我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的歷史演進與發(fā)展研究

摘 要：對國有資產(chǎn)如何進行有效監(jiān)管是我國確立社會主義制度以后一直備受關(guān)注的問題，尤其是改革開放以后。國有資產(chǎn)監(jiān)管體制大致可以分為以下幾個階段：改革開放初期的放權(quán)讓利階段，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制初步形成階段，國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)分散行使階段，國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)集中行使階段。黨的十八屆三中全會以后，我國逐步確立了國有企業(yè)分類與國有資本分層的國資監(jiān)管原則。國有企業(yè)的分類改革與國有資本的分層定位兩者缺一不可，只有二者合力，才能保證國資國企改革的順利進行。國企分類改革應(yīng)持“三分法”的觀點：將國有企業(yè)分為“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”三種類型，這種分類是一個動態(tài)的過程，應(yīng)因時因地進行調(diào)整。國有資本將形成三層管理模式，即國資委——國有資本運營公司——國有企業(yè)。這種分層監(jiān)管模式將有助于發(fā)揮國有資本的不同職能，保障國有資產(chǎn)保值增值，明確國資委的雙重定位，推動政企分開，助推國企混合所有制改革。

關(guān) 鍵 詞：國有資產(chǎn)；國有企業(yè)； 監(jiān)管體制；分類分層；企業(yè)國有資產(chǎn)法

中圖分類號：F123.7 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）07-0057-17

收稿日期：2016-03-01

作者簡介：白金亞（1990—），男，河南周口人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院經(jīng)濟法碩士研究生，中國法學(xué)會會員，研究方向為經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論、國有經(jīng)濟法、競爭法與競爭政策。

一、引言

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全?！盵1]作為市場化整合配置國有資產(chǎn)的平臺，建立國有資本運營公司，能夠更好地優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，提高國有資本的投資使用效率。從國有資產(chǎn)監(jiān)管的角度看，有必要進一步理清國有資本運營公司與國資委以及持股企業(yè)之間的關(guān)系。這種新的“管資本”的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式不同于目前以“管國企”為主、形成于2003年的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。2008年10月28日，十一屆全國人大常委會第一次會議審議通過了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，該法具有里程碑意義，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制在制度化方面取得了重要成果。理論界關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管法律問題的研究也多以此為背景，主要對國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的性質(zhì)、設(shè)置、職能以及相關(guān)制度的合理性等方面進行反思與前瞻。但這部法律顯然不適應(yīng)《決定》中涉及國資國企改革的內(nèi)容，目前國有資產(chǎn)管理體制存在的最大問題仍在于行政監(jiān)管職能與出資人職能未能分離。[2]為此，有必要對我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的歷史演變過程進行梳理和回顧。

二、我國國有資產(chǎn)監(jiān)管

體制的歷史演進

（一）計劃經(jīng)濟體制階段（1949-1978）

這一時期可以分為兩個階段：一個是國有資產(chǎn)全面形成、計劃經(jīng)濟體制初步建立階段，另一個是計劃經(jīng)濟體制階段。

第一階段是從1949年到1956年，是我國國有資產(chǎn)全面形成、計劃經(jīng)濟體制初步建立階段。這一階段的國有資產(chǎn)主要來源于沒收官僚資本的財產(chǎn)。沒收的“官僚資本”①有些直接歸政府要員所有，有些則為國民黨中央政府、省級政府和縣級政府所有，如抗日戰(zhàn)爭勝利后由國民黨政府接收的日本、德國、意大利三國在我國的企業(yè)。[3]這些企業(yè)成為我國國有經(jīng)濟的基礎(chǔ)和主體。[4]國有資產(chǎn)的第二個重要來源是沒收帝國主義國家在華財產(chǎn)，是在朝鮮戰(zhàn)爭期間完成的。第三個重要來源是通過對資本主義工商業(yè)的社會主義改造，以“和平贖買”②的方式完成的。1956年底，99%的私營工業(yè)企業(yè)變成了公私合營。至此，我國國有資產(chǎn)全面形成。1953年我國開始實施第一個五年計劃，國家建立了完整的政府計劃體系，負(fù)責(zé)國家計劃的制訂、實施和調(diào)整。國營企業(yè)③隸屬于各級政府，每個企業(yè)都有自己的計劃辦公室，擬定本企業(yè)的計劃并向主管部門的計劃機構(gòu)提交報告。通過“兩下一上”的方式制定計劃，即各部和各省將國務(wù)院下達額度和指標(biāo)任務(wù)分配到各自管轄的企業(yè)，企業(yè)根據(jù)自身情況反饋意見，提出本企業(yè)的計劃建議草案，最后經(jīng)全國人大批準(zhǔn)再按初次下達計劃草案時的方式正式下達任務(wù)和指標(biāo)。計劃經(jīng)濟體制下國營企業(yè)就是政府的一部分。

第二階段是從1956年到1978年，政府開始探索在計劃經(jīng)濟體制下如何管理國有企業(yè)。這一階段，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的主要特點是：⑴政企不分。國家對國有資產(chǎn)的監(jiān)管表現(xiàn)在對國有企業(yè)的直接管理和計劃控制上，國有企業(yè)是政府的附屬，政府對于國有企業(yè)來說既是所有者又是監(jiān)管者。⑵國有國營。如前所述，這一時期的國有企業(yè)被稱為“國營企業(yè)”，國有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是高度統(tǒng)一的。⑶分級分業(yè)管理。國家根據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小、重要程度和設(shè)立時的資金來源，分別由中央和地方政府對自身所屬國有企業(yè)以及企業(yè)的國有資產(chǎn)進行管理。[5]此外，按照不同的行業(yè)，由行業(yè)主管機關(guān)對國有資產(chǎn)進行分類管理，但沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。[6]

傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制對我國國民經(jīng)濟的起步、積累和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。新中國成立之初，監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，政府直接管理國有資產(chǎn)的方式在當(dāng)時起到了保證國家財力、物力集中使用的作用，也體現(xiàn)了社會主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢，奠定了國民經(jīng)濟的物質(zhì)基礎(chǔ)。但隨著國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，這種監(jiān)管體制的弊端也逐漸暴露出來：由于國家（政府）管理方式單一和遠離微觀經(jīng)濟領(lǐng)域而導(dǎo)致信息傳導(dǎo)機制不暢，使得整個社會的資源配置效率較低，沒有經(jīng)營自主權(quán)的國有企業(yè)缺乏活力。

（二）改革開放初期的放權(quán)讓利①階段（1979-1987年）

1978年開始的改革開放為國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革帶來了機遇。1978年10月，四川省決定在四川化工廠、重慶鋼鐵廠、成都無縫鋼管廠、寧江機床廠、南充鋼廠、新都縣氮肥廠等6家企業(yè)進行放權(quán)讓利的改革試點，打響了全國國有企業(yè)改革的第一炮。[7]1979年5月，國家經(jīng)委、外貿(mào)部、財政部、國家物資局、中國人民銀行、國家勞動總部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在京、津、滬三市的八個企業(yè)進行企業(yè)管理改革試點的通知》，該《通知》的發(fā)布標(biāo)志著放權(quán)讓利的企業(yè)改革正式啟動。[8]為了推廣和規(guī)范國有企業(yè)放權(quán)讓利式改革，1979年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于擴大國有工業(yè)與企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，同時還頒布了《關(guān)于國有企業(yè)實行利潤留成的規(guī)定》《關(guān)于開征國有工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》《關(guān)于國有工業(yè)企業(yè)實行流動資金額信貸的暫行規(guī)定》《關(guān)于提高國有工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規(guī)定》4個配套文件，決定將國有企業(yè)放權(quán)讓利式改革在全國范圍內(nèi)推行。[9]

這一時期改革的主要內(nèi)容有：⑴改變國有企業(yè)作為政府附屬物的地位，確立其作為市場中的經(jīng)濟主體的地位，需要企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展。⑵擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。這一時期國家與企業(yè)之間分配關(guān)系的調(diào)整是沿著簡政還權(quán)、減稅讓利的思路進行的，強調(diào)政企分開，兩權(quán)分離，擴大了企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。⑶探索國有資產(chǎn)的多種經(jīng)營形式，在國有企業(yè)改革中先后實行承包經(jīng)營責(zé)任制、資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、租賃經(jīng)營制度等。[10]⑷下放企業(yè)管理權(quán)限，把大量原屬中央管理的企業(yè)下放給地方管理，主要是把一些中央管理的企業(yè)下放給臨近的中心城市管理。

這一時期的改革試圖使國有企業(yè)成為社會主義商品經(jīng)濟的生產(chǎn)經(jīng)營者，在一定程度上增強了國有經(jīng)濟的活力，但這些措施并未觸及國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的深層次問題，基本上都是圍繞國有資產(chǎn)經(jīng)營即國有企業(yè)這一層面展開的。由于國有資產(chǎn)監(jiān)管體制基本不變，政府實際上仍控制著國有企業(yè)，國有企業(yè)在名義上享有一些經(jīng)營自主權(quán)，但在實踐中常常被政府越俎代庖，因而難以取得真正獨立的市場主體地位。[11]國有企業(yè)改革的深入使得原有國有資產(chǎn)監(jiān)管體制失去了效用，不能進行有效、及時的監(jiān)管，甚至導(dǎo)致對某些方面監(jiān)管失控。這一時期國有企業(yè)承包經(jīng)營中所出現(xiàn)的種種問題即與此有關(guān)。

（三）國有資產(chǎn)監(jiān)管體制初步形成階段（1988-1997年）

為了從體制上建立新的國有資產(chǎn)管理模式，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，國務(wù)院于1988年8月成立了國有資產(chǎn)管理局。國有資產(chǎn)管理局的職能主要是“行使國家賦予的國有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)、國家投資和收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)”。國有資產(chǎn)管理局的成立，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制初步形成，也說明國有資產(chǎn)監(jiān)管職能與社會經(jīng)濟管理職能逐漸開始分離。1993年憲法修正案中“社會主義市場經(jīng)濟”的建設(shè)目標(biāo)和“國有企業(yè)”的概念開始明確，這說明我國已從根本法的角度認(rèn)可國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

這一時期的改革探索取得了明顯成效，其主要特點有：⑴國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)意識更加明確。先后建立了企業(yè)資本金制度和項目資本金制度，提出了國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。⑵建立了專門的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。區(qū)分政府社會管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份。⑶明確了國有企業(yè)逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度的方向。⑷抓大放小，盤活國有資產(chǎn)存量。提出了對國有經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性重組的方針，重視國有資產(chǎn)運營，確立了國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和運營體制或目標(biāo)。

