全面從嚴(yán)治黨視閾下提高機(jī)關(guān)干部法治思維和依法辦事能力的思考

摘 要：提高機(jī)關(guān)干部法治思維和依法辦事能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)槟壳皺C(jī)關(guān)干部在法治思維和依法辦事等方面仍存在著許多問(wèn)題。提高機(jī)關(guān)干部法治思維和依法辦事能力應(yīng)從強(qiáng)化法律培訓(xùn)質(zhì)量，培育法治思維觀念；營(yíng)造良好法治環(huán)境，提升依法履職水平；強(qiáng)化制約監(jiān)督體系，規(guī)范約束權(quán)力運(yùn)行；加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨建制度建設(shè)，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨新要求等方面著手。

關(guān) 鍵 詞：機(jī)關(guān)干部；法治思維；依法辦事能力

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）07-0015-08

收稿日期：2016-05-11

作者簡(jiǎn)介：郭瑋（1983—），男，河北人，中共上海市松江區(qū)委黨校講師，研究方向?yàn)轳R克思主義基本理論與黨建理論。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)”。黨政機(jī)關(guān)地位特殊、責(zé)任重大，機(jī)關(guān)干部能否按照全國(guó)改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求提高法治思維和依法辦事能力，進(jìn)而發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的引領(lǐng)示范作用顯得尤為重要。筆者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)、個(gè)別訪(fǎng)談等方式對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了研究，以期把提高運(yùn)用法治思維和依法辦事能力的要求切實(shí)轉(zhuǎn)化為深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的具體方法和途徑。

一、提高機(jī)關(guān)干部法治思維和依法辦事

能力的重要性和必要性

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！笔藢梦逯腥珪?huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展新理念，進(jìn)一步明確“運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展”。法治思維是基于法治的固有特性和對(duì)法治的信念來(lái)認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問(wèn)題的思維方式。法治方式是運(yùn)用法治思維處理和解決問(wèn)題的行為方式。機(jī)關(guān)干部只有培育法治思維，才能自覺(jué)和主動(dòng)運(yùn)用法治方式。

（一）提高機(jī)關(guān)干部的法治思維和依法辦事能力，是全面落實(shí)依法治國(guó)對(duì)機(jī)關(guān)黨建提出的新要求

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則，這既是對(duì)我們黨在新的時(shí)代條件下治國(guó)理政作出的戰(zhàn)略部署，也是對(duì)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)提出的新任務(wù)、新要求。機(jī)關(guān)黨建作為黨的建設(shè)的重要組成部分，就要自覺(jué)融入依法治國(guó)大局，調(diào)整思路，主動(dòng)謀劃，以法治思維和法治方式積極推進(jìn)機(jī)關(guān)黨建，努力提高機(jī)關(guān)黨建的科學(xué)化水平。機(jī)關(guān)干部中黨員人數(shù)多，組織相對(duì)健全，處在服務(wù)群眾、服務(wù)基層、服務(wù)發(fā)展的前沿，也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，作為黨的路線(xiàn)方針政策的具體制定者、組織者和執(zhí)行者，其能力素質(zhì)的高低直接關(guān)乎黨的路線(xiàn)方針政策的落實(shí)情況，其法治思維和依法辦事能力的水平直接關(guān)系到貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)的質(zhì)量和效率。因此，黨政機(jī)關(guān)率先堅(jiān)持樹(shù)立法治思維，運(yùn)用法治方式管黨治黨，嚴(yán)密黨內(nèi)組織生活、嚴(yán)格管理黨員干部、嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、嚴(yán)肅執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督，對(duì)于全社會(huì)增強(qiáng)法治意識(shí)、樹(shù)立法治思維，起著形象塑造和榜樣引領(lǐng)作用，具有最直接的標(biāo)桿作用和推動(dòng)意義。

