頭作用，同時溝通和協(xié)調(diào)村兩委與村民群眾之間的關(guān)系。2013年，全椒縣在總結(jié)H村經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對20個“美好鄉(xiāng)村”示范點(diǎn)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范村開展了村民理事會試點(diǎn)工作，并很快在全縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了推廣。2014年，為進(jìn)一步推進(jìn)村民理事會以及第九屆村民委員會換屆選舉后的民主管理工作，全椒縣出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)村民理事會建設(shè)工作的通知》，明確了村民理事會成立的條件和理事會成員的職數(shù)，規(guī)范了村民理事會成員推選及罷免的程序，界定了村民理事會成員的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)等。截至目前，全椒縣在94個村建立了村民理事會，理事會成員達(dá)846人。村民理事會成立后，在推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展基層民主以及提升村民自治水平等方面都發(fā)揮了重要作用。在2013年度全國社區(qū)治理創(chuàng)新成果評比中，全椒縣村民理事會建設(shè)成為“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”候選項(xiàng)目。

二、村民理事會的功能與工作成效

（一）村民理事會的功能

所謂村民理事會的功能，指的是村民理事會所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的作用。村民理事會是伴隨著行政管理體制改革的不斷深化以及“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的實(shí)際需要而產(chǎn)生的，其在鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)、鄉(xiāng)村事務(wù)管理與監(jiān)督、協(xié)調(diào)各種矛盾關(guān)系等方面發(fā)揮了重要的作用。

H村在全椒縣最早建立了村民理事會，是率先以村民小組或自然村的形式實(shí)行村民自治的一個村落。該村地處山清水秀的自然風(fēng)景區(qū)，過去每年都有大量的游客來這里旅游和休閑觀光。然而，近年來由于該村的主要街道房屋陳舊、亂搭亂建、臟亂差等問題，破壞了景區(qū)的對外形象，致使游客數(shù)量不斷下降，從而嚴(yán)重制約了村域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2011年，該村被縣委縣政府確定為“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)點(diǎn)，發(fā)展旅游業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)成為該村的主要發(fā)展方向。鎮(zhèn)政府決定對H村建筑按徽式風(fēng)格進(jìn)行改造，開展維修破舊道路、拆除露天廁所、廢棄豬圈和雞棚以及對涵溝進(jìn)行護(hù)坡美化等工作。但在改造工作過程中遇到了一些阻力，一些村民不愿意將原有建筑拆除重建。于是，村“兩委”決定，村民的事務(wù)由村民自己來決定。2012年10月，黃栗樹村137戶農(nóng)民戶主召開會議，選舉產(chǎn)生了由9名具有一定威望、為人正派、村民群眾信得過的村民組成的村民理事會。村民理事會成立后，不但建立和完善了各項(xiàng)規(guī)章制度，還嚴(yán)格按照制度規(guī)定履行管理和監(jiān)督等職能。凡涉及土地丈量、青苗補(bǔ)償、廢棄物拆除等事務(wù)均由理事會負(fù)責(zé)處理，補(bǔ)償資金發(fā)放先經(jīng)理事會審核再報(bào)村委會主任審批，重建所需的鋼筋混凝土等建筑材料的質(zhì)量由理事會成員把關(guān)；遇到棘手問題須經(jīng)理事會成員集體研究、共同作出決定。村民還與村民理事會簽訂了《村民承諾書》，充分授權(quán)村民理事會代為行使民主管理的權(quán)利。由此可以看出，H村村民理事會承擔(dān)的管理服務(wù)職能十分廣泛，幾乎涵蓋了與村民利益密切相關(guān)的各類公共事務(wù)。

Z村是全椒縣委縣政府重點(diǎn)建設(shè)的“美好鄉(xiāng)村”之一。據(jù)鎮(zhèn)分管民政工作的同志介紹，Z村村民理事會是在借鑒H村經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上于2013年組建起來的。Z村村民理事會由9名成員組成，其承擔(dān)的主要職責(zé)是：⑴宣傳“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的重要意義；⑵收集村情民意，集中村民對“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的意見和建議；⑶發(fā)揮村民理事會成員近民親民的優(yōu)勢，在村民與村“兩委”之間發(fā)揮溝通和橋梁的作用；⑷在村級各類事務(wù)的處理上，理事會成員須以身作則，起到示范和帶頭作用?？梢?，Z村村民理事會主要是發(fā)揮上傳下達(dá)、聯(lián)系溝通村“兩委”和村民的橋梁與紐帶作用。