從理論上說，國有資產(chǎn)管理局和其他社會經(jīng)濟管理部門對國有資產(chǎn)是專司監(jiān)管和分工監(jiān)管的關(guān)系，但現(xiàn)實是其實際權(quán)力與相關(guān)文件賦予其的職能相比較為有限。此外，由于受認(rèn)識的局限和部門利益慣性的影響，國有資產(chǎn)管理局仍然堅持管資產(chǎn)與管企業(yè)要統(tǒng)一的思路，認(rèn)為管理國有資產(chǎn)就必須管理國有企業(yè)。國有資產(chǎn)管理部門對國有企業(yè)管理權(quán)的介入，致使其與工商、交通等行業(yè)主管部門和經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)在企業(yè)管理方面的沖突日益激烈。[12]

從某種程度上說，上述沖突不僅沒有促使政企分開，反而加強了政府對企業(yè)的管理。基于此，國務(wù)院于1994年決定將國有資產(chǎn)管理局由國務(wù)院直屬局調(diào)整為財政部管理的國家局。由于國有資產(chǎn)管理局的行政級別低于行業(yè)主管部門，在實踐中不能很好地發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管的作用，同時與其他部門之間也存在明顯的部門利益沖突，因此，在1998年國務(wù)院機構(gòu)改革中國有資產(chǎn)管理局被撤銷，將其原承擔(dān)的職能改組為國有資本金基礎(chǔ)管理、財產(chǎn)評估管理和國有資產(chǎn)統(tǒng)計評價三個司并入財政部，財政部直接承擔(dān)相關(guān)職能。

（四）國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)分散行使階段（1998-2002年）

鑒于機構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益凸顯的現(xiàn)實，1998年，中央人民政府實施了在2008年之前改革力度最大、涉及面最廣的一次政府機構(gòu)改革。1998年改革的目的是推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，具體目標(biāo)是盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟部門直接管理企業(yè)的體制。1998年改革取得的歷史性進步是：政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的專業(yè)經(jīng)濟部門，①這樣，政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得到了消除。到目前為止我們都還在享受這個成果。[13]

1998年的行政管理體制改革對國有資產(chǎn)管理體制的影響主要表現(xiàn)在：其一，國有資產(chǎn)管理局被撤銷，原有職能并入財政部；其二，專業(yè)經(jīng)濟部門被改組為隸屬于國家經(jīng)貿(mào)委的國家局，不再直接管理企業(yè)。

這一時期，國有資產(chǎn)管理體制表現(xiàn)出一種不同于以往的實踐模式，具有以下特征：⑴國家不再設(shè)立專司國有資產(chǎn)管理職能的行政機構(gòu)。這主要是因為從國有資產(chǎn)管理局10年運作情況看，國有資產(chǎn)管理局在很大程度上僅僅充當(dāng)了“會計”的角色，在國有企業(yè)改革以及國有資產(chǎn)管理體制完善方面并沒有發(fā)揮出資人應(yīng)有的作用。認(rèn)為撤銷國有資產(chǎn)管理局，將其職能并入財政部能更好地行使出資人職責(zé)。這說明當(dāng)時理論界對國資管理體制的改制方向存在較大爭議。[14]⑵機構(gòu)改革后，國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)主要由五個部門承擔(dān)。其中，財政部作為國有企業(yè)和國有參股企業(yè)中國有資產(chǎn)所有者的代表，對國有資產(chǎn)進行宏觀管理，承擔(dān)國有資本金基礎(chǔ)管理職能；國家經(jīng)貿(mào)委對國有企業(yè)、國有控股企業(yè)的重大生產(chǎn)經(jīng)營決策進行監(jiān)管，并會同有關(guān)部門做好所屬國有企業(yè)的改制、重組工作，承擔(dān)指導(dǎo)國有企業(yè)改革和管理的職能；中共中央組織部與中央企業(yè)工委任免所屬國有企業(yè)、國有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子，并管理派駐國有獨資企業(yè)的監(jiān)事會主席；國家發(fā)展計劃委員會管立項；勞動與社會保障部管勞動與工資，形成了所謂的“五龍治水”體制。

在這一階段，國有資產(chǎn)監(jiān)管職能由財政部、經(jīng)貿(mào)委等部門分別行使，其目的在于建立一個相互約束、相互監(jiān)督的國有資產(chǎn)管理體制，但在實踐中卻出現(xiàn)了“政出多門”的現(xiàn)象，使國有資產(chǎn)的使用者和經(jīng)營者無所適從。企業(yè)要受到多個“婆婆”的監(jiān)管，卻沒有一個部門真正對國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)，因為各部門都只是行使部分權(quán)能，根據(jù)權(quán)責(zé)對等的原則，各部門對國有資產(chǎn)監(jiān)管績效也只承擔(dān)部分責(zé)任。事實上，由于責(zé)任無法在量化后被分配到各機構(gòu)，因此各部門實際上是不承擔(dān)責(zé)任的。責(zé)任不明很容易導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)積極性不高，進而弱化對國有資產(chǎn)經(jīng)營和使用機構(gòu)應(yīng)有的監(jiān)督和約束， 嚴(yán)重影響了國有經(jīng)濟的健康發(fā)展和壯大。國有企業(yè)在1998年前后進入最困難時期，全國三分之二的國有企業(yè)處于虧損狀態(tài)，利潤總額只有213.7億元；到2003年，進入《財富》世界500強的國資委系統(tǒng)監(jiān)管的中央企業(yè)只有6家，營業(yè)收入最多的中石油僅名列第69位，中央企業(yè)的改制面也只有30.4%。[15]這一階段的國有資產(chǎn)管理體制既不利于國有資本的集中統(tǒng)一管理，也混淆了社會經(jīng)濟綜合管理職能與國有資本所有者職能及公共財政與國有資本的界限，是一個明顯的退步。[16]