（二）提高機(jī)關(guān)干部的法治思維和依法辦事能力，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏偉目標(biāo)。筆者認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最重要內(nèi)涵就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的法治化，重點(diǎn)是在管黨治黨上法治化，關(guān)鍵是提高機(jī)關(guān)干部的法治思維和依法辦事能力。法治要求政府職能從管理向治理轉(zhuǎn)變，讓市場(chǎng)法無(wú)禁止即可為，讓政府法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。機(jī)關(guān)干部作為國(guó)家公職人員，掌握著一定的公權(quán)力，其決策直接影響著公共利益。調(diào)研顯示，關(guān)于“怎么評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)黨員干部依法辦事能力”的問(wèn)題，有77%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，“能力一般，尚需提高”。機(jī)關(guān)干部是否具有法治思維和依法辦事能力，直接決定著其能否把法治作為治國(guó)理政的基本方式。新形勢(shì)對(duì)法治建設(shè)的新要求就是要善于運(yùn)用法治思維和法治方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益、規(guī)范發(fā)展行為、提高依法執(zhí)政水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）提高機(jī)關(guān)干部的法治思維和依法辦事能力，是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的有效保障

從“打鐵還要自身硬”到“踏石留印，抓鐵有痕”的莊嚴(yán)宣告，從“八項(xiàng)規(guī)定”新風(fēng)拂面到“四風(fēng)”滌蕩，從群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)到“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育的深入，全面從嚴(yán)治黨開(kāi)啟了機(jī)關(guān)黨建的新常態(tài)。全面從嚴(yán)治黨要求把紀(jì)律挺在前面，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，對(duì)黨員除了國(guó)法的要求，還有黨規(guī)黨紀(jì)等制度的約束。全面從嚴(yán)治黨不僅要依法治黨，更要以制度治黨，制度重在務(wù)實(shí)管用，重在執(zhí)行力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，把制度治黨貫穿于機(jī)關(guān)黨建的全過(guò)程。全面從嚴(yán)治黨要求以《黨章》為重要遵循，不斷健全黨內(nèi)法規(guī)體系，進(jìn)一步提升制度的執(zhí)行力。因此，在全面從嚴(yán)治黨新常態(tài)下，機(jī)關(guān)干部不僅要模范遵守《憲法》和法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，不碰高壓線(xiàn)、不闖警戒線(xiàn)，把《憲法》和法律以及黨內(nèi)法規(guī)作為重要遵循，注重提高執(zhí)行力，不斷提升法治思維和依法辦事能力。

（四）提高機(jī)關(guān)干部的法治思維和依法辦事能力，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代依法行政的現(xiàn)實(shí)需要

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日新月異，人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到了全新的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代。與2014年相比，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，其標(biāo)志是網(wǎng)民數(shù)量的巨增和互聯(lián)網(wǎng)普及率的進(jìn)一步提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.68億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為48.8%（見(jiàn)圖一）。上海黨政機(jī)關(guān)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)@上海發(fā)布、@上海教育、市級(jí)機(jī)關(guān)工委微平臺(tái)等眾多新媒體基本做到了及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息、快速應(yīng)對(duì)重大輿情、準(zhǔn)確回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、努力提供實(shí)用資訊，信息公布的速度和力度得到了眾多網(wǎng)民的認(rèn)可。這些成績(jī)的取得與機(jī)關(guān)干部提升法治思維與依法辦事能力關(guān)系密切。如果機(jī)關(guān)干部法治思維與依法辦事能力不足，很有可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)，從而影響社會(huì)的安全與穩(wěn)定。因此，互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展迫切要求提高機(jī)關(guān)干部的法治思維與依法辦事能力。

二、當(dāng)前機(jī)關(guān)干部法治思維和依法辦事

能力存在的主要問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)特別是黨的十五大以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)取得了重大成就。2013年，上海市政府出臺(tái)《關(guān)于2013年至2017年本市進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步規(guī)范了機(jī)關(guān)黨員干部的法治思維和依法辦事方式，依法行政成為廣泛共識(shí)和普遍行為。然而，在現(xiàn)實(shí)工作中，少數(shù)機(jī)關(guān)干部的法治意識(shí)還比較淡薄，有法不依、違法不究、知法犯法等現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，不同程度地影響了黨和政府的形象，干擾了國(guó)家制度體系的正常運(yùn)行，也在一定程度上動(dòng)搖了人民群眾對(duì)法治的信心。

