加州電力監(jiān)管的特色與啟示

林江+周大地

加州電力行業(yè)正在加速向高效、低碳、可持續(xù)的方向轉(zhuǎn)型，預(yù)計到2030年，加州非化石電力將占70%以上

電力行業(yè)因?qū)ι鐣＠?、?jīng)濟和環(huán)境的影響重大，通常會被政府嚴格監(jiān)管。在美國加州，多個州政府監(jiān)管機構(gòu)協(xié)同負責(zé)電力行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資流程，并允許公眾參與。

加州一直是美國充滿活力的創(chuàng)新型經(jīng)濟體，也是美國環(huán)境和清潔能源政策的領(lǐng)導(dǎo)者。上世紀90年代末，加州進行了電力市場改革試驗，對電力行業(yè)放松管制，結(jié)果好壞參半。目前加州的各個州政府機構(gòu)分工，又與美國其他州不同。因此，加州模式既不一定是最佳模式，也可能不適合簡單移植到其他地區(qū)，但其演變過程能夠為世界各地的電力改革提供諸多有益啟示。

電力監(jiān)管目標與步驟

發(fā)電廠選址評估包括地點、設(shè)計、施工以及對公眾健康、安全、環(huán)境和公眾福利的影響等方方面面。

20世紀大部分時間里，電力服務(wù)具有“自然壟斷”特征，也就是說，在特定區(qū)域內(nèi)由單一服務(wù)商提供電力服務(wù)是最有效的。慢慢地，隨著技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展，在批發(fā)及零售等電力系統(tǒng)的某些環(huán)節(jié)，引入競爭成為了可能。盡管如此，因電力產(chǎn)品核心特征、輸配環(huán)節(jié)的壟斷性及電力市場潛在的惡性競爭，電力行業(yè)在世界各地均受到政府監(jiān)管機構(gòu)的嚴格監(jiān)督。

美國的電力公司，一般由州政府機構(gòu)監(jiān)管，加州也不例外。監(jiān)管目標是為了確保電力行業(yè)符合公共政策的多重指標。其中包括成本效益（即長期成本最小化）、可靠性、公共健康及環(huán)境績效等。常規(guī)流程分三個步驟，一是資源規(guī)劃，二是項目審批，三是定價或采購合同審批。每一步都有專門的州政府機構(gòu)負責(zé)規(guī)劃流程及審批決策。

三大監(jiān)管機構(gòu)分工協(xié)作

加州電力監(jiān)管流程，主要涉及三個機構(gòu)，即加州公共事業(yè)委員會（CPUC）、加州能源委員會（CEC）和加州獨立系統(tǒng)運營中心（CAISO）。

加州公共事業(yè)委員會每兩年進行一次長期采購規(guī)劃程序（LTPP），負責(zé)審批最終由電費支付者支付的、私營電力公司開展的投資或簽署合同。加州能源委員會主要負責(zé)每兩年提供一次長期電力需求預(yù)測， 同時還負責(zé)審批裝機容量在5萬千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應(yīng)管線、水管等設(shè)施。加州獨立系統(tǒng)運營中心則負責(zé)代表所有本地公共事業(yè)公司，運營加州整個電力系統(tǒng)，包括調(diào)度，并負責(zé)年度輸電規(guī)劃流程（TPP）， 及電力市場。

三個機構(gòu)管理層還成立了聯(lián)合機構(gòu)指導(dǎo)委員會（JASC），組建了由其規(guī)劃人員組成的機構(gòu)間技術(shù)團隊，及時協(xié)調(diào)監(jiān)管流程，希望以更具成本效益的方式實現(xiàn)雄心勃勃的加州氣候與清潔能源目標，回應(yīng)需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)技術(shù)的迅速發(fā)展。

每年秋季，三大機構(gòu)的工作人員合作開發(fā)用于預(yù)測和規(guī)劃的假設(shè)條件與研究情景，用于來年的長期采購規(guī)劃流程和輸電規(guī)劃程序。加州公共事業(yè)委員會的工作人員將在四季度公布假設(shè)條件草案，公開征求意見。在審議和采納公眾意見后，發(fā)布最終的假設(shè)和研究情景。

長期采購計劃

加州公共事業(yè)委員會負責(zé)監(jiān)管私營電力公司、天然氣公司、電信公司、自來水公司、鐵路公司、城市軌道交通公司和客運公司。委員會服務(wù)于公共利益，保護消費者，確保以合理的價格提供安全、可靠的公共事業(yè)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，同時承諾改善環(huán)境和健康的加州經(jīng)濟。2003年，委員會恢復(fù)了之前因向競爭性市場過渡而中止的公用事業(yè)的電力采購。2004年開始，委員會負責(zé)指導(dǎo)兩年進行一次的長期采購規(guī)劃，其中包括兩個步驟：評估電力投資需求、批準采購合同。