（五）國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)集中行使階段（2003-2014年）

2002年，黨的十六大報告明確指出，要“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制”，“國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”，要在“中央政府和省、市（地）兩級政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)”。[17]2003年3月，作為政府機構(gòu)改革方案內(nèi)容之一，經(jīng)十屆全國人大批準(zhǔn)，國務(wù)院決定設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國資委），將原屬財政部的有關(guān)國有資產(chǎn)管理的部分職責(zé)，經(jīng)貿(mào)委行使的指導(dǎo)國有企業(yè)改革和管理的職責(zé)，中央企業(yè)工委、勞動與社會保障部擬定中央直屬企業(yè)經(jīng)營者收入分配政策、審核中央直屬企業(yè)的工資總額和主要負(fù)責(zé)人的工資標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)劃歸國資委的職責(zé)范圍，授權(quán)其代表國家履行出資人職責(zé)，監(jiān)管范圍確定為中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。[18]2003年4月6日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會正式掛牌成立，2003年5月13日，該委員會頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)監(jiān)督體制進入了一個新的發(fā)展時期。國務(wù)院成立國資委，作為國有資產(chǎn)的出資人代表，第一次在中央政府層面上做到了政府的公共管理職能與國有資產(chǎn)的出資人職能的分離，為新國有資產(chǎn)管理體制的運行提供了組織保障，為新成立的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)開展工作提供了制度保障。國資委的成立和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的出臺，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)管理體制改革取得了重大突破并進入了一個新的發(fā)展階段，即國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)集中行使階段。

與以往的監(jiān)管體制相比，新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有著明顯的特征：⑴明確監(jiān)管主體，實行中央、省、地三級國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。按照黨的十六大和十屆全國人大一次會議的決定，先后組建了國務(wù)院、省、市（地）三級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，有些地方還探索了縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效方式，至此，國有資產(chǎn)監(jiān)管的組織體系基本建立。截至2004年6月，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國資委全部組建。截至目前，全國共組建地、市級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)395個，許多國有資產(chǎn)總量較大的縣也明確了國有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任主體，國資委系統(tǒng)建設(shè)進一步加強，國資監(jiān)管大格局加快推進。[19]國家、省、市（地）三級國資委的成立，從機構(gòu)和組織上保證了國有企業(yè)改革的繼續(xù)深入推進和國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的相對獨立開展，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)開始進入了全面獨立監(jiān)管時期。新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有利于克服舊體制下多部門分割行使所有權(quán)的弊端，而代之以國資委全面履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，這在一定程度上解決了長期困擾國資監(jiān)管的出資人缺位問題。[20]⑵統(tǒng)一所有，分別代表?！胺謩e代表”能夠更好地調(diào)動各級政府的積極性，更加明確各級政府之間的產(chǎn)權(quán)和事權(quán)邊界。中央和地方在國有資產(chǎn)管理中的關(guān)系不再是原來的分級管理關(guān)系，而是分別代表的關(guān)系，原來是中央政府總代表，現(xiàn)在是分別代表，這有利于解決代理鏈條過長、代理成本高、代理效率低的問題，是較原有體制的一個進步。⑶管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合。1994年，國有資產(chǎn)管理局被撤消后，國家對國有企業(yè)的監(jiān)管是分散的，效率很低，引發(fā)了很多問題。2003年，國資委的成立改變了國有資產(chǎn)監(jiān)管的格局，國資委對國資國企的監(jiān)管是一個綜合性的監(jiān)管，使國資委職能有了一個清晰的定位：第一，管人。通過法定程序?qū)λO(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人進行任免、管理和考核并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績以及其他標(biāo)準(zhǔn)進行獎勵或懲罰，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人機制，完善經(jīng)營者激勵和約束機制。按照有關(guān)規(guī)定，代表國務(wù)院向所監(jiān)管企業(yè)派出監(jiān)事會，負(fù)責(zé)監(jiān)事會的日常管理工作。[21]第二，管事。指導(dǎo)國有企業(yè)改革重組，推進國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，推動國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。第三，管資產(chǎn)。根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，監(jiān)管中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)，加強國有資產(chǎn)的管理工作。負(fù)責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上交國有資本收益，參與制定國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)管理制度和辦法，按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)決算編制和執(zhí)行等工作。[22]第四，保值增值。承擔(dān)所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。第五，監(jiān)督。按照出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)督促、檢查所監(jiān)管企業(yè)貫徹落實國家安全生產(chǎn)方針政策及有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等工作。第六，推動立法，依法辦事。負(fù)責(zé)企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，起草國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)草案，制定有關(guān)規(guī)章、制度，依法對地方國有資產(chǎn)管理工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。[23]

自2003年國資委成立到2014年的11年間，國資委積極履行出資人職責(zé)，做了大量行之有效的工作。如對中央所屬國有企業(yè)進行清產(chǎn)核資，對企業(yè)負(fù)責(zé)人進行經(jīng)營業(yè)績考核，規(guī)范企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理，開展面向全球招聘中央企業(yè)負(fù)責(zé)人試點工作，發(fā)揮中央企業(yè)監(jiān)事會的作用，規(guī)范國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整等，有力地推進了國有經(jīng)濟的改革和發(fā)展，見下圖1-4。