（一）具備一定的法治觀念，但法治思維還需進(jìn)一步強(qiáng)化

上海市自1990年浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放以來(lái)，市委市政府注重以法治精神推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中更加注重法治先行。公開(kāi)發(fā)行的首本《上海自貿(mào)區(qū)法規(guī)匯編》就收錄了相關(guān)法律法規(guī)政策223件，涉及到十幾項(xiàng)法律法規(guī)的修改，這些做法積極推動(dòng)了自貿(mào)區(qū)形成可復(fù)制可推廣的四大創(chuàng)新制度。調(diào)研顯示，關(guān)于“現(xiàn)在的機(jī)關(guān)干部都依法辦事嗎” 的問(wèn)題，63.0%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為“基本是”（見(jiàn)圖二）。這說(shuō)明機(jī)關(guān)干部在法治理念上基本形成了理性認(rèn)識(shí)和邏輯判斷。然而，部分機(jī)關(guān)干部在法治實(shí)踐中仍存在知行不一，尚未形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的自覺(jué)習(xí)慣，導(dǎo)致社會(huì)治理方式仍難以全面進(jìn)入法治軌道。主要表現(xiàn)為以下“三個(gè)沖突”：一是法律與權(quán)力的沖突。這是法治建設(shè)的核心問(wèn)題。在我國(guó)，《憲法》和法律是人民最高意志的體現(xiàn)，權(quán)力的行使必須符合《憲法》和法律的相關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜性往往造成法律與權(quán)力的矛盾與沖突，一些機(jī)關(guān)干部權(quán)力本位意識(shí)和特權(quán)思想根深蒂固，敬畏規(guī)則而不敬畏法律，敬重領(lǐng)導(dǎo)而不敬重法律，奉行“黑頭的（法律）不如紅頭的（文件），紅頭的不如筆頭的（領(lǐng)導(dǎo)批示），筆頭的不如口頭的（講話(huà)）”。沒(méi)有把握好權(quán)力邊界，沒(méi)有時(shí)刻把施政行為限定在《憲法》和法律的框架內(nèi)。二是程序與效率的沖突。法治思維是程序性思維，借助程序這個(gè)“形式性操作杠桿”，把利益的博弈和價(jià)值衡量轉(zhuǎn)化為在法治規(guī)程上表達(dá)訴求，人情、關(guān)系、偏見(jiàn)、恣意被消除，相應(yīng)糾紛和問(wèn)題都在法治軌道上加以解決。但是，少數(shù)機(jī)關(guān)干部重實(shí)效輕程序，有的不認(rèn)可程序正義的價(jià)值，有的認(rèn)為講程序就是思想僵化和官僚主義。調(diào)研顯示，52.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，法治思維的重點(diǎn)不是“重規(guī)則”；44.9%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為不是“重程序”。在具體工作中程序成為過(guò)場(chǎng)，容易導(dǎo)致方案、規(guī)劃缺乏科學(xué)性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性。三是工學(xué)矛盾的沖突。在調(diào)研中，有的反映機(jī)關(guān)工作壓力大，事務(wù)多，沒(méi)有時(shí)間和精力專(zhuān)門(mén)學(xué)法，有的則認(rèn)為不知道學(xué)什么。目前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，我國(guó)現(xiàn)行的有效法律240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，內(nèi)容豐富，門(mén)類(lèi)齊全，涵蓋社會(huì)生活的方方面面，如果沒(méi)有科學(xué)的學(xué)習(xí)計(jì)劃就會(huì)導(dǎo)致無(wú)所適從。

