限制大都市是誤區(qū)

目前，聚集韓國(guó)首都首爾地區(qū)的人口占了全國(guó)總?cè)丝诘?0%左右。過(guò)快、過(guò)密的城市化同時(shí)也導(dǎo)致了韓國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面的問(wèn)題：超短時(shí)間、超高密度的大城市人口集中帶來(lái)了諸多“城市問(wèn)題”，如殺人、搶劫、強(qiáng)奸等刑事犯罪嚴(yán)重；城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了實(shí)際需要，地價(jià)和房?jī)r(jià)的暴漲和居住環(huán)境的惡劣，交通的擁堵，城市開(kāi)發(fā)引起的環(huán)境污染等問(wèn)題使大城市變得不堪重負(fù)；農(nóng)村空心化、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大化和區(qū)域發(fā)展不平衡等問(wèn)題也隨之出現(xiàn)。這些問(wèn)題深刻影響著韓國(guó)社會(huì)。歷屆韓國(guó)政府也都認(rèn)識(shí)到治愈城市化后遺癥的重要性，積極探索各種方案，采取種種措施欲解決這些問(wèn)題。

持續(xù)四十年的小城鎮(zhèn)培育事業(yè)

韓國(guó)政府自1972年開(kāi)始了“國(guó)土培育”事業(yè)，包括“國(guó)道邊培育”、“城鎮(zhèn)培育”、“旅游景點(diǎn)培育”等內(nèi)容。其中“城鎮(zhèn)培育”項(xiàng)目在1976年獨(dú)立發(fā)展成為“小城鎮(zhèn)培育事業(yè)”，原因是持續(xù)的人口減少導(dǎo)致生產(chǎn)力的低下，地域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也到了崩潰的邊緣。為了把小城鎮(zhèn)培育成周邊農(nóng)漁村的中心據(jù)點(diǎn)，增加居民收入、提高福利，實(shí)現(xiàn)地域的均衡發(fā)展，“小城鎮(zhèn)培育事業(yè)”得以實(shí)施。1978年，韓國(guó)行政自治部在此基礎(chǔ)上依次實(shí)施了小城鎮(zhèn)職能化事業(yè)（1978—1982年）和地方定住生活圈規(guī)劃試驗(yàn)事業(yè)（1982—2011年）。為了使小城鎮(zhèn)真正成為周邊農(nóng)漁村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、行政的中心，1990年開(kāi)始韓國(guó)政府將該項(xiàng)事業(yè)更名為“小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)事業(yè)”。

到了2001年，以《地方小城鎮(zhèn)培育支援法》的頒布為契機(jī)，韓國(guó)的小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)事業(yè)步入了法律化、制度化的軌道，并正式成為政府綜合規(guī)劃的一項(xiàng)內(nèi)容?！兜胤叫〕擎?zhèn)培育支援法》頒布實(shí)施后的第二年，韓國(guó)政府根據(jù)此前發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)制定了“小城鎮(zhèn)培育十年促進(jìn)計(jì)劃”，主要包括建設(shè)地方特色化、發(fā)展地方旅游產(chǎn)業(yè)、流通手段的現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。截止2010年，194個(gè)地方小城鎮(zhèn)中有100個(gè)小城鎮(zhèn)已提交自己的培育方案，“小城鎮(zhèn)培育十年促進(jìn)計(jì)劃”的實(shí)施使韓國(guó)的小城鎮(zhèn)走向因地制宜的特色發(fā)展道路。

他山之石：綜合規(guī)劃是前提，市場(chǎng)機(jī)制是必須，立法是保障

透過(guò)韓國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展政策，可以總結(jié)出一些對(duì)我國(guó)當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化有借鑒的經(jīng)驗(yàn)。首先，政府部門(mén)能否制定可持續(xù)的、綜合的規(guī)劃是科學(xué)發(fā)展城鎮(zhèn)化的前提。上世紀(jì)六十年代，面對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，韓國(guó)政府雖然制定了包括限制首都圈發(fā)展等相關(guān)政策，但總的說(shuō)來(lái)這一時(shí)期的韓國(guó)政府只有經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)計(jì)劃，并沒(méi)有長(zhǎng)期的、綜合性的國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃，與城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的各種制度僅僅被看作經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)計(jì)劃的輔助手段。與當(dāng)時(shí)高漲的國(guó)土開(kāi)發(fā)熱情相比，國(guó)土規(guī)劃所需的基礎(chǔ)資料極其缺乏，導(dǎo)致無(wú)法制定出總體的、綜合性的規(guī)劃。上世紀(jì)七十年代后，韓國(guó)政府意識(shí)到發(fā)展小城鎮(zhèn)的必要性，采取了前文所述的一些措施，與城市規(guī)劃相關(guān)的法律制度也陸續(xù)出臺(tái)，但大都因?yàn)檎叩木C合性差，沒(méi)有持續(xù)的部門(mén)間的合作與協(xié)調(diào)，而導(dǎo)致小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。可見(jiàn)，想要真正發(fā)揮小城鎮(zhèn)的作用，就必需要在當(dāng)?shù)鼐用?、?zhuān)家、地方政府共同參與的基礎(chǔ)上，制定出基于小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀的內(nèi)容具體、可行性強(qiáng)的規(guī)劃。

其次，各級(jí)政府部門(mén)的財(cái)政支持力度和能否有效利用各種資金建設(shè)小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的必要條件。在上世紀(jì)末30年，韓國(guó)政府雖然持續(xù)支援小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但是其投資規(guī)模有限，很多原先納入培育計(jì)劃的小城鎮(zhèn)或者因?yàn)闆](méi)能得到資金支持，或者因?yàn)橹С忠?guī)模不大最終沒(méi)能實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入本世紀(jì)后，為改善投資結(jié)構(gòu)、提高投資力度，韓國(guó)行政自治部和國(guó)庫(kù)補(bǔ)助資金管理部門(mén)改變了過(guò)去小城鎮(zhèn)建設(shè)由中央政府和地方政府包辦，不允許民間參與的做法，引進(jìn)了政、民共同促進(jìn)機(jī)制。由政府部門(mén)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，民營(yíng)部門(mén)則承擔(dān)本區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、旅游設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院等的投資建設(shè)。這一做法，對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化很有借鑒意義。

最后，各種相關(guān)法律制度的建設(shè)是城鎮(zhèn)化事業(yè)成功的必備保障。韓國(guó)盡管與小城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)的開(kāi)發(fā)事業(yè)很多，但過(guò)去由于缺乏必要的立法，小城鎮(zhèn)發(fā)展事業(yè)未能獲得法律的保障，往往不能按計(jì)劃進(jìn)行或不了了之。而在韓國(guó)政府以法律形式明確規(guī)定小城鎮(zhèn)綜合培育計(jì)劃之后，其發(fā)展迅速進(jìn)入制度化軌道。韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，若沒(méi)有法律的保障，小城鎮(zhèn)發(fā)展事業(yè)就不會(huì)獲得成功。

（作者為北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院韓國(guó)語(yǔ)系主任）

責(zé)編/袁靜 美編/李祥峰