D村是全椒縣重點(diǎn)打造的“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)樣板村。該村利用土地整治項(xiàng)目，建成了占地約98畝，建筑面積達(dá)3.6萬平方米的農(nóng)民集中居住區(qū)，安置了鄰近兩個自然村的拆遷農(nóng)民310戶，新建了便民服務(wù)中心、小學(xué)、幼兒園、污水處理、休閑廣場等公共基礎(chǔ)設(shè)施。D村以其整體美觀的規(guī)劃設(shè)計(jì)與布局榮獲了2011年滁州市新型農(nóng)村集中居住區(qū)優(yōu)秀規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目一等獎。D村村民理事會成立于2013年，村民理事會成員由7人組成，其承擔(dān)的主要職責(zé)有：⑴宣傳、解釋關(guān)于“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的各項(xiàng)政策；⑵監(jiān)督村委會的各項(xiàng)工作；⑶為困難家庭提供無償服務(wù)；⑷調(diào)解村內(nèi)各種矛盾和沖突；⑸發(fā)揮示范和引導(dǎo)作用；⑹整治村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生等。由此可以看出，D村村民理事會承擔(dān)的職責(zé)既廣泛又貼近和深入村民群眾的實(shí)際生活。

通過梳理筆者發(fā)現(xiàn)，H、Z、D三個村都建立了村民理事會，實(shí)行村民集中居住區(qū)域的自治，但由于各村具體情況存在差異，因而村民理事會成立后所承擔(dān)的具體職責(zé)也不盡相同，如H村村民理事會從制定規(guī)章制度到村級規(guī)劃、村級事務(wù)管理等，全方位地向村民群眾提供管理與服務(wù)；Z村村民理事會主要是協(xié)助村“兩委”的工作，并在執(zhí)行上級政策過程中發(fā)揮宣傳、引導(dǎo)和示范的作用；D村村民理事會在發(fā)揮上傳下達(dá)作用的同時，主要是對村內(nèi)公共事務(wù)履行管理、監(jiān)督與服務(wù)的職能。

（二）村民理事會工作取得的成效

上述被調(diào)查的三個村的村民理事會雖然在承擔(dān)的職責(zé)方面不盡相同，但其在協(xié)調(diào)基層干部與群眾關(guān)系、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及維護(hù)村民權(quán)益等方面均取得了明顯的成效。

1.黨群和干群關(guān)系得到明顯改善。村民理事會成員是村民群眾民主選舉出來的村民代表，是村民群眾信得過的當(dāng)家人，他們能夠自覺地維護(hù)村民的利益，是順應(yīng)新形勢下“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的需要而產(chǎn)生的。其重要職責(zé)就是協(xié)助并配合村黨支部委員會和村民委員會的工作，因此，他們就成為聯(lián)系和溝通村民與村黨支部委員會和村民委員會的中介和橋梁。村民理事會成員在及時將各級政府和村“兩委”的相關(guān)政策精神傳達(dá)到全體村民起宣傳、說服和教育作用的同時，還能夠及時地收集村民的意見和建議并將這些意見反映給村“兩委”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使村民在生產(chǎn)、生活方面遇到的問題能夠得到及時解決，黨群和干群關(guān)系也因此得到了明顯的改善。

2.鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著。圍繞“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的目標(biāo)和要求，各村民理事會在所在的村或村民小組都陸續(xù)實(shí)施了農(nóng)村危房改造和村莊整治工程。如H村從村莊的規(guī)劃設(shè)計(jì)、街道的布局、基礎(chǔ)配套設(shè)施的安排到環(huán)境衛(wèi)生的治理、土地的確權(quán)、林木的種植等，都能夠廣泛地征求村民意見，并在此基礎(chǔ)上確定了全村建設(shè)方案和實(shí)施步驟。D村在“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)中，新建了文化廣場、健身廣場、農(nóng)家書屋等公益設(shè)施，修建了10公里長的“戶戶通”道路、改建了2個景觀溝渠，總投資達(dá)250多萬元，其中理事會出謀劃策籌勞籌資60多萬元。[3]正是在村民理事會成員的積極努力下，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才取得了顯著成效。

3.村民的合法權(quán)益得到了有效維護(hù)。村民理事會成員積極地向村民宣傳“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的重要意義，使村民真正地領(lǐng)會到“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的精神和實(shí)質(zhì)，從而心甘情愿地投入到“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)當(dāng)中。同時，村民理事會成員還能夠積極聽取村民的意見和建議，善于集中村民的智慧。在“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，廣泛地吸收村民參與，及時將村民的想法和建議向村“兩委”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反饋，使上級政府制定的政策能夠切實(shí)地反映民意。此外，在村級事務(wù)管理中，村民理事會實(shí)行陽光財(cái)政，尤其是涉及村民自發(fā)為“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)籌集的錢款，做到每一筆開支都向村民張榜公示，自覺地接受村民的監(jiān)督，有效地維護(hù)了村民的合法權(quán)益。