（二）具備基本的依法辦事能力，但與全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求還有差距

隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)，機(jī)關(guān)干部依法辦事意識(shí)和依法辦事能力有了長(zhǎng)足進(jìn)步。如上海市出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為的規(guī)定》，著力于制度建設(shè)的可執(zhí)行、可操作、可檢查、可問(wèn)責(zé)；“中國(guó)上?！遍T(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)通了“信息公開(kāi)共享平臺(tái)”公開(kāi)項(xiàng)目信息11萬(wàn)多條、信用信息25萬(wàn)多條，不斷規(guī)范法治方式，促進(jìn)依法辦事。調(diào)研顯示，關(guān)于“現(xiàn)在機(jī)關(guān)干部的依法辦事能力如何”的問(wèn)題，74.0%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為“一般”（見(jiàn)圖三）。這說(shuō)明依法辦事能力與解決實(shí)際問(wèn)題的能力尚有差距，還有待提高。其中的主要問(wèn)題突出反映在以下“三個(gè)不足”上：一是科學(xué)決策能力不足。由于決策機(jī)制不健全，決策主體權(quán)責(zé)不清，有的決策信息不公開(kāi)，有的公開(kāi)不及時(shí)、不透明，導(dǎo)致拍腦袋決策、憑經(jīng)驗(yàn)決策的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如當(dāng)上級(jí)決策與法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)機(jī)關(guān)干部如何作為就面臨著一定的困境。一方面，機(jī)關(guān)以集中為特點(diǎn)的科層制結(jié)構(gòu)要求必須執(zhí)行上級(jí)決策；另一方面，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)又要求必須嚴(yán)格依法辦事，在兩者相互沖突時(shí)，違背任何一方都會(huì)消弱國(guó)家治理體系的合法性。二是守法能力不足。面對(duì)上訪(fǎng)、纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)事件，往往采取非制度化的個(gè)別補(bǔ)償和利益補(bǔ)償手段，而不是通過(guò)正式的法律程序來(lái)解決。少數(shù)機(jī)關(guān)干部采取的選擇性執(zhí)法方式，不僅導(dǎo)致了社會(huì)矛盾的激化，也損害了政府的公信力。三是用法能力不足。用法能力不足易導(dǎo)致社會(huì)治理中的“破窗效應(yīng)”。如果一些機(jī)關(guān)干部對(duì)法律的尊重程度不夠，或存在有法不依、違法不究行為，就會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)范在全社會(huì)中的合法性和有效性減弱，使其他社會(huì)成員也會(huì)對(duì)法律規(guī)范不尊重、對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不信任，進(jìn)而產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題。

（三）干部選拔任用考核過(guò)程逐漸科學(xué)化，但法治能力指標(biāo)占比仍然偏低

黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用以及干部考核提出了新的要求，也使干部選拔任用考核工作出現(xiàn)了新的氣象。但是，由于以往考核過(guò)于側(cè)重考察表面化的政績(jī)，導(dǎo)致一些機(jī)關(guān)干部心浮氣躁，寧愿采取短期見(jiàn)效的法治外手段，也不愿投入更多的時(shí)間和精力提升自身的法律素養(yǎng)，探索用法治方式開(kāi)展工作。主要表現(xiàn)為：一是考核評(píng)價(jià)主體較為單一。目前的考核多側(cè)重于上級(jí)機(jī)關(guān)基于監(jiān)督職能對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)干部的考核，這使得所在單位的同事在具體工作中對(duì)機(jī)關(guān)干部的法治思維和依法辦事能力的評(píng)價(jià)有限。對(duì)此，應(yīng)構(gòu)建多方主體共同參與的格局，可以增加考核評(píng)價(jià)結(jié)果的全面性和科學(xué)性，有利于立體勾勒出法治建設(shè)實(shí)績(jī)及機(jī)關(guān)干部的法治思維和依法辦事能力的全面狀況。二是考核內(nèi)容較為簡(jiǎn)單。應(yīng)將單位的法治建設(shè)實(shí)效與領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的法治思維和依法辦事能力考核緊密結(jié)合起來(lái)。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部依法履職狀況直接影響本單位的工作（特別是單位主要領(lǐng)導(dǎo)的法治思維和法治方式對(duì)所在單位的法治狀況常常起決定作用），如果在績(jī)效考核中設(shè)置法治項(xiàng)目，或單獨(dú)設(shè)置依法行政考核欄目，這些評(píng)價(jià)結(jié)果就可以通過(guò)一定方式轉(zhuǎn)化為對(duì)單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部的法治考核部分內(nèi)容。三是考核對(duì)象未分層分類(lèi)。不同區(qū)域、不同部門(mén)、不同層級(jí)的機(jī)關(guān)干部，因其從事的工作各有不同，一套統(tǒng)一的考核體系難以適應(yīng)，需要對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行分層分類(lèi)。既要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，更要區(qū)分司法、執(zhí)法、綜合管理等不同崗位的法治要求進(jìn)行分層分類(lèi)考核。