數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站歷年財政數(shù)據(jù)以及信息公開，http：//www.mof.gov.cn。財政部公布的數(shù)據(jù)與國資委公開的數(shù)據(jù)有差異，國有及國有控股企業(yè)主要經(jīng)濟效益指標(biāo)等信息的發(fā)布屬于財政部的職責(zé)范圍，故此處以財政部公布的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。圖1-圖2中所稱全國國有及國有控股企業(yè)，包括中央企業(yè)和36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）國有及國有控股企業(yè)。中央企業(yè)包括：中央部門所屬的國有及國有控股企業(yè)和中央管理企業(yè)，以上均不含國有金融類企業(yè)。

數(shù)據(jù)來源：《2004-2014中國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理年鑒》，財政部網(wǎng)站歷年財政數(shù)據(jù)，http：//www.mof.gov.cn，本圖所稱國有企業(yè)是指全國國有及國有控股企業(yè)，包括中央企業(yè)和36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）國有及國有控股企業(yè)。中央企業(yè)包括：中央部門所屬的國有及國有控股企業(yè)和中央管理企業(yè)，以上均不含國有金融類企業(yè)。

數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站，http：//www.sasac.gov.cn。

三、黨的十八屆三中全會以來國有資產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)展新方向：分層分類監(jiān)管

《決定》對國資國企如何改革、如何監(jiān)管提出了很多具有建設(shè)性的指導(dǎo)意見。如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府職能，如何發(fā)展混合所有制，都需要國資國企的全面深入改革。目前，國有企業(yè)正在進行分類改革，以推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。在國有資產(chǎn)管理體制方面，將對國有資本進行分層管理，即三層“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式”。①這種分層既有利于實現(xiàn)“政企分開”，也有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使政府能夠更加有效地發(fā)揮作用。國有資產(chǎn)監(jiān)管體制基于國資國企改革也將發(fā)生深刻變化，國資委也會被賦予新的定義。

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革應(yīng)包含兩個方面：一是國有企業(yè)的分類改革與監(jiān)管，二是國有資本的分層改革與監(jiān)管。在全面深化改革的背景下，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。[24]國資國企改革是經(jīng)濟體制改革的重點，改革的成敗直接決定著市場能否在資源配置中起決定性作用。 通過對我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制演變歷程進行梳理，筆者認(rèn)為，國資國企改革應(yīng)遵循這樣的原則：在國有企業(yè)改革方面，應(yīng)以國有企業(yè)不同的功能定位為基礎(chǔ)，對國有企業(yè)進行分類改革與監(jiān)管；在國有資本改革方面，應(yīng)以國有資本不同的分層定位為考量，對國有資本進行分層改革與監(jiān)管。

（一）基于國有企業(yè)功能定位的國有企業(yè)分類改革與監(jiān)管

黨的十八屆三中全會以來，國企改革向縱深推進，解決國有企業(yè)分類監(jiān)管問題被認(rèn)為是“頂層設(shè)計”的當(dāng)務(wù)之急。[25]《決定》提出要準(zhǔn)確界定國有企業(yè)的功能，目的是為了國有企業(yè)的分類改革，進而提高國有企業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益。為什么要對國有企業(yè)進行分類監(jiān)管？因為分類監(jiān)管與現(xiàn)行的國有企業(yè)不分類監(jiān)管有很大的不同。對于國有企業(yè)的考核，現(xiàn)行的辦法是依據(jù)經(jīng)營業(yè)績對企業(yè)進行考核評價，依據(jù)考核結(jié)果確定經(jīng)營薪酬，保證國有資產(chǎn)的保值增值。這種適用于所有國有企業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)是不科學(xué)的，因為不同的國有企業(yè)具有不同的經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)特征，“一刀切”的考核方式對國有企業(yè)發(fā)展極為不利，甚至?xí)绊憞衅髽I(yè)社會功能的發(fā)揮。同時，分類不是目的，目的還是更好地實現(xiàn)國有資本的經(jīng)濟效益和社會效益。

如何破解國有企業(yè)目前存在的監(jiān)管效率問題一直為人們所關(guān)注，筆者認(rèn)為，應(yīng)突破這種把國有企業(yè)看做一個整體進行監(jiān)管的思維方式，確定差異化的國有企業(yè)監(jiān)管思路，針對不同類別的國有企業(yè)適用不同的評價監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

國有企業(yè)具體如何分類，是國企改革方案首先要解決的問題。目前我國存在“兩分法”“三分法”的爭論。雖然在過去的時間里“兩分法”看似盛行，其實主流上已逐漸被“三分法”所代替。理論界和實務(wù)界在國有企業(yè)的基本分類方法上也形成了共識，①即以國有企業(yè)不同的企業(yè)功能屬性為標(biāo)準(zhǔn)，把我國的國有企業(yè)分為公共服務(wù)類、特定功能類與一般商業(yè)類三種類型。國資委也提倡這三種分類方式，[26]并且在地方層面，這種分類法已在多個省市開始實施。②應(yīng)當(dāng)說明的是，地方管理的國有資產(chǎn)與國資委管理的國有資產(chǎn)差異性較大，因為各地的情況不同，因而各地與國資委出臺的改革方案可能會有很大差別，筆者認(rèn)為，這都是各地為適應(yīng)本地具體情況所作的變通，最終會“殊途同歸”。尤其在國企分類改革、國資分層管理以及大力發(fā)展混合所有制方面，這些指導(dǎo)層面的改革意見都將得到落實。