三、村民理事會面臨的困難

在調(diào)查和采訪的過程中筆者了解到，目前全椒縣村民理事會尚面臨著一些帶有共性的困難和亟待解決的問題：

（一）缺乏資金保障

“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)不僅要投入人力和和物力，而且還需要對原來的村落重新進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行建設(shè)和管理，這將涉及大筆資金的投入問題，而這些資金困難僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府的投入難以得到有效解決。一方面，全椒縣的財(cái)政收入本來就捉襟見肘，據(jù)了解全椒縣全年的財(cái)政收入僅10億多元；另一方面，整個全椒縣有94個村實(shí)行了村民理事會制度，如果他們都依靠縣鄉(xiāng)財(cái)政投入的話，顯然縣級財(cái)政將不堪重負(fù)。如果這些資金來自于村民自籌，對于本來收入就較低的村民來說無疑將會增加他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（二）村民理事會成員長期“無償奉獻(xiàn)”，難以繼續(xù)堅(jiān)持工作

目前，實(shí)行村民理事會制度的各個村的村民理事會成員均是無償?shù)貐f(xié)助村“兩委”工作和為村民提供服務(wù)，他們大多是老黨員、“老干部”或熱愛公益的村民，具有較高的素質(zhì)和思想覺悟。但村中無小事，村里的事務(wù)涉及每家每戶的切身利益，難免就會出現(xiàn)這樣或那樣的矛盾，因此，需要村民理事會成員付出的時間、精力和勞動，這樣勢必耽誤和影響了其自家的生產(chǎn)和生活，導(dǎo)致一些村民理事會成員產(chǎn)生家庭內(nèi)部矛盾甚至影響夫妻關(guān)系，長此以往，難以繼續(xù)堅(jiān)持工作。

（三）人員外流導(dǎo)致工作難以有效開展

由于農(nóng)村的生產(chǎn)力收入水平較低，在全椒縣近47萬人口中，有16萬農(nóng)村勞力，其中富余勞力近6萬人，而每年外出打工的人數(shù)約4萬人，且都是精壯勞力，占農(nóng)村富余勞力的六成以上。這樣，留在村里的多半是年邁或體弱多病的中老年人，一些重要的公共事務(wù)如道路建設(shè)、土地丈量、廢棄物拆除、房屋改造等則缺少精壯勞力來完成。另外，因?yàn)槟墚?dāng)家作主的戶主都在外面打工，使得村里的有些公共事務(wù)往往久拖不決，耽誤了處理的時機(jī)，工作也因此難以得到有效地開展。

（四）組織結(jié)構(gòu)不合理

村民理事會成員年齡偏大，文化水平不高，且男女比例不協(xié)調(diào)（詳下表）。由下表可以看出，被調(diào)查的三個村的村民理事會成員年齡普遍偏大，其中50歲以上人數(shù)的占到總數(shù)的64%，尤其是H和Z村，50歲以上人員更是分別占到理事會成員總數(shù)的77.8%和66.7%。在理事會成員中，除了少數(shù)幾個老黨員、“老干部”和退休教師文化水平較高外，其他人員普遍文化程度偏低，大多只是小學(xué)文化水平。另外，女性成員所占的比例較低，僅占理事會成員總數(shù)的16%，而男性比例卻占到總數(shù)的84%。這些現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重地制約了村民理事會工作效率和水平的提高。

四、村民理事會的組織性質(zhì)

村民理事會是新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展中出現(xiàn)的一種新事物。安徽省全椒縣在“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)試點(diǎn)村，通過民主方式組建村民理事會，逐步完善理事會運(yùn)行機(jī)制，注重發(fā)揮理事會在村莊政治、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事關(guān)村民切身利益方面的主體作用，走出了一條創(chuàng)新農(nóng)村治理舉措、推動基層民主建設(shè)、提升村民自治水平的新路子。

作為一種新的組織形式，村民理事會究竟是一種什么性質(zhì)的組織，在理解上還存在著爭議，如前文所述，有人認(rèn)為其是純粹的群眾性自治組織，而有的人則只是將其理解為上傳下達(dá)、協(xié)助村“兩委”工作的組織。筆者試圖從村民理事會成員產(chǎn)生的途徑與程序，村民理事會與村黨支部、村民委員會的關(guān)系，以及村民理事會承擔(dān)的職責(zé)等方面，對村民理事會的組織性質(zhì)進(jìn)行探討。