長期采購計劃，是基于資源綜合規(guī)劃的原則。該計劃強化了競爭，為所有電源的上網(wǎng)請求提供了指南，解決了成本回收問題，并開始將可再生能源采購與一般性采購相集成。該計劃從保證資源充足性出發(fā)，對電力服務(wù)機構(gòu)采購容量提出要求，確保能在需要的時間和地點為加州獨立系統(tǒng)運行中心提供電力，促進了基礎(chǔ)設(shè)施投資。

長期采購規(guī)劃運用統(tǒng)籌方式，綜合考慮了委員會的全部電力采購政策和項目。2002年，《公用事業(yè)法454.5》將AB 57法案規(guī)范化，將事后審查的模式轉(zhuǎn)變成事前標準，即只要滿足標準，就可確保投資者擁有的公用事業(yè)（IOU， Investor-owned utility）的采購計劃得到批準。為了滿足這些標準，IOU必須展示它們提議的采購將按照加州的政策，在電費支付者最小成本下，安全可靠地提供電力。

公共事業(yè)委員會的需求評估，是為未來十年期間的系統(tǒng)需求、當(dāng)?shù)匦枨蠛挽`活性需求提供預(yù)測。評估需求時所用的“假設(shè)”，三家機構(gòu)一同確定。在進行簡化分析時，采用負載與資源表方式，將電力需求與現(xiàn)有的裝機容量加新增裝機容量減淘汰容量相比較。在進行更加復(fù)雜的分析時，工作人員能夠運用“假設(shè)”對整個電力系統(tǒng)的可靠性需求、對有輸電局限性地區(qū)的可靠性需求、對系統(tǒng)的靈活性需求（如整合可再生資源時所需的資源）進行模擬。這些“假設(shè)”每兩年修改一次，以反映資源結(jié)構(gòu)和加州政策的變化。公共事業(yè)委員會的網(wǎng)站會公布當(dāng)前的假設(shè)。

除了預(yù)測資源需求外，評估需求過程還能開發(fā)出滿足加州政策目標的其他替代途徑，如：推廣分布式發(fā)電或增加能效支出。這一過程的每個步驟都要征詢和采納利益相關(guān)方的反饋意見。

確定需求后，公共事業(yè)委員會將以《委員會決議》的形式批準采購。最近的例子是通過了D.14-03-004決議，批準了SCE和SDG&E區(qū)域內(nèi)的采購活動，以確保圣奧諾弗雷核電站意外關(guān)停的情況下電力供應(yīng)的可靠性。最近幾年的批準文件內(nèi)容越來越具體，比如上面的《圣奧諾弗雷核電站決議》就要求投資者擁有的電力運營商在最有利于電網(wǎng)的變電站采購優(yōu)先指定的資源和儲能服務(wù)。

預(yù)測、建設(shè)、審批、規(guī)劃

加州能源委員會在其兩年一次的《綜合能源政策報告》中提供未來十年期間的能源需求預(yù)測。該《報告》為所有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃活動提供了參考，包括加州公共事業(yè)委員會在其長期采購規(guī)劃程序中開展的活動。需求預(yù)測每年更新一次。

《報告》預(yù)測模型，基于經(jīng)濟和人口驅(qū)動因素，預(yù)測不同地區(qū)的需求增長。其中，還考慮了各種需求調(diào)節(jié)因素，如能源效率、需求響應(yīng)、用戶側(cè)分布式發(fā)電等。委員會在偶數(shù)年份，僅使用經(jīng)濟與人口驅(qū)動因素進行有限更新。2015年《報告》涵蓋了能源效率、電力行業(yè)脫碳、戰(zhàn)略輸電規(guī)劃、低碳交通運輸體系、未來十年期間的電力預(yù)測、天然氣、干旱和氣候變化研究等主題。

電力設(shè)施建設(shè)和運營審批

能源委員會負責(zé)頒發(fā)建設(shè)和運營電力設(shè)施的批文，包括裝機容量在5萬千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應(yīng)管線、水管等設(shè)施。申請人一旦獲得許可，就有權(quán)按照申請中的內(nèi)容，建設(shè)和運營電力設(shè)施。該許可不向項目授予任何經(jīng)濟或運營上的保證。委員會批文涵蓋了各聯(lián)邦政府機構(gòu)、州政府機構(gòu)和當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)對電站投建前提出的所有要求。委員會還與可能為項目頒發(fā)許可的所有聯(lián)邦政府機構(gòu)協(xié)調(diào)其審批流程。

從2010年至2016年，加州能源委員會批準項目19個，終止/拒批項目7個。獲批項目中包括13個天然氣發(fā)電廠、5個太陽能項目，以及一個太陽能蓄熱項目。拒批項目多數(shù)是由于各種原因應(yīng)申請人的請求暫停的項目。