（四）機(jī)關(guān)黨建制度建設(shè)有重大進(jìn)展，但制度治黨還存在不適應(yīng)、不符合等問(wèn)題

機(jī)關(guān)黨建制度建設(shè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，工作理念、體制機(jī)制、方式方法日趨完善，為管黨治黨提供了重要制度保障，但按照十八屆四中全會(huì)精神，對(duì)照依規(guī)管黨治黨建黨的要求，制度治黨還存在較多不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題。由于機(jī)關(guān)黨建是黨的建設(shè)的重要組成部分，黨的制度建設(shè)上的不足同樣也反映在機(jī)關(guān)黨建工作中。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)制度理念創(chuàng)新不夠。如有些法規(guī)制度的內(nèi)容存在脫離實(shí)際的現(xiàn)象，而且未能及時(shí)得到修改、完善、創(chuàng)新；有些制度規(guī)定的內(nèi)容過(guò)于原則和籠統(tǒng)，彈性空間過(guò)大，質(zhì)的規(guī)定性多，量的規(guī)定性少，可操作性不強(qiáng)，實(shí)踐中貫徹執(zhí)行較為困難。二是缺少頂層設(shè)計(jì)。主要表現(xiàn)為根本制度、具體制度、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平較低。由于統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，只重視法規(guī)制度要素建設(shè)，忽視法規(guī)制度體系建設(shè)，致使“碎片化”現(xiàn)象凸顯。法規(guī)制定工作的系統(tǒng)性、整體性和計(jì)劃性不夠，導(dǎo)致不同類(lèi)別、不同層次的法律規(guī)范或不同部門(mén)的法律規(guī)章或條例之間存在著內(nèi)容或原則上的沖突；有時(shí)還存在法律規(guī)章與上級(jí)部門(mén)下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)相互沖突，導(dǎo)致在實(shí)際工作中一些黨員干部不得不采取“打擦邊球”或“有法不依”的辦事方法?？梢?jiàn)，規(guī)范黨員干部依法辦事還缺少一張“藍(lán)圖”。三是嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)的價(jià)值觀念有待提高。有的機(jī)關(guān)干部把黨的規(guī)章制度僅僅當(dāng)作學(xué)習(xí)資料，認(rèn)為其與自己的精神生活、日常行動(dòng)并無(wú)干系；有的機(jī)關(guān)干部視《黨章》和《條例》“不過(guò)是寫(xiě)在紙上的東西”；有的機(jī)關(guān)干部對(duì)制度規(guī)定不熟悉。據(jù)調(diào)查，分別有70.8%和43.1%的機(jī)關(guān)干部認(rèn)為自身黨建實(shí)務(wù)知識(shí)和黨內(nèi)法規(guī)制度需要補(bǔ)習(xí)。因此，必須以法治思維和法治方式建制度、明法度、嚴(yán)約束，將制度治黨貫穿于黨建工作全過(guò)程，不斷提高管黨治黨水平。

三、新形勢(shì)下進(jìn)一步提高機(jī)關(guān)干部法治

思維和依法辦事能力的對(duì)策

“法令行則國(guó)治，法令弛則國(guó)亂?！睓C(jī)關(guān)干部作為推進(jìn)法治建設(shè)的關(guān)鍵，正確的法治意識(shí)、深厚的法律知識(shí)和良好的法治思維、法治方式是其履職的基礎(chǔ)。因此，要把帶頭尊法學(xué)法守法用法作為樹(shù)立法治意識(shí)、提高法治思維的關(guān)鍵，以強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，來(lái)造就一支宏大的、具有法治素養(yǎng)和法治意志的治國(guó)理政干部隊(duì)伍。這也是新形勢(shì)下對(duì)機(jī)關(guān)干部執(zhí)政能力提出的新要求。