（一）村民理事會成員產(chǎn)生的途徑和程序

村民理事會是以村民小組或村民集中居住區(qū)域組建的，一般由7—9人組成。村民理事會成員通過自愿報(bào)名、民主推薦等方式，先是從村民組長、村民代表、行業(yè)代表、致富能手以及老黨員、“老干部”、老模范、老教師等人員中確定理事候選人；然后召開專門會議，邀請所有村民組長和農(nóng)戶代表參加，在鎮(zhèn)包片領(lǐng)導(dǎo)和分工干部的見證下，公開、民主推選出理事；最后由理事成員民主推選出理事長，正式組建村民理事會。理事會設(shè)理事長、副理事長各1名，理事若干名。理事、理事長任期3年，可連選連任。村民理事會成員以義務(wù)工作為原則，必要時村委會將給予一定的經(jīng)費(fèi)支持，保障理事會工作的正常運(yùn)行。可見，村民理事會具有村民自治的性質(zhì)和特點(diǎn)，即主要由村民民主推薦、民主選舉，本著自覺自愿的原則從事無償性的工作，實(shí)行民主監(jiān)督和民主管理。

（二）村黨支部委員會、村民委員會與村民理事會的關(guān)系

“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)是國家自上而下推行的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略舉措。在推動這項(xiàng)工作的過程中，因?yàn)橛|動了一部分村民的既得利益，村“兩委”在工作上遇到了一些阻力。為了將“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)落到實(shí)處，并充分地體現(xiàn)村民意愿，村“兩委”決定由村民推選代表實(shí)行自我教育、自我管理和自我服務(wù)，村民理事會正是在這種情況下產(chǎn)生的，因此，其基本職責(zé)就是向村民宣傳和解釋“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的意義和各項(xiàng)政策措施，以身作則，起到示范和引導(dǎo)作用，協(xié)助和配合村“兩委”開展工作。同時，村黨支部委員會和村民委員會也有義務(wù)支持和指導(dǎo)村民理事會組織村民開展精神文明建設(shè)、興辦各項(xiàng)公益事業(yè)。因此，村民理事會具有一定的行政屬性，類似于村民委員會的附屬機(jī)構(gòu)。

（三）村民理事會的工作職責(zé)

被調(diào)查的三個村雖然都是應(yīng)“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的需要而產(chǎn)生的，但由于各村的具體情況不同，它們所承擔(dān)的職責(zé)在廣度（范圍）和深度上存在著差異，因而它們體現(xiàn)的組織性質(zhì)也不盡相同。如Z村村民理事會的主要職責(zé)是宣傳“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的意義，收集村情民意，發(fā)揮理事會成員近民、親民和示范引領(lǐng)的作用，因此，其行政屬性較為突出。H村村民理事會的職責(zé)是全程參與和監(jiān)督“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)，大到村莊的規(guī)劃設(shè)計(jì)、街道拓寬、基礎(chǔ)配套設(shè)施的統(tǒng)籌安排，小到垃圾筒樣式的選擇、衛(wèi)生保潔清運(yùn)、綠化苗木的品種搭配、土地丈量、青苗補(bǔ)償、廢棄物拆除等，均征求村民的意見，在此基礎(chǔ)上確定鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容、規(guī)模和方式，在得到村民認(rèn)可和支持后再組織實(shí)施?？梢?，H村村民理事會的職責(zé)范圍比較廣泛，其自治色彩比較濃厚。D村村民理事會的職責(zé)包括宣傳、解釋黨的方針政策，傳達(dá)解釋村“兩委會”關(guān)于本村重大工作的部署和要求，監(jiān)督村民委會的各項(xiàng)工作，為困難家庭提供力所能及的服務(wù)，調(diào)解鄰里矛盾和糾紛，發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用，整治村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生等。因此，D村村民理事會兼具行政和自治的雙重屬性，且其承擔(dān)職責(zé)的范圍廣、程度深。

綜合以上分析筆者認(rèn)為，村民理事會是一個在黨和政府主導(dǎo)下、具有較強(qiáng)行政功能的村民自治組織。之所以說它是一個自治組織，是因?yàn)樗墙?jīng)過民主的途徑和程序產(chǎn)生的，凡是與村民利益密切相關(guān)的事項(xiàng)都廣泛地征求村民意愿，實(shí)行自我教育、自我管理和自我服務(wù)，并自覺地接受村民的監(jiān)督；說它是一個黨和政府主導(dǎo)下、具有較強(qiáng)行政功能的組織，是因?yàn)樗⒎怯扇罕娮园l(fā)組建，而是為了貫徹執(zhí)行黨政府的方針政策，方便村“兩委”順利地開展工作，并通過宣傳和發(fā)動村民，有計(jì)劃、有組織、有目的地建立起來的。

