拆遷補(bǔ)償不可“偽善”

趙大旋

我國(guó)目前的拆遷政策，其本質(zhì)就是政府與拆遷戶一起分割社會(huì)發(fā)展大蛋糕的一場(chǎng)博弈。這樣的拆遷政策除了激化社會(huì)矛盾，對(duì)于城市發(fā)展也影響深遠(yuǎn)

拆遷是城市升級(jí)改造再發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，然而城市拆遷過(guò)程中卻出現(xiàn)了種種亂象，其實(shí)質(zhì)是拆遷土地的增值在政府和拆遷戶之間的分配問(wèn)題。在中國(guó)目前以穩(wěn)定為導(dǎo)向的政策基本面下，加上具體的拆遷補(bǔ)償政策又有比較大的自由空間，“誰(shuí)的哭聲大誰(shuí)的糖果就多”就成了一個(gè)選擇。

土地增值從何而來(lái)？

談到土地增值的分配問(wèn)題，首先我們要明白這些土地增值從何而來(lái)。土地增值主要源于區(qū)位的改善。在現(xiàn)代社會(huì)，改善區(qū)位因素主要有三個(gè)：規(guī)劃的變更、進(jìn)一步城市化、政府公共投資改善基礎(chǔ)設(shè)施。前兩者均跟土地所有者完全沒(méi)有關(guān)系。政府的公共投資來(lái)自于所有納稅人的貢獻(xiàn)，在當(dāng)前缺乏物業(yè)稅的我國(guó)稅收制度下，局部土地的所有者貢獻(xiàn)微乎其微。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，土地升值來(lái)自于城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的改善所帶來(lái)的正向外部性，如果土地增值部分利益完全歸拆遷戶所有，結(jié)果就是少部分的土地所有者以極其不對(duì)稱的方式占據(jù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果實(shí)。政府的公共投資并沒(méi)有獲得相應(yīng)的回報(bào)，相當(dāng)于將全體納稅人的財(cái)富向少數(shù)土地所有者進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。

這種不公平的財(cái)富分配現(xiàn)象并非中國(guó)獨(dú)有。早在19世紀(jì)，美國(guó)國(guó)土西擴(kuò)時(shí)，美國(guó)著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者亨利·喬治就發(fā)現(xiàn)，因?yàn)槿丝诘募眲≡黾?、城?zhèn)的興起、鐵路的建設(shè)，以及公共治理體系的日趨完善，早先比較平均的農(nóng)地價(jià)格因?yàn)橄鄬?duì)區(qū)位的不同發(fā)生了天翻地覆的變化。這些土地增值來(lái)自于人口增加以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，讓恰好占有城鎮(zhèn)土地的所有者們獨(dú)享這些土地增值是完全沒(méi)有道理的，所以他倡導(dǎo)100%的土地增值稅。

新加坡經(jīng)驗(yàn)的啟示

然而，不論在美國(guó)還是在近代中國(guó)，100%的土地增值稅都并沒(méi)有實(shí)行過(guò)。真正推行了喬治思想的是新加坡。李光耀所領(lǐng)導(dǎo)的人民行動(dòng)黨在新加坡獨(dú)立后的一年，即1966年，便以發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施為由，在國(guó)會(huì)通過(guò)《土地征收法案》。在1973年，進(jìn)一步修正了《土地征收法案》，強(qiáng)力地推進(jìn)了喬治的設(shè)想。1973年新加坡土地征收法案的修正案中，規(guī)定了新加坡從此以后的土地征收市價(jià)將以1973年的土地市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)。

李光耀和他的人民行動(dòng)黨官員們認(rèn)為，如果土地增值是來(lái)源于納稅人花錢(qián)進(jìn)行的市政建設(shè)，那么這些土地的增值就不應(yīng)該落入私人口袋。政府如果為了公共利益進(jìn)行征地，那么土地價(jià)格就不應(yīng)該高于沒(méi)有相關(guān)政府開(kāi)發(fā)計(jì)劃下的價(jià)格?；诖耍录悠抡耐恋卣魇諆r(jià)格保持長(zhǎng)期不變。在土地征收法令通過(guò)的30多年間，新加坡政府僅在1986年、1992年和1995年調(diào)整了三次土地征收基礎(chǔ)地價(jià)，而在此期間新加坡長(zhǎng)期的房?jī)r(jià)增長(zhǎng)率年平均在7%左右。新加坡政府在建國(guó)初期僅擁有45%左右國(guó)土面積的國(guó)有土地，到2007年《土地征收法案》廢止時(shí)，新加坡政府已經(jīng)擁有了國(guó)土85%以上的土地所有權(quán)。

李光耀并沒(méi)有將低價(jià)取得的土地投入市場(chǎng)獲利，而是拿出大量的土地興建公共住宅（新加坡稱為“政府組屋”），然后以極其低廉的價(jià)格出售給新加坡公民。目前新加坡82%的人口居住在政府組屋中，而且其中95%以上的組屋單位為新加坡公民和永久居民家庭所擁有，可以在市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)，成為他們家庭財(cái)富的重要組成部分。當(dāng)然，這里的擁有是指99年的使用權(quán)，土地的最終所有權(quán)依然在新加坡政府。所以李光耀的政策實(shí)質(zhì)就是以強(qiáng)力獲取國(guó)家土地資源，而后分配給國(guó)民，使得全民可以分享國(guó)家進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的碩果。