（一）提高法律培訓(xùn)質(zhì)量，培育法治思維觀念

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵”。法治思維的養(yǎng)成，是機(jī)關(guān)干部的“習(xí)慣成自然、潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的陶冶過(guò)程，通過(guò)教育培訓(xùn)充實(shí)法律知識(shí)，是提高其法治思維和依法辦事能力的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一是創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式。自1986年“一五普法”以來(lái)全國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了近30年的普法教育，但教育方式比較單一，多為宣傳式的講座或報(bào)告會(huì)。調(diào)研顯示，關(guān)于“在黨組織開(kāi)展的一系列學(xué)法活動(dòng)中哪些形式比較有效”的問(wèn)題，75.6%的機(jī)關(guān)干部贊成“參加現(xiàn)場(chǎng)庭審”。因此，除了專(zhuān)題講座，還應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，增加研討式教學(xué)、現(xiàn)場(chǎng)式教學(xué)，如研討交流、黨員論壇、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、情景模擬、案例教學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教育，開(kāi)展行政法與行政訴訟法知識(shí)競(jìng)賽、憲法日千人宣誓、參觀警示教育基地等活動(dòng)，以利于調(diào)動(dòng)相關(guān)干部的參與熱情。二是豐富學(xué)習(xí)內(nèi)容。以往的普法教育多注重法條培訓(xùn)，忽視法理傳輸；注重公法學(xué)習(xí)，忽視私法傳授。法條與法條之間是有機(jī)聯(lián)系的而非簡(jiǎn)單并列，每一法條背后都有深刻法理，法治思維的培養(yǎng)正是源于對(duì)法理的深入理解。學(xué)法必須懂法理，只有對(duì)私法、公法、法理、法條的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，才能構(gòu)成法律學(xué)習(xí)體系。因此，黨校在干部教育培訓(xùn)課程設(shè)置中應(yīng)增加法治教育單元，以有助于解決機(jī)關(guān)干部法律知識(shí)碎片化、零散化問(wèn)題，防止其在依法行政過(guò)程中對(duì)法律斷章取義甚至誤解、曲解法律本義。三是細(xì)化學(xué)習(xí)方法。機(jī)關(guān)干部往往任務(wù)重、壓力大、事務(wù)多，因此，應(yīng)建立一個(gè)長(zhǎng)期的、具有整體性的法治培訓(xùn)規(guī)劃，機(jī)關(guān)干部自身也要重視學(xué)習(xí)方法的改進(jìn)與學(xué)習(xí)時(shí)間的保證。在學(xué)習(xí)過(guò)程中應(yīng)分層分類(lèi)，如領(lǐng)導(dǎo)干部在中心組學(xué)習(xí)中應(yīng)增加法治內(nèi)容，機(jī)關(guān)黨員在過(guò)組織生活、上微型黨課時(shí)也應(yīng)增加法治內(nèi)容，以增強(qiáng)學(xué)習(xí)的針對(duì)性與時(shí)效性；在學(xué)習(xí)內(nèi)容上做到黨組織有規(guī)劃、個(gè)人有計(jì)劃；在時(shí)間安排上做到集中學(xué)習(xí)與見(jiàn)縫插針相結(jié)合。

（二）營(yíng)造良好法治環(huán)境，提升依法履職水平

“民以吏為師”?！捌渖碚涣疃?；其身不正，雖令不從”。機(jī)關(guān)干部代表著黨和國(guó)家的形象，一言一行對(duì)群眾都有著巨大的示范效應(yīng)，因此，應(yīng)營(yíng)造良好的社會(huì)法治環(huán)境，促其成為尊法學(xué)法守法用法的模范。一是繼續(xù)深化行政體制改革。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，2013年的大部制改革，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、統(tǒng)一效能等方式取得了很大成效，機(jī)構(gòu)和職能的整合更加合理，也降低了政府行政成本。目前，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，全面深化改革還要向縱深領(lǐng)域拓展，這就必然會(huì)沖破思想觀念障礙，突破利益固化藩籬。機(jī)關(guān)干部必須按照全面依法治國(guó)的要求進(jìn)一步加大改革的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，從機(jī)制上避免選擇性執(zhí)法。二是健全依法決策機(jī)制。首先要健全決策機(jī)制。要“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序公正、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式讓群眾廣泛參與，聽(tīng)取意見(jiàn)。其次要完善決策制度。要建立健全調(diào)查研究制度、重大決策合法性審查機(jī)制、專(zhuān)家審查制度、決策公開(kāi)制度、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等。正確處理決策過(guò)程中不同利益主體的不同訴求，并通過(guò)適當(dāng)方式保證群眾的有效參與。三是加強(qiáng)公信力建設(shè)，推動(dòng)改革不斷向縱深拓展。上海市的司法改革立足于讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，制定了《上海法院司法改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》及20余項(xiàng)配套制度規(guī)定，入額法官提薪43%，酬薪與專(zhuān)業(yè)化等級(jí)相匹配，擺脫了以往與行政級(jí)別掛鉤的酬薪制度。明確規(guī)定機(jī)關(guān)干部要“堅(jiān)持正確義利觀，做到義利兼顧，要講信義、重情義、揚(yáng)正義、樹(shù)道義”，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀和中華傳統(tǒng)美德，培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德。法治思維的培育是一個(gè)潛移默化的過(guò)程，隨著法學(xué)教育的發(fā)展，高等院校法學(xué)專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生越來(lái)越多，若將部分受過(guò)比較完備的法律專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練且具有2年及以上基層工作經(jīng)歷的法律人才納入機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍，將有助于改善機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍法治思維和依法辦事能力的整體狀況。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督體系，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