筆者對國有企業(yè)分類改革持“三分法”的觀點，即應(yīng)該將國有企業(yè)分為“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”三種類型。這三種國有企業(yè)類型的提法是基于企業(yè)功能定位這個基礎(chǔ)而進行的?！肮卜?wù)類”強調(diào)的是該國有企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的公共用途或體現(xiàn)一定的公共政策?！肮卜?wù)類”即“公共企業(yè)”，在西方國家，人們普遍所說的國有企業(yè)其實是公共企業(yè)，主要集中在市場失效領(lǐng)域。[27]學(xué)界在界定國有企業(yè)時，有必要將這類提供公共產(chǎn)品的國有企業(yè)界定為“公共服務(wù)類企業(yè)”，并把以后國資投資的重點放在該領(lǐng)域，這既是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是當(dāng)前全面深化改革對國資國企改革提出的階段性要求?！疤囟üδ茴悺眲t強調(diào)該國有企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在某一專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮特殊功能，主要是“公用企業(yè)”?！耙话闵虡I(yè)類”的提法不是常見的“競爭類”的提法，而是突出第三類國有企業(yè)也是占比居于絕對多數(shù)的國有企業(yè)的商業(yè)特性，其強調(diào)的是一般商業(yè)企業(yè)市場化的商業(yè)功能，而不是從行業(yè)性質(zhì)差異的角度將其歸于“競爭類”。明確了分類標(biāo)準(zhǔn)，對于不同的國有企業(yè)就要采取差異化的監(jiān)管方式、改革舉措和監(jiān)管原則（如下表所示）。

第一類是“公共服務(wù)類”國有企業(yè)，其既是國家為增加公共事業(yè)福利、實現(xiàn)公眾利益的一種手段，也是政府公共服務(wù)職能的延伸。這類國有企業(yè)又被稱為“公共企業(yè)”，其功能主要是宏觀調(diào)控和彌補市場缺陷、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、改善民生、服務(wù)社會、保障城市運營等。這類國有企業(yè)在國有企業(yè)總數(shù)中居于絕對少數(shù)，卻是未來國資投放的重點。針對該類企業(yè)的特點，建議“一企一法”，①這樣，可以更好地發(fā)揮其功能。有的學(xué)者懷疑“一企一法”可能影響本輪國資國企改革的效率，筆者認(rèn)為這種說法有一定的道理，但要看具體適用領(lǐng)域。在“一般商業(yè)類”國有企業(yè)可能不會運用，在“特定功能類”國有企業(yè)可能會少用，但在“公共服務(wù)類”國有企業(yè)就應(yīng)該提倡運用“一企一法”，這是由“公共服務(wù)類”國有企業(yè)的適用領(lǐng)域、社會功能、股權(quán)構(gòu)成、政企關(guān)系、公司治理結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管方面的特征綜合決定的。 換言之，每個企業(yè)都需要有與之相適應(yīng)的法律依據(jù)，僅僅依靠一般法律來調(diào)整是不符合設(shè)立這類國有企業(yè)的目的的。

第二類是“特定功能類”國有企業(yè)，這類國有企業(yè)混合特征性強，既不是典型的“公共服務(wù)類”國有企業(yè)，也不是純粹的“一般商業(yè)類”國有企業(yè)。其企業(yè)功能主要有鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度和發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用、保障國家安全與重要資源、保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定、落實國家宏觀調(diào)控政策等。這類國有企業(yè)的數(shù)量比“公共服務(wù)類”國有企業(yè)多，比“一般商業(yè)類”國有企業(yè)少，企業(yè)之間的具體情況存在明顯差異。這類國有企業(yè)是近期以及未來一段時期內(nèi)國資改革的重點也是難點，其改革在要求市場化導(dǎo)向的同時還要強調(diào)國家賦予該類國有企業(yè)特定的社會功能，它不像“公共服務(wù)類”企業(yè)那樣主要依據(jù)國家政策，也不像“一般商業(yè)類”國有企業(yè)那樣強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用。需要注意的是，該類國有企業(yè)有兩個動態(tài)傾向：一個是向“一般商業(yè)類”國有企業(yè)轉(zhuǎn)化，一個是向“公共服務(wù)類”國有企業(yè)轉(zhuǎn)化。即它的功能是動態(tài)的、可調(diào)整的，“一般商業(yè)類”與“公共服務(wù)類”國有企業(yè)也是動態(tài)的，但“特定功能類”國有企業(yè)的動態(tài)幅度比其他兩者都要大。一種情況是，隨著國家的發(fā)展，國家不再需要或者強調(diào)該特定功能，那么這類企業(yè)就會逐步轉(zhuǎn)變成“一般商業(yè)類”國有企業(yè)；另一種情況是，國家賦予該類國有企業(yè)新的功能，那就有可能將其轉(zhuǎn)變成“公共服務(wù)類”國有企業(yè)。從長期來看，這兩種傾向都是存在的，并且轉(zhuǎn)化為具有國際競爭力的“一般商業(yè)類”國有企業(yè)的可能性更大，因為其大多居于自然壟斷地位且具有雄厚實力。