中國(guó)式拆遷路向何方？

反觀我國(guó)目前的拆遷政策，其本質(zhì)就是政府與拆遷戶一起分割社會(huì)發(fā)展大蛋糕的一場(chǎng)博弈。如果該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較理想，蛋糕比較大，地方政府會(huì)多給拆遷戶吃幾口，造就一批“拆二代”;如果地區(qū)財(cái)力本身就不濟(jì)，土地增值有限，地方政府自食尚難以果腹，就容易采取雷霆手段對(duì)付拆遷戶。

這樣的拆遷政策除了激化社會(huì)矛盾，對(duì)于城市發(fā)展也影響深遠(yuǎn)。首先，社會(huì)和諧穩(wěn)定依舊是地方政府的重要目標(biāo)。當(dāng)今社會(huì)網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達(dá)，地方政府往往不愿激化矛盾，常以最大的“善意”滿足拆遷戶的各種需求?？墒茄蛎鲈谘蛏砩希甙旱牟疬w成本來(lái)自高昂的土地出讓金。最終這部分的成本通過(guò)高房?jī)r(jià)轉(zhuǎn)移到居民身上。不知不覺(jué)之間，地方政府以對(duì)拆遷戶的“小善”成了對(duì)整個(gè)城市絕大多數(shù)居民的“大惡”。

其次，政府“善意”的拆遷政策給整個(gè)社會(huì)造成了一種通過(guò)長(zhǎng)期持有不動(dòng)產(chǎn)，從而可以無(wú)償占有社會(huì)發(fā)展果實(shí)的預(yù)期。在這個(gè)預(yù)期下，城市居民更愿意持有房地產(chǎn)資產(chǎn)，強(qiáng)化了房地產(chǎn)總需求;有房地產(chǎn)的居民不愿意出售，減弱了市場(chǎng)房地產(chǎn)總供給。因此原本就土地資源匱乏的中國(guó)城市中，房地產(chǎn)資產(chǎn)供需矛盾就更加的突出。

中國(guó)法律規(guī)定城市土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)的只是土地的使用權(quán)。政府首先從法律條文層面，強(qiáng)調(diào)70年土地使用權(quán)到期后，土地以及土地上所有附屬物應(yīng)無(wú)償歸還土地所有者，讓整個(gè)市場(chǎng)形成一個(gè)土地有限使用的預(yù)期?，F(xiàn)有的土地使用者明白自己不可能永遠(yuǎn)地占有現(xiàn)有的區(qū)位資源，而現(xiàn)有土地的價(jià)值也隨著使用期減少快速貶值。這一機(jī)制可以激勵(lì)城市陳舊物業(yè)的所有者更加有動(dòng)力配合地方政府進(jìn)行城市改造。

其次是改革稅收體制。我并不推崇百分之百的房地產(chǎn)增值稅，因?yàn)榉康禺a(chǎn)的部分增值也來(lái)自于物業(yè)所有者的努力，比如裝修住房、綠化街區(qū)、建設(shè)和諧鄰里。百分之百的房地產(chǎn)增值稅會(huì)讓物業(yè)擁有者喪失持續(xù)改善物業(yè)條件的動(dòng)力。但是建立“輕動(dòng)產(chǎn)重不動(dòng)產(chǎn)”的稅收模式是必要。我們不妨少征一些所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅，因?yàn)檫@些稅收直接影響人們的生產(chǎn)和消費(fèi)，提高稅率直接打擊了人們生產(chǎn)和消費(fèi)的積極性;多征一些不動(dòng)產(chǎn)增值稅，因?yàn)槿缜八霾粍?dòng)產(chǎn)的增值絕大多數(shù)來(lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物業(yè)所有者無(wú)法左右。

再次，我國(guó)的土地轉(zhuǎn)讓高度依賴于政府直接參與的一級(jí)土地市場(chǎng)。在完善房地產(chǎn)增值稅體系的情況下，我認(rèn)為建立一套“集體出售制度”更加有利于提高城市的發(fā)展效率。在集體出售制度下，發(fā)展商根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃尋找適宜進(jìn)行拆遷再開(kāi)發(fā)的小區(qū)，發(fā)展商直接同小區(qū)業(yè)主商討購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，在達(dá)到一定比例以上的物業(yè)所有者同意的情況下，就可以完成交易。政府在整個(gè)過(guò)程中，只需要控制開(kāi)發(fā)商未來(lái)的發(fā)展是否符合既定規(guī)劃，不參與價(jià)格的制定過(guò)程。

決策者眼中的城市拆遷，不僅僅應(yīng)該只有拆遷戶，也應(yīng)該看到城市的發(fā)展、房地產(chǎn)價(jià)格的穩(wěn)定、“居者有其屋”的居住正義、以及財(cái)富分配的公平。

作者為中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院助理教授