“提高黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，就是要擺脫“人治”、權(quán)治的思維方式，做到“法無(wú)明文授權(quán)即禁止”，依法行使公權(quán)力。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善制度建設(shè)，倒逼機(jī)關(guān)干部在工作中自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式。一是在考核中設(shè)立依法行政指標(biāo)。即建立與依法行政考核指標(biāo)體系相關(guān)的法律制度，由國(guó)家出臺(tái)與行政考核相關(guān)的法律，訂立基本行政考核指標(biāo)藍(lán)本，各地可參考藍(lán)本，根據(jù)實(shí)際情況訂立具體行政考核指標(biāo)。樹(shù)立依法行政考核在政府績(jī)效考核中的權(quán)威，將法治建設(shè)成效評(píng)估納入政績(jī)考核評(píng)價(jià)的大系統(tǒng)，適當(dāng)增加權(quán)重系數(shù)；設(shè)定科學(xué)的依法行政考核指標(biāo)體系，嚴(yán)格按照建設(shè)法治政府的整體目標(biāo)和要求進(jìn)行設(shè)定，緊密?chē)@考評(píng)對(duì)象的法定職權(quán)和執(zhí)法任務(wù)進(jìn)行設(shè)定。前者為共性指標(biāo)，后者為個(gè)性指標(biāo)；明確依法行政考核指標(biāo)體系的對(duì)象和范圍，完善依法行政考核指標(biāo)體系的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。倡導(dǎo)公眾參與，注重依法行政考核指標(biāo)體系的結(jié)果運(yùn)用；明確規(guī)定依法行政考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲處、干部任免掛鉤?？己藶閮?yōu)秀的要給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)還要規(guī)定相應(yīng)的懲處措施，形成全新考核機(jī)制。二是把法治標(biāo)準(zhǔn)納入干部任免體系。衡量機(jī)關(guān)干部任免的法治標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含兩方面內(nèi)容：自身法治素養(yǎng)和尊法學(xué)法守法用法情況。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察識(shí)別干部的重要條件，把遵紀(jì)守法作為衡量干部德才的具體標(biāo)準(zhǔn)，把依法行政能力作為衡量政績(jī)的具體指標(biāo)。應(yīng)提拔重用法治思維和法治方式工作能力強(qiáng)的干部，“對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位”。三是全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，讓公權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，限制、約束公權(quán)力，促進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，以公開(kāi)透明的行政行為取信于民，把法治的陽(yáng)光照射到公權(quán)力運(yùn)行的每一角落。四是發(fā)揮人民代表大會(huì)制度和人民政協(xié)制度作用，不斷發(fā)掘制度潛力。進(jìn)一步規(guī)范人民代表的結(jié)構(gòu)和比例，增加有法律知識(shí)背景和法律實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的代表比例，提高依法議政及議案的整理、制作、提交能力，強(qiáng)化代表與選民間的直接聯(lián)系。宣傳部門(mén)要將人民代表大會(huì)制度理論與實(shí)踐納入宣傳工作的總體規(guī)劃，建立媒體公益宣傳人民代表大會(huì)制度機(jī)制，發(fā)揮主流媒體的積極作用，用好新興媒體，加強(qiáng)事關(guān)群眾切身利益的立法、監(jiān)督等重要履職活動(dòng)的宣傳報(bào)道。充分發(fā)揮政協(xié)的作用，使之依照《憲法》和法律通過(guò)高質(zhì)量的議政和提案，對(duì)《憲法》和法律法規(guī)的實(shí)施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、機(jī)關(guān)黨員干部的工作，通過(guò)建議和批評(píng)進(jìn)行監(jiān)督。