第三類是“一般商業(yè)類”國有企業(yè)，也就是有些學(xué)者所稱的競爭性國有企業(yè)。其企業(yè)功能主要是把經(jīng)濟效益放在第一位，追求國資的保值增值，增強市場活力，滿足人民不斷增長的物質(zhì)文化需求，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用等。這類國有企業(yè)在國有企業(yè)總數(shù)中居于絕對多數(shù)，是本輪國資國企改革的重中之重。對于這類國有企業(yè)，應(yīng)按照市場化的要求，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。但需要注意的是，這里所說的市場化并不是把這類國有企業(yè)民營化、私有化，而是要在這類國有企業(yè)中大力發(fā)揮混合所有制的作用，讓各類資本參與進來，共同分享改革的紅利，以此提升這類國有企業(yè)的管理水平、現(xiàn)代化程度和國資質(zhì)量，進而緩解國有資產(chǎn)的管控壓力，提升國資運營效率，大幅度降低昂貴的制度運行成本，同時也能增強市場活力。

在參照以上國有企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)來推進分類改革的同時，我們還必須認(rèn)識到國有企業(yè)的復(fù)雜性和動態(tài)性，其實就是三種分類方法的相對性。因為不同功能的國有企業(yè)成分并不是單一的，有可能含有其他屬性的成分，并且還伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化的情勢。一種情況是，在改革中，一些企業(yè)被劃歸為“一般商業(yè)類”國有企業(yè)，雖然這些企業(yè)絕大多數(shù)都是以市場為導(dǎo)向的，但現(xiàn)實中它的業(yè)務(wù)還有一小部分是涉及“公共服務(wù)類”的。還有一種情況是，改革后的國有企業(yè)的經(jīng)營條件和環(huán)境都會隨著市場的變化而變化，對于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的“公共服務(wù)類”國有企業(yè)而言，如果其生產(chǎn)成本降低，以更低價格供應(yīng)仍有利可圖，就可轉(zhuǎn)化為“特定功能類”國有企業(yè)甚至是“一般商業(yè)類”國有企業(yè)；反之，“一般商業(yè)類”國有企業(yè)也可轉(zhuǎn)化為“特定功能類”國有企業(yè)甚至是“公共服務(wù)類”國有企業(yè)，如果是“特定功能類”國有企業(yè)，就更易向“一般商業(yè)類”國有企業(yè)或“公共服務(wù)類”國有企業(yè)轉(zhuǎn)化。這兩種情況說明國有企業(yè)分類是一個動態(tài)的過程，一蹴而就的國有企業(yè)分類是不可能的，改革本身以及改革過程中的變化都是需要考量的，因為在對它們進行定位的同時還存在定位不清以及因情勢的變化而帶來的新的定位要求等問題，所以，我們必須認(rèn)識到，它們之間是可以相互轉(zhuǎn)化的。除此之外，還應(yīng)明確的是，不能以現(xiàn)在企業(yè)主營業(yè)務(wù)某一類占比的多寡為分類依據(jù)，而是要從設(shè)定該類國有企業(yè)的目的出發(fā)，從企業(yè)本來的功能出發(fā)，分類之后還要進一步梳理企業(yè)的各項業(yè)務(wù)，剝離一些不屬于自己的業(yè)務(wù)到其他類別的國有企業(yè)中去，在業(yè)務(wù)范圍確定后，才能使企業(yè)的功能得到最有效的發(fā)揮，這才是分類的目的。

基于上述分類標(biāo)準(zhǔn)和分類目的，在經(jīng)濟全球化背景下，我國的國有企業(yè)應(yīng)遵循以下改革發(fā)展思路：對于“特定功能類”國有企業(yè)以及“公共服務(wù)類”國有企業(yè)，應(yīng)主動退出那些市場化水平高、戰(zhàn)略重要性下降的行業(yè)產(chǎn)業(yè)，積極拓展新的、具有戰(zhàn)略價值的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極為民創(chuàng)利，在條件成熟時，堅持走出去，創(chuàng)造國有資本更高的價值。對于“一般商業(yè)類”國有企業(yè)，混合所有制程度高，市場適應(yīng)能力強，逐利的主動性也強，在國內(nèi)市場成熟飽和之后，國際化戰(zhàn)略是一個尤其值得關(guān)注的方向。2014年，我國國有企業(yè)占世界500強的企業(yè)已經(jīng)達到92家，[31]國有企業(yè)在中國對外直接投資存量中的比重大約為85%-90%。可見，我國的國有企業(yè)已經(jīng)奠定了良好的國際化基礎(chǔ)，雖然也存在一些經(jīng)營能力弱以及國有企業(yè)海外投資的特殊障礙等，[32]但混合所有制必將對這些問題的解決提供重要支持。

（二）基于國資分層定位的國有資本分層改革與監(jiān)管

深化國有資產(chǎn)管理體制改革，最重要的就是要推動國有資產(chǎn)的管理模式完成從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。國資分層定位是國資國企改革的重點?！稕Q定》中的這一論斷明確了今后改革的方向，對于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，都將起到巨大的推動作用。國有資本的分層管理需要大力發(fā)展國有資本與集體資本、民營資本等其他資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，與此同時，還需組建或者改組若干有條件的國有企業(yè)為國有資本運營公司。在國有資產(chǎn)三層運行模式中，國資委僅與其直接下層即國有資本運營公司聯(lián)系，其職能從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變；國有資本運營公司作為連接國資委和國有企業(yè)的中樞，一方面接受國資委的監(jiān)督管理，另一方面專門以股東身份從事國有資本的經(jīng)營管理和運作。處于第三層的國有企業(yè)則定位于國有資產(chǎn)的具體運營，努力實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