發(fā)電廠選址評估包括地點、設(shè)計、施工以及對公眾健康、安全、環(huán)境和公眾福利的影響等方方面面。選址審批原則包括：確保只建設(shè)確實需要的電站;由在公共健康與安全、環(huán)境科學(xué)、工程和可靠性方面擁有專業(yè)技術(shù)的獨立人員對項目進行評審;所有州政府機構(gòu)和地方政府機構(gòu)的同時審核和全面參與，并與聯(lián)邦政府機構(gòu)進行協(xié)調(diào);只有一個管轄性批準;在規(guī)定的時間框架內(nèi)作出決策;提供機會讓公眾和利益集團全面參與。

然而，容量在5萬至10萬千瓦以內(nèi)、且不會對環(huán)境造成太大影響的小型電站可享受豁免，無需經(jīng)歷上述審批流程。委員會負責(zé)對項目進行初步研究和批準。項目獲批后，開發(fā)商負責(zé)獲取建設(shè)和運營電站所需的任何地方批文、州批文或聯(lián)邦批文。開發(fā)商需提交《AFC 證書申請》，申請費用為268709美元+537美元/兆瓦。所有獲批項目以后還需交年費26872美元。提交小型電站審批豁免申請的項目將按照委員會的實際審批費用收費。

委員會接受申請后，將指派一個專門工作組負責(zé)審批流程。工作組提供推薦意見，供公開聽證時考慮。委員會和專門工作組的審批、聽證和決議需公開發(fā)布通知，并在公開會議上進行。審批過程中，專門工作組的工作人員作為獨立的一方，有責(zé)任從環(huán)境、工程等角度對向每一份申請進行技術(shù)評估，公開通知并舉辦研討會，與相關(guān)各方分享其分析結(jié)論，全面充分地、前后一致地、盡可能快地對電站申請進行審批。

希望正式參與選址審批流程的公眾、團體和機構(gòu)成員，可向選址專門工作組提交《介入申請書》。一旦獲批，申請人就成為介入者，擁有該項目參與者的所有相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任。

2000年，加州曾發(fā)生震驚世界同行的電力危機。吸取當(dāng)年的教訓(xùn)，如今加州電力需求預(yù)測每年都在更新。這樣，就有充足時間來抓住最新趨勢，并融入決策中。

此外，加州電力危機很大程度上是人為造成的。原因包括不健全的市場設(shè)計和監(jiān)督、較大市場主體（如安然公司）操縱市場等多重因素。尤其是，當(dāng)時零售價格被監(jiān)管鎖定，但批發(fā)價格是由市場決定，并且不允許當(dāng)?shù)仉娏就ㄟ^長期采購來鎖定電價。這一系列錯誤，導(dǎo)致了PG&E等大型電力公司破產(chǎn)。危機帶給我們最大的啟示之一，就是好的電力采購方式要結(jié)合長期購買和短期購買，而不能僅依賴于短期采購來提供100%電力。

年度電網(wǎng)規(guī)劃程序

加州獨立系統(tǒng)運營中心負責(zé)年度電網(wǎng)規(guī)劃程序。偶數(shù)年份的流程與奇數(shù)年份略有不同。在偶數(shù)年份，運營中心對系統(tǒng)需求、地方需求和靈活性需求進行技術(shù)研究。所有這些研究結(jié)果可在長期采購規(guī)劃程序的第一階段為加州公共事業(yè)委員會進行資源需求評估提供依據(jù)。在奇數(shù)年份，運營中心只進行輸電規(guī)劃研究，并幫助加州公共事業(yè)委員會在長期采購規(guī)劃程序的第二階段作出采購決策。

結(jié)語

由于對社會福利、經(jīng)濟及環(huán)保方面有重大影響，電力行業(yè)受到政府監(jiān)管機構(gòu)的嚴格監(jiān)管，即使在世界各地的市場經(jīng)濟體中也是如此。監(jiān)管流程的目標是確保電力行業(yè)符合公共政策的多重指標，包括成本效益（即長期成本最小化）、可靠性、公共健康及環(huán)境績效等。長期成本最小化應(yīng)確保包括考慮需求側(cè)管理條件下新建項目的必要性和系統(tǒng)優(yōu)化。

在加州，多個監(jiān)管機構(gòu)合作，共同負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資流程。整個電力規(guī)劃和采購流程公開透明，并允許公眾參與。綜合考慮供電及需求方的資源，使得加州電力行業(yè)向高效、低碳、可持續(xù)的方向加速轉(zhuǎn)型。預(yù)計到2030年，加州非化石電力將占70%以上。加州模式不一定是最佳的，而是一種考慮了其歷史及地方特點的有效模式。比如，加州的電力約90%是通過雙邊合同采購，只有不到10%是通過短期電力市場。

中國當(dāng)前的電力改革所面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和煤電過剩的挑戰(zhàn)，加州電力監(jiān)管模式的他山之石可能給我們帶來一些新的啟示和借鑒。

林江為美國勞倫斯-伯克利國家實驗室科學(xué)家，周大地為國家發(fā)改委能源研究所研究員、原所長