（四）以制度治黨，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨新要求

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求機(jī)關(guān)黨的工作必須切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)新形式，提升制度化水平。因此，國(guó)家應(yīng)為提高黨員干部法治思維和依法辦事能力提供遵循。一是構(gòu)建科學(xué)有效的制度規(guī)范體系。對(duì)照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)黨建制度和指導(dǎo)性文件的清理、修訂，做好對(duì)應(yīng)上級(jí)條規(guī)制度的配套、細(xì)化工作，將科學(xué)、民主、法治理念固化為具體制度，不斷提升機(jī)關(guān)黨建制度規(guī)定的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平。按照《黨章》《條例》制定思想、組織、作風(fēng)等建設(shè)方面的系統(tǒng)性制度規(guī)范體系，增強(qiáng)各項(xiàng)制度和指導(dǎo)性文件的針對(duì)性和指導(dǎo)性。建立完善的機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，明確建立各級(jí)機(jī)關(guān)黨建工作的上下指導(dǎo)關(guān)系。研究制定機(jī)關(guān)專(zhuān)職黨群干部任職條件參考標(biāo)準(zhǔn)，建立專(zhuān)職黨務(wù)干部特別是專(zhuān)職書(shū)記履職狀況和專(zhuān)業(yè)能力評(píng)估制度，研究制定黨務(wù)干部與行政干部交流工作實(shí)施辦法，制定專(zhuān)職副書(shū)記列席所在部門(mén)有關(guān)會(huì)議的實(shí)施細(xì)則。二是健全執(zhí)法保障體系。建立黨內(nèi)法規(guī)制度監(jiān)督審查機(jī)制。應(yīng)借鑒政府推行法律顧問(wèn)制度的經(jīng)驗(yàn)，推行黨務(wù)部門(mén)的法律顧問(wèn)制度。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)前置審核，重要的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)在經(jīng)過(guò)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)初步審核后再報(bào)請(qǐng)審議審批，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除黨內(nèi)法規(guī)草案中的問(wèn)題；及時(shí)修改完善黨內(nèi)法規(guī)制度。注重制度的穩(wěn)定性與延續(xù)性，增強(qiáng)制度執(zhí)行預(yù)期，及時(shí)清理修改各項(xiàng)制度規(guī)定和指導(dǎo)性文件，解決不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接等問(wèn)題，使黨內(nèi)法規(guī)制度與時(shí)俱進(jìn)；強(qiáng)化制度督查。以《黨章》《條例》為重點(diǎn)，加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨的制度執(zhí)行情況的調(diào)研與實(shí)施評(píng)估，開(kāi)展督促檢查，完善責(zé)任追究機(jī)制，明確啟動(dòng)追責(zé)程序，加大黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的強(qiáng)制性要求，機(jī)關(guān)干部必須無(wú)條件執(zhí)行。三是構(gòu)建協(xié)調(diào)有序、保障有力的制度治黨運(yùn)行體系。制定機(jī)關(guān)黨建研究工作規(guī)劃，組建聯(lián)合攻關(guān)項(xiàng)目組，對(duì)機(jī)關(guān)黨建問(wèn)題進(jìn)行全方位調(diào)查研討，開(kāi)列問(wèn)題清單，逐一破解難題，逐步完善機(jī)關(guān)黨建制度體系；注重制度的發(fā)布宣傳。通過(guò)新聞發(fā)言人、新媒體發(fā)布等方式做好法規(guī)制度發(fā)布。將機(jī)關(guān)黨建各項(xiàng)制度規(guī)定納入“三會(huì)一課”和黨務(wù)干部培訓(xùn)內(nèi)容，尤其是常態(tài)化地抓好《條例》的學(xué)習(xí)與宣傳工作，做到領(lǐng)導(dǎo)干部熟知，黨員干部精通，黨員群眾了解；構(gòu)建落實(shí)制度的長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，指導(dǎo)基層黨組織結(jié)合實(shí)際抓好制度的細(xì)化、實(shí)化，加強(qiáng)目標(biāo)控制管理，建立責(zé)任制、制定路線(xiàn)圖、明確時(shí)間表，發(fā)揮制度管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的效用；形成評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。健全機(jī)關(guān)黨建制度意見(jiàn)征詢(xún)、收集整合、情況反饋、工作調(diào)整機(jī)制，及時(shí)評(píng)估制度效果，疏通工委、黨委、支部、黨員四者之間的聯(lián)系與溝通渠道，有效對(duì)接基層需求，實(shí)現(xiàn)上下良性互動(dòng)，強(qiáng)化考核倒逼和激勵(lì)引領(lǐng)，以制度治黨來(lái)提升機(jī)關(guān)干部法治思維和依法辦事能力的實(shí)效。

（責(zé)任編輯：王秀艷）