⒈國有資本運營公司與國資委之間的關(guān)系。各級國資委代表各級政府履行出資人職責(zé)，依法對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。國資委通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)的方式劃轉(zhuǎn)給國有資本運營公司一定的國有資本。一方面，國有資本運營公司接受國資委的監(jiān)督管理；另一方面，國資委不直接干預(yù)國有資本運營公司的具體經(jīng)營尤其是國有資本運營公司的持股企業(yè)。國資委將把重心放在依照法律和市場規(guī)范管理國有資本的總量、分布及效益上，做好國有資本的出資人。國資委與國有資本運營公司是國有資產(chǎn)當(dāng)中的上下層級，是三層管理體制中的上面兩層，兩者不是行政上的上下級關(guān)系，而是一種委托關(guān)系。對于國有資本的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、考核分配、公司治理和風(fēng)險控制等進行引導(dǎo)規(guī)范，構(gòu)建科學(xué)合理的國資監(jiān)管體系。同時還應(yīng)減少審批事項，做好簡政放權(quán)，切實保證企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)等。目前階段國有資本運營公司應(yīng)以管理國有股權(quán)作為自己的主要業(yè)務(wù)，在確立三層管理體制初期，國有資本運營公司的定位并不清晰，在涉及一些重大事項時，可能會出現(xiàn)不能真正地自行決策，仍然要報請國資委來決策的情況，這就需要國資委依法制定或參與制定公司的章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據(jù)之一。

⒉國有資本運營公司與持股企業(yè)之間的關(guān)系。國有資本運營公司是持股企業(yè)的主要股東或參股股東，兩者是資本公司與經(jīng)營公司的關(guān)系。國有資本運營公司對于持股企業(yè)的管理和監(jiān)管主要依靠我國《公司法》等其他市場經(jīng)營主體一般適用的法律和公司章程，管理完全是一種市場化的操作方式，不能采取行政命令或強制的方式，而是要依法管理，按章程辦事。

2015年11月4日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》明確了改革和完善國有資產(chǎn)管理體制三方面的改革措施：一是推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。科學(xué)界定國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)；明確國有資產(chǎn)監(jiān)管重點，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。二是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。組建國有資本投資、運營公司，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資、運營公司之間的關(guān)系，界定國有資本投資、運營公司與所出資企業(yè)的關(guān)系；政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)按照“一企一策”原則，明確對國有資本投資、運營公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式；國有資本投資、運營公司依據(jù)《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)，對所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以財務(wù)性持股為主，建立財務(wù)管控模式。 三是提高國有資本配置和運營效率。 建立國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機制，推進國有資本優(yōu)化重組，建立健全國有資本收益管理制度，建立責(zé)任追究機制，構(gòu)建統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)公開平臺，披露國有資產(chǎn)運營情況。該《意見》從中央層面明確了國有資產(chǎn)管理體制的發(fā)展方向。

（三）國企分類與國資分層的辯證關(guān)系

國有企業(yè)基于功能定位的分類和國有資本基于分層管理的定位，兩者之間是密不可分、相互促進、相互補充的。在本輪國資國企改革中，梳理國有企業(yè)的具體功能與調(diào)整國有資本的管理模式是前后相繼的兩個部分，其目的都是為了推動國有企業(yè)的發(fā)展，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的必然延伸。厘清兩者之間的關(guān)系對于完善國有資產(chǎn)管理體制是必不可少的。國有資產(chǎn)主要是為了提供廣義上的公共產(chǎn)品、促進社會利益最大化。國有企業(yè)按照“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”進行分類，使得不同的國有企業(yè)有了不同的定位，進而在不同國有企業(yè)分類基礎(chǔ)上按照不同職能分別建立與其相對應(yīng)的國有資本運營公司，然后根據(jù)不同職能特性，分別制定各類資本運營公司的出資方式、經(jīng)營目標(biāo)、監(jiān)管方式和考核機制，最終形成安全有效的國有資產(chǎn)管理運行機制。[33]

四、結(jié)論

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制是基本經(jīng)濟制度的重要組成部分，國企分類改革和國資分層改革及監(jiān)管是經(jīng)濟體制改革的重點，直接影響著經(jīng)濟體制改革的成敗。在國有企業(yè)分類改革中，要注重不同國有企業(yè)的功能定位，對不同國有企業(yè)進行分類，建議把國有企業(yè)分為“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”三種類型。這種分類方法是科學(xué)、合理的，將有助于分類監(jiān)管的有效性和下一步國有資本運營公司的建立。國資分層主要按照“管資本”的方式進行，即三層國有資本管理模式：國資委——國有資本運營公司——國有企業(yè)。這種分層監(jiān)管模式將有助于發(fā)揮國有資產(chǎn)的不同職能，保障國有資產(chǎn)的保值增值，明確國資委的雙重定位，推動政企分開，也便于調(diào)動非公有資本參與的積極性。當(dāng)前，全面深化改革已經(jīng)全面鋪開，國資國企改革在經(jīng)濟領(lǐng)域承擔(dān)著改革的重任，各級國資委都在研究、制定新的改革方案，上海、廣東、山東以及黑龍江等二十多個省、市的國資委已經(jīng)發(fā)布了各自的改革方案，中央層面的改革方案正逐步公布。我們有理由相信，科學(xué)的改革方案的制定加上此輪國資國企改革步驟的周密安排，一定能夠?qū)崿F(xiàn)既定的改革目標(biāo)，建立起合理的基本經(jīng)濟制度。

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