五、村民理事會的發(fā)展趨向

關(guān)于村民理事會的未來發(fā)展趨向有三種代表性的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于村民理事會在“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)以及土地確權(quán)等工作中發(fā)揮的突出作用，它應(yīng)該作為一個常設(shè)性機(jī)構(gòu)，長期地存在下去；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前，由于村民委員會管轄的村域面積和范圍過大、人口過多以及村民居住比較分散，而村民委會成員人數(shù)又相對較少，他們與村民之間的直接聯(lián)系較村域合并之前大為減少，其村民自治的性質(zhì)已逐漸淡化，再加上承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)過多，因此，村民委員會實(shí)際上已經(jīng)“蛻變”為一級行政組織，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級機(jī)構(gòu)，由此需要有一個新的村民自治組織取而代之，而村民理事會正是順應(yīng)這一形勢需要而產(chǎn)生的村民自治組織；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民理事會只是應(yīng)“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的需要而產(chǎn)生的，“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)任務(wù)完成后，這個組織就失去了存在的必要，加之這些村民理事會成員都是無償?shù)毓ぷ骱蜑榇迕裉峁┓?wù)，長此下去村民理事會的工作也缺乏可持續(xù)性。

前兩種觀點(diǎn)都贊成村民理事會作為一個常設(shè)性機(jī)構(gòu)長期地存在下去，所不同的是，第一種觀點(diǎn)把村民理事會視為村民委員會這一村民自治組織的輔助性機(jī)構(gòu)，而第二種觀點(diǎn)則把村民委員會當(dāng)作一級行政組織，而把村民理事會作為村民自治組織來看待。第三種觀點(diǎn)僅僅將村民理事會視為一種臨時性的機(jī)構(gòu)，即其設(shè)立是順應(yīng)“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)的需要而采取的一種權(quán)宜之計(jì)，一旦“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)任務(wù)完成，該組織應(yīng)隨即撤銷。

作為長期存在的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，有人主張應(yīng)該像村民委員會的成員一樣，每月向村民理事會成員發(fā)放工資，工資水平視工作范圍和工作量的大小酌定。另外，在工作場所、辦公和活動經(jīng)費(fèi)等方面應(yīng)提供財(cái)力和物力支持，以保障村民理事會能夠正常地開展工作，這些費(fèi)用均應(yīng)納入常年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。而作為一個臨時性的機(jī)構(gòu)，有人認(rèn)為應(yīng)根據(jù)理事會成員的交通和出工情況，發(fā)給一定的誤工補(bǔ)貼，以補(bǔ)償其耽誤家庭生產(chǎn)和生活所帶來的經(jīng)濟(jì)損失，即按勞務(wù)和經(jīng)濟(jì)損失的情況發(fā)給報(bào)酬。為此，需要建立相應(yīng)的人員考勤、考核和補(bǔ)貼發(fā)放制度。

總之，村民理事會作為一個新事物，其發(fā)展時間還不長，但從目前其它所發(fā)揮的作用來看，其存在的價(jià)值是不容置疑的，至于它能否作為一個常設(shè)性機(jī)構(gòu)長期地存在下去，還有待進(jìn)一步考察和研究。當(dāng)務(wù)之急是要妥善地解決村民理事會工作中遇到的困難和問題。首先，應(yīng)在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，調(diào)整和優(yōu)化村民理事會成員的年齡、性別、知識和能力結(jié)構(gòu)，吸收年富力強(qiáng)、具有高中以上文化程度、責(zé)任心強(qiáng)和富有創(chuàng)新精神的人員進(jìn)入村民理事會，形成階梯型的年齡結(jié)構(gòu)，合理安排男、女性別比例；其次，提供一定的辦公條件和工資福利待遇，在工作上給予一定的經(jīng)費(fèi)支持。而從長遠(yuǎn)和發(fā)展來看，應(yīng)將村民委員會與村民理事會兩個組織進(jìn)行機(jī)構(gòu)與職能的整合，即適當(dāng)擴(kuò)大村民委員會的人員編制，在一個組織的內(nèi)部進(jìn)行合理的職能分工，在不過多增加縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，盡可能地處理好村級行政事務(wù)與村民自治事務(wù)之間的關(guān)系。

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（責(zé)任編輯：